“事责共同体”：基层运动式治理及其组织逻辑的构想

张园园

(华中师范大学 政治与国际关系学院，湖北 武汉 430078)

一、问题的提出

作为我国的自治机构，社区在法律层面不属于基层政府，但其在实际工作过程中却承担了基层政府的工作职能。当运动式的检查落地到街道时，就自然会沉底到社区，并出现“责任在街道、事情在社区”的情形。这种“主体责任”与“事务承担”相分离的状况在基层治理实践中十分普遍，学界也非常关注。庞明礼(2020)将此概括为“事权下沉，实权上移”的现实问题[1]；艾云(2011)研究发现，基层政府同时扮演着“检查者”与“被检查者”的双重角色[2]；吴晓林(2019)指出，社区是一种集“政治、服务、社会”三种功能于一体的“复合体”[3]；张翔(2019)认为，基层政府实际上构成了一个“照顾”与“监管”并存的行政共同体[4]。这种在基层治理中反映出来的问题同样在地方政府治理中得到了体现。周雪光(2008)将其原因归结于代理方、监督方和委托方三种角色的混合配置，上级组织经常代表代理方和监督方，而下级政府则为委托方或被监督方，因上级代理或监督的层级不同，下级政府的政策执行情况也不同。[5]

然而，有一种情况却总是被忽略，即尽管社区在主体责任和事务承担上出现了分离，但基层治理任务却常常被顺利地完成了，最终呈现出街道、社区合力解决任务的局面。为什么在“事”“责”相互分离的情况下，政府执行单元仍然能够较好地完成组织任务？对于这个问题，理论研究呈现出“行政层级”的关系与“政策动员”两种分析视角。前者关注权力安排下的政策过程，关注政策执行后的政策偏离与目标异化。“党委领导”的工作方式使上下级之间的协同更加有效，却不是塑造稳定的、制度化政府行政的充分条件，提出“行政发包制”[6]、“政策执行波动”[7]、“项目进村”运作逻辑[8]以及“谋生式”的行政方式[9]。后者集中于社会层面，主要从“国家与民众的关系”角度论证，如“调适性社会动员”[10]、“草根动员”[11]以及“政府动员型环境政策”[8]等。

相对于理论研究，基层治理实践发展得更为迅速。尽管当下社会问题日益复杂、人们对民主的需求日益增加，但是基层治理并没有陷入无效治理或反复博弈的“民主困境”。动员或运动治理存在于社会生活的各个方面，大到全国性示范城市建设、创文创卫建设，小到局部地区的扫黑除恶专项行动、定期环保督察等。这些具有高度组织化推进特征、以压力传导方式推进组织任务是政治生活的常态。尽管面对有限的资源和非常态化政策的双重压力，基层政府在执行组织任务的过程中仍然可以利用有限的资源富有创造力地构建有效治理的图景。由此，引发了一系列值得深究的问题。“时时有压力，又时时有效完成”的基层治理背后是否涵盖了有效的组织逻辑？从组织学的视角来说，这种“有效完成”制度背景是如何设计与形成的，效果几何？对当前科层组织研究有什么新的发现和补充？笔者将从三个方面展开研究。首先，从基层治理的制度逻辑出发，梳理出结构—功能—过程三位一体的分析框架；其次，借用该分析框架观察H市M社区的行政过程，试图还原当责任在街道、事务在社区时，街道—社区两级是如何完成行政任务的；最后，从该案例的经验事实和具体情境中提炼与总结出基层组织治理的组织理论，以期为完善基层治理理论提供借鉴。

二、文献综述、研究框架与研究方法

(一)文献综述：两种研究视角

1.制度逻辑下“责任”的构建 “责任”的解释角度强调整体性制度设计在政府运行过程中发挥着结构控制的作用。责任视野下基层政府呈现为刚性、程序性、被动的组织，通过纵向层级关系传递责任要素、细化制度规定，学界主要有三种解释路径。一是压力型体制下责任状的签署。荣敬本等人(1998)最早提出，为了有效地保障乡镇政府的执行力，县政府通过与乡镇政府签订责任状完善这一过程。[12](P.28)压力型体制下的责任规制是强制度约束、弱自主空间，其本质是上级的直接控制。二是委托代理理论。周雪光、练宏(2012)从纵向政府间关系的视角指出，委托方将任务传递给发包方，通过科层间的任务传递强调代理方的主体责任。[13]委托代理理论下的制度压力弱于压力型体制，但仍有相对明确的责任牵制与组织控制。三是纵向政府间的“共识”与“共谋”关系。周雪光指出，上下级政府间常常共谋策划，采取各种手段来应付这些政策要求以及随之而来的各种检查。[14]基层市场监管部门职责越位多是被动的和隐性的，是“耕了别人的地，荒了自己的田”。[15]相对于前两种制度的责任牵制，这种上下级共议与共谋的关系属于非正式组织关系，隐含了弹性治理的取向。

2.弹性治理下“事”的复杂性 在中国治理实践情境中，基层社会具有非规则性、动态性和复杂性的特征，难以全部清晰化与量化，因此需要保留模糊的治理空间。乔纳森·约瑟夫将弹性纳入新自由主义治理术的范畴，认为弹性治理的核心就在于灵活运用失败与否定这两个概念。[16]而在中国学者看来，弹性治理不只是解决基层问题的方法，更是保持基层社会稳定和谐的能力以及将消极的基层社会问题转化为积极的社会稳定的过程。[17]对于弹性治理，学界有四种解释。一是运动式治理，在保证基本绩效的情况下，“运动式治理加制度建设的组合拳模式”能够缓解短期的治理压力，为治理主体提供更大的试错空间[18]；二是街头官僚的现实解剖，街头官僚成为政策创新领域的活力代表，有力地弥补了政策企业家研究中的“街头盲点”[19]；三是弹性治理的必要性，弹性化治理的运行方式是中心工作机制，是在可替代治理工具不足的情形下动员体制向常态化、温和化演变[20]；四是弹性财政的设置，弹性财政体制契合基层的不确定性和非规则性需求，维系了基层治理的灵活性[21]。

(二)两种解释的张力与融合：一个新的解释范式

辩证地看，制度逻辑下“责任”的构建与弹性治理下“事”的复杂性之间存在一定的张力。制度逻辑下的责任设置是控制逻辑制度化，而制度化的事务通常是规范的、标准的、边界清晰的，这就与弹性治理下的主体逻辑相冲突。基层治理离不开复杂的社会现实，非正式弹性治理方式在实践中是必要的，如何在此过程中既发挥出治理的实效，又有效地协同社会，从而真正做到服务于民、调动社会力量，这成为当前学界的研究重点。从理论上讲，解答该问题需要从制度体系和弹性治理之间寻找相互区别又融合自洽的理论框架。

那么，应当如何构建既能有效解释基层治理的弹性现实，又能有效融合制度性结构的框架呢？首先，科层压力、基层自主维度以及组织外部环境构成了组织的基本结构框架。其次，任何一个组织都有特定的功能保障其运行，因而对组织的功能要素进行提炼就显得尤为重要。压力型体制下的激励与问责、治理的理性与外部性、开放的系统与地方性规则分别对应着三种制度结构形态，影响着组织效能的发挥。再次，动态过程视角的引入融合了“责任”构建的刚性与“事件”实施的弹性，还原了理论下的真实情景。从实践过程看，组织任务的完成会形成三种情境，即“事”有责任完成、“事”需要完成和“事”如何完成，其分别对应着行动者的动机、动力和方法。最后是组织结构的生成与还原，对于基层治理现象的描述最终要归于一般性的理论呈现。由于“事”“责”在基层治理过程中发挥着重要作用，因此，笔者将基层运动式治理下的活动概括称为“事责共同体”，构建如图1所示的分析框架。

图1 组织学视角下基层任务推进的多重逻辑

1.研究方法与研究工具 本文以小微案例为切入点，以参与式观察为材料来源。为了提高小微案例“弱检验”的客观局限性，本研究遵循“统一背景条件”与“变量极端值”的原则[22](P.50)，选取了一个“社区”作为执行情景的案例进行研究。由于社区事务繁杂，相对狭小的地域空间使上下级之间的关系更为紧密，上级对下级的权威传递更加直接。本研究采取参与式研究法(Participant Observation)可以直接辨析组织之外的其他变量对其实施变量的控制，关注运动式治理下的组织内核。由于案例选取的单位在社区(实际过程延伸至街道)，更符合小范围运动式治理下的组织背景。

2．案例背景 公益创投比赛是湖北省民政厅与H市民政局等多家单位联合组织培育的省级社区社会组织、社区工作成果的展示平台。自2014年以来，H市多家社区单位、街道获得了优秀社区社会组织暨公益创投的奖项。X街道地处H市中心，是H市的交通枢纽和重要的冶金机械建材工业基地。X街道的M社区是国有企业家属职工社区。M社区有14名工作人员、9个党支部、589名党员。M社区具有组织便利的先天优势，成为公益创投试点实验的重要区域。2020年9月3日，H市发布了《关于举办2020全市社区公益创投网络大赛的通知》，要求在长达1年的公益创投项目中推选出最能体现城乡社区治理服务现代化、提升城乡居民组织能力的视频作品，特别是在抗疫期间发挥作用突出的社会组织。

公益网络创投大赛并不止步于H市的评选，优胜单位将代表H市参加省级案例评比。M社区首先通过街道进行评比，获胜后参与各区级单位的比赛，之后在区级胜出才有机会代表H市作为社区公益创投的经典案例。横向评比的成绩将作为市、区、街道“一把手”的直接政绩成果，代表并反映着区域内的治理成效。从横向竞争角度来说，不论是市、区还是街道都有着较强的行动激励，都希望本区域内出现具有代表性的实践案例。

三、“事”与“责”的互构：一场小微案例剖析

(一)被放大的“事”：组织联结的背景

在中国的基层治理环境中，政府面临着较大的困境，即众多自上而下的政策任务到达社区层级不仅任务繁重，而且时间紧迫。在我国的“条块”体制之下，由省级发布的政策指令需要经过5个层级才能到达社区。任务在层级下达过程中不仅没有分解与消化，反而会受到横向竞争的影响，在发包的过程中逐级增压。

肯特·韦弗将政府官员的动机划分为邀功、善政和避责。[23]M社区在初始接到任务时并没有主动报名。根据社区工作人员的回应，采用此类消极态度的原因在于不想包揽更多的任务，社区开展公益创投的目标是服务居民，而不是回应上级。此外，社区工作人员表示，他们对于这一类评比任务没有经验，而社区事务本就繁杂，他们没有更多的时间与精力参与该项组织活动。由此，这项本该属于社区主动参与和报名的任务由街道直接委派。作为社区的直接上级，街道了解每个社区公益创投的情况。作为国企家属职工社区，M社区在众多民生服务工作中都有着比较出色的表现，在公益创投案例实践中也做出了成绩。该项任务从X街道要求社区申报转变为X街道直接委派。

我跟你说实话，这次市里评比，我们主要就是推选这个社区，一是因为这个社区在公益创投上做的比较好，二是这个社区的书记在全国抗疫先进上拿了奖，我们认为这个是优势。所以这次拍视频，我们只给这个社区做了经费，其他的社区我还没说，所以整个街道来说，压力特别大。万一其他社区知道了，我以后的工作就不好开展了。(参与记录：H市X街道负责人20200908)

在这一过程中，M社区经历了三个层面的“事”的放大。

首先，任务要求逐级增压。H市的各级政府受到横向竞争的影响，纷纷对本区域内的社区单位进行有针对性的任务委派，对于任务提交的时间控制则展现了逐级增压的过程。例如，市级文件要求视频比赛的文件在9月14日前提交，区级要求9月12日前提交，而街道通知最后截止时间是9月11日。上级政府在此过程中一般都会预留出一定的时间，以对基层成果进行纠偏。

其次，行政资源逐级递减。M社区有14名工作人员、9个党支部、589名党员。除了3名社工之外，其余9名工作人员有着较为明晰的分工与负责的领域，因而仅有1名工作人员主要负责公益创投项目。虽然M社区公益创投的成果丰硕，但是，M社区并不具备将丰硕的成果转变为视频展示案例的能力。

最后，上级政府的委派介入。在基层治理的实践中，任务到达社区这一层面主要通过资源投入与注意力倾注的方式进行被动施压。由于X街道明确M社区资源不足的困境，因此，专门为其划定了视频拍摄专款，并直接委派街道民政处的负责人与其对接，这就使得M社区无法拒绝该项任务。

经过以上“事”的放大，M社区公益创投大赛成为社区层面的主要工作，也成为各级政府争创业绩、各级单位展现治理成效的典型案例。在此过程中，街道的直接委派与介入使其不仅是一项简单的社区展示工作，而且涵盖了问责、压力、激励的动态过程，其本质是压力型体制作用的有效发挥。尽管最初社区对于该项任务的申报并未准备投入较多的时间和精力，但上级部门的“亲自关心”与“直接参与”以及资源和款项的直接调入使社区不得不重视该任务。通过调研可知，任务的下达并没有经过常规的行政申报程序，而是通过街道与社区工作人员进行直接对接。在运动式治理背景下，传统的流水线形式的行政过程被打破，取而代之的是“以事为中心”的目标型任务。科层系统的标准化分工、非人格的取向在此出现“失灵”的状态，街道一级的负责人在任务实施过程中将常规性的工作搁置，转而投入到塑造M社区经典案例的过程中。

(二)被链接的“责”：“任务组织”的形成

安东尼·唐斯在《官僚制内幕》中指出，官僚组织或其中某个部门突然接到上级命令，去完成一件紧迫任务，该任务很复杂，需要新的研究与执行，需要很多资源，并尽可能快地完成。为了完成这个任务，在官僚组织的正常运作之外，一个新的组织便建立起来了。[24](PP.171～172)因此，任何一个组织的成立都要追问其形成联结关系的线索。马丁·范克里将这种组织称之为“任务导向的指挥系统”。[25](P.21)而伯恩斯和斯托尔克则提出了机械系统和有机系统两种概念。[26](PP.100～102)前者被定义为功能明确、分工严格、规章完备的组织形式，后者则强调了各个部分的相互作用以及任务的不断完善与调整。

M社区的“共同体”不是构想出来的产物，而是在实践参与中形成的非正式组织。经过上述“事”的放大，传统的职位分工、权责分配、行政标准化程序被打破，建构起了一个压力共存、资源共享、责任共担的组织共同体。由此，街道负责人牵头针对任务要求确定共同体的成员，即街道民政处负责人、社区对接公益创投项目负责人、H市视频拍摄专业指导(3名)、与街道签署公益创投指导内容的负责人(2名)以及M社区其他可调动的成员(5名)。由此确定了共同体的所有成员共计12名。总体上，共同体的形成经历了三个过程。

一是资源共享。不管是负责拍摄指导的工作人员，还是参与内容指导的项目负责人，都不属于社区的人力资源。案例中，除了街道划定了相应的拍摄资金之外，区级领导通过相关部门向社区推荐技术指导。该技术工作人员表示，他们以往的工作都在H市政府内，专门为H市或区级单位提供专业视频的拍摄和宣传片的剪辑。从资源归属看，区、街道等纵向“条条”上的政府都合力将主要资源共享给M社区进行成果展示。

现在专家给你找来了，技术团队也给你找来了，这个视频应该不难了吧。(参与记录：H市X街道负责人20200906)

二是压力共存。基层治理的真实场景可以理解为多层压力的集散地，基层政府处于行政体制的末端，堆积着各个层级的行政任务，常常一周之内就会累积十几件。[27]基层政府无法面面俱到，于是将具体的事项分配给具体的人。案例中，街道民政处的负责人便接受了这样一种委托，通过“事”的放大施压给社区一级，使其能够立刻行动起来、完成任务。对于体制外的成员即拍摄技术人员和项目指导人员则通过多次会议、高频率交流以及物质保障的方式实现压力的分担与共享。

这个事情我们领导非常重视，也非常感谢你们能够帮助我们出谋划策，这次公益创投等于是将我们这一年的成果展示出来，真的要拜托你们了。(参与记录：H市X街道负责人20200908)

三是责任共担。M社区所形成的临时“共同体”包括机械团结与有机团结[28](PP.72～73)两个概念。具体而言，既包含由行政主导的下级政府对上级政府的“依附关系”，又涵盖上级政府对下级政府的“包含关系”。从纵向的责任关系看，街道并没有将全部的责任转至社区，而是全程参与社区运动式治理活动。资源的全面倾斜使得上级与下级形成了责任共担。当社区无法按时完成行政任务时，上级政府承担着“责任兜底”的角色。同时，受到“职责同构”[29]的影响，这种高度相似的职责来源也使上级明确下级政府的资源与社会功能。在这一机制的作用下，上级政府与下级政府并不完全是一种发包与承包的关系，而是一种具有连带意味的“包含关系”。上级政府容易介入下级的工作与动员，最终完成符合其组织目标的任务。

“共同体”还包含了其他非行政成员，如专家组的成员和专业视频技术人员。在接受任务后，责任人便开始进行初步的任务分解，了解完成该项任务需要的最少人员配置。将最低人员配置与下级政府的实际能力进行对比，开展查漏补缺，通过资源的横向掠夺与纵向供给与下级构成责任共担。

(三)“事”与“责”的互动：任务持续推进的组织逻辑

组织的形成不等于任务的完成。在此过程中，共同体是如何发挥作用、完成组织绩效并保障任务持续推进的呢？任务的推进过程离不开上述两个环节，并经历了层级施压、资源递减以及上级介入三个阶段，从而构成了应对该项任务的共同体。资源共享、压力共存以及责任共担的内容形成了组织内部相互联结的力量。然而，组织共产力(1)滕尼斯认为，与人类共同生活形态息息相关的是人的意志，而整个社会是由“共产主义”发展到“理想的社会主义”的，组织的共产力表现为组织的共同体意志的联结以及由此形成的组织对外行动的力量。参见滕尼斯《共同体与社会》，商务印书馆，1999年，第52～54页、第81～108页。的形成并非建构式的，而是在长期与外部环境的互动中形成的，呈现为增长—平衡的状态，包括三个过程。

其一，预期红线的设定。在任务推进过程中，上级政府对任务目标具有潜在的预期红线，当任务的预期成果不满足上级的预期目标时，就会采取运动式压力传递的方式来提高组织绩效。任务小组的整体治理效能与动力会随着时间的推进而缓慢下降。当效能下降到一定程度时，如果产出成果不能满足预期就会出现运动式加压，直到最终的成果超过保障红线。在运动式治理过程中，任务不是经过一次施压就可以完成的，而是要在任务目标确定的情况下，通过非常规、多次加压的方式来保障任务目标的实现。案例中，预期红线的设定者是街道的总负责人以及相关的评审专家。

其二，及时反馈机制。在共同体实施基层治理的过程中，面对各种短期性的成果均会及时地上报给组织，从而获取下一步行动计划。而每一次的反馈结果均会呈现出一种施压状态，上一级的主要想法、思路以及对短期任务的满意程度决定了组织的下一步行动绩效。随着反馈频次的增加，上级的建议从宏观的内容把握转移到细节上(如声音、配乐、场景转化)的建议。相对而言，其后的修改主题会更加明确，指向也更加清楚，由此带来效率的提升。在M社区任务实施的后半阶段，组织分工更加明晰，不同于前一阶段的被动处理，后期会出现主动承担与分工的现象。

图2 运动式治理下的任务推进逻辑(2)组织体的整体治理绩效随着时间的推移逐步下降，上级管理部门会及时地发现并施压，从而有效地提升治理绩效。然而，在一段时间后，组织绩效又会缓慢下降，此时上级便会再次施压，直至达到其预期的成果红线。

表1 运动式施压参与记录

其三，压力的动态推进。共同体在一定程度上会形成压力共担。案例中，上级领导对任务的要求既是评价任务完成情况的重要指标，也是共同体实践的压力来源。组织的压力接收不是一次完成的，而是展现在职能序列中，经过不同的时间、层级、维度的施压，且压力强度会呈现“强—弱—强”的波动形式。在此过程中，共同体不会根据压力波动形式产生“高—低—高”的行政效率，任务小组具有一定的组织弹性，面对压力时具有组织应对机制和信息资源优势。即使是在较强的行政压力下，基层共同体都比上级单位拥有更直接的信息资源，拥有对“事”的实际执行权，施压强化了共同体内的组织认同与信任，增强了组织黏性，形成了组织的凝聚力。

由“事”和“责”互构而成的共同体在压力推进和组织价值共生中完成任务，实现组织目标。然而，这并不意味着组织能够长期在“事的放大”和“责的链接”中实现组织绩效的突破。在实践中，当整个项目推进的时间过长而组织目标又过于长远时，这种短期的压力释放、责任共担、资源共享的方式并不能呈现出好的效果。这是因为一旦项目推进的时间过长，短期性的责任意识和价值共识将无法有效发挥，此时“事”的放大效果也会大打折扣。只有通过正式制度的保障和长期责任意识的培育，才能保证治理在后期发挥出实效。

四、基层“事责共同体”的形成与理论展望

上述案例刻画了运动式治理下街道、社区在动员中形成的组织共同体，该共同体推进组织工作、完成组织绩效并最终形成组织共产力。那么，这种“事”的放大、“责”的联结的方式是否已经成为基层治理中一般性的治理模式？从宏观上讲，社会的不确定性和复杂性无法通过单一固化的制度结构来实施，而任务的重要性与压力的层级性使得基层必须按照上级的要求严格执行。对于这种看似矛盾的结构是如何在基层组织实施的以及如何定义这场基层组织化过程，我们需要做进一步分析。

(一)时时有压力：以“事”为中心的行政模式

近年来，中央强调社会治理的重心应当下移，而基层就成为这一过程的主战场。实现对社会自治能力的有效调动成为基层单位的主要工作。而社会治理的有效性需要关注社会主要矛盾的变化，以保障和改善民生、实现民众的美好生活以及相对公平的公共产品供给为主要治理目标。在治理过程中，民生保障与改善工作并不是一项标准化或指标性任务，只能针对具体事项作出处理和反应。因此，从基层社会治理角度讲，基层初始实施模式应当以“事”为中心。基层治理并不限于社会治理本身，还涵盖了其作为政府行政体制末端的角色。深入观察基层政府的行政过程，不论是“块块”上需要做好协调性功能的基层部门，还是“条条”上处于市辖区政府、街道办事处、社区等一系列具有层级性的组织单元，基层政府都扮演着协调者、落实者、管理者和行动者的角色。党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”的新议题，强调基层治理需要从“管理”走向“治理”，将基层政府从刚性的层级结构中解脱出来，而现实的行政体制领域并没有作出适应性调整，上级政府仍实际掌握着资源与权力，这就使得一旦上级政府出现重要的“事”或必须完成的任务，基层单位就得随“事”而转，因“事”而动。

(二)事事要追责：长效权责联结机制

条块关系的本质是强调条条之上的权力集中、监督、管理和控制。尽管条条上的政府鼓励基层自主干事业、谋发展，还配套了相应的激励措施与免责办法，但实际情况是，只要出现问题，有关部门就一定会追责到相应的负责人。在科层治理实践中，相关追责体系下沉到街道，但众多目标考核单位却在社区层级，街道不仅要做好上级的回应工作，同时还要代替部分社区的功能，扮演“资源兜底”的角色。可见，受到层级施压和上一级政府的直接干预，基层单位利用层级资源，经历了资源共享、压力共存与责任共担的过程，形成了专门应对任务的“共同体”。值得注意的是，“共同体”内部不仅存在层级的责任划分，更有着一定的“联责机制”，具体包含两个方面。一是明确目标管理过程中的责任连带关系。目标管理责任制的签订表明共同体成员之间形成了责任连带关系。在成员没有很好地完成行政任务时，成员会受到惩治，基层政府还需要为此承担一定的责任。二是通过“一把手”负责制强化联带关系。这在运动式治理过程中非常普遍，上述案例中街道的负责人是该项工作的“一把手”，“一把手”与成员因责任而被联系在一起，需要对组织所承担的行政任务负责。由于任何组织成员的工作情况都会影响最终任务的完成，“一把手”实际上是关键的责任主体，决定着组织目标任务的预期红线，保障组织实施任务的最终效果。

(三)共同话语体系：组织形成的重要载体

“共同体”的定位是基于共同意志、共同风俗与共同信仰而联结在一起的有机形式。[30](P.71)由此，共同体并非传统意义上的组合、拼凑、整合过程，而是一个聚合、集合、有机的实践过程。作为自治的主要单元，社区兼有治理和利益发展的目标。[31]在实际发展过程中，社区既需要将街道的治理要求与内容传递给民众，又需要将社会民众的需求及时地传递给上级，从而开展符合民众期望的服务活动。长期以来，社区需要塑造开放的话语场域，使其成为平等交流对话的场所。社区是街道的主要治理场所，以平等身份进入社区并领导、规划各项活动是街道影响和规制社区治理的主要方式。社区工作人员的主要工作内容是对长期开放场域的有效性、协调性治理，包含平台构建、渠道建设以及规则制定等内容。对社区居民与其他参与者而言，平台应当符合他们的共同利益与价值、并辅助出台相关的引导流程，逐步形成具有聚集效应的共同体话语体系。因此，实现街道—社区两级层面的共同行动的前提是构建共同话语体系的场域、促成共同意志组织的形成，包含公共协商机制、网络话语体系以及公共话语的制度保障等。

(四)正式制度与非正式制度的交替：弹性治理

在基层治理过程中，正式制度与非正式制度本质上可以理解为国家与社会的关系。基层处于政府行政领域的末端，是接触社会的直接政府单元。从治理角度讲，基层应当具备随机处理各类事项的能力。因此，基层治理不是程序性的，而是应当根据事件的重要程度作出相应的反映。然而，基层处于政府的结构化体制内，从权责要求和职责设定来说，基层有义务执行上级安排的各种任务。一般而言，基层是指街道或乡镇一级政府，但在实际治理过程中社区也经常参与其中。社区不是真正意义上的政府，在街道管理改革的大形势之下，社区并没有摆脱街道成为独立的自治机构，社区服务建设仍然需要依靠上级财政的支持，社区在众多转移支付项目上必须要与上级达成一致。不同于传统的“条条”间的政府关系，街道与社区之间不构成垂直的两级政府，而是在特定的、专项的任务上构成上下级关系，本文将其概括为特殊的、需要放大的“事”。因此，在街道—社区治理中，通常采用正式制度与非正式制度并存的方法来完成组织任务。

在“事责共同体”内存在着正式制度与非正式制度并立的情况。正式制度包含政策命令、权责设定和岗位要求等，强调以规章性制度要求为前提，在程序性的安排与权责明确的情况下组织与开展行政活动。非正式制度包含两类：自上而下命令的非正式制度，即运动式治理、加压式执行以及各类专项整治任务等，通过非正式的组织科层权威力量施加给行政主体，以获得符合组织期望的绩效成果；自下而上的组织非正式制度，表现为行政主体所采用的方式、方法以及非正式资源与手段等。Lavee在对以色列基层公务人员的研究过程中发现，基层公务人员为消费者提供了大量的非正式资源，如时间、情感以及培训、专业知识等。[32]

正式制度与非正式制度在实施过程中呈现出一方强、一方弱的情景，这是因为正式制度所强调的程序化与权责性排斥非正式制度下的灵活性和变通性。然而，在“事责共同体”内却出现了正式制度与非正式制度都强的局面，这是因为“事责共同体”组织成立后会通过极快的方式开展任务分配与权责设定，围绕任务开展组织与行政活动。案例中，通过会议的方式开展任务分配，通过预期红线的设定、压力推进以及及时反馈的方法推进组织任务，从而完成目标绩效。由此，“事责共同体”可理解为一个特殊的运动式基层治理的组织形式。

表2 正式制度与非正式制度交替下的组织呈现

在基层治理过程中，正式制度与非正式制度交替实施并发挥作用。首先，正式制度决定了组织联结的基础。正式制度是促成任务实施、开展组织活动、明确资源的基础性保障，保障行政任务的完成、形成组织雏形。其次，非正式制度则是组织形成后的绩效保障。非正式制度在多数情况下发挥着完成组织任务、实现组织绩效的关键性作用。非正式制度的本质是关注人的多样性与复杂性，尤其强调从情景、事项、目标的角度开展组织活动。组织正是通过预期红线设定、观察与施压以及及时反馈的过程来保障组织绩效、完成组织任务目标的。最后，非正式制度内仍会嵌入正式性的制度因素。长期施压或采用非正式制度的组织方式将会导致组织疲软或无法按时、按规定完成组织绩效，这就需要嵌入正式性的制度因素以保障常规性任务的完成。被嵌入的正式性制度通常是临时性的，在一定的时间限度内发挥作用。当任务完成或项目结束时，这种组织内的正式制度的约束性也会随之消失，但当非正式的制度形式成为常态就会返回到初始的正式制度保障的环节。因此，“事责共同体”的产生、发展与衰败是一个循环过程，如图3所示。

图3 “事责共同体”弹性治理的内涵

长期以来，人们对基层组织的认知是固化的、线性的，认为它是解决各类行政问题的政府行政末梢，但却忽略了其需要长期面对社会发展的复杂性和不确定性，而这些很难依靠传统的科层理性或权威性来应对。从这个角度看，“事责共同体”的弹性化组织过程具有必然性。从科层管理的角度看，基层处于政府行政末梢，紧密贴近社会现实的特征使其治理方式区别于一般的行政模式。本文的立论基点由此展开。社会的复杂性和多元性使政府在治理过程中作出相应调整，以适应环境的变化。而官僚科层的发展又不可避免地会陷入组织固化的过程，表现为权力固化[33]、路径依赖[34]以及程序依赖。二者产生的冲突集中爆发于基层，并在实践中展现为制度性责任规定与实际任务分派的矛盾、体系性规章与灵活性处理的矛盾、程序性流程与非正式过程的矛盾等。为了处理这些矛盾并有效地应对关键性组织任务，基层拥有一套自发的运动式动员机制，具体表现为社区无法在自治过程中实现财政自营，因而需要依靠上级财政的支持。长此以往，社区更加依赖街道(乡镇)，而街道(乡镇)在完成关键性任务的时候也依赖社区，这就使街道(乡镇)—社区两级具有联结的内生动力。内生联结动力不等于共同体就此形成，必须以共同意志的形成为基础。

受到单个案例研究局限性的影响，“事责共同体”的解释更加适合小规模的政府运动式治理。其主要原因在于，当组织规模较大时，规模式的人情联结、契约联结的效果将大幅度缩水，组织内部发挥核心作用的要素也逐步从“事”的放大、“责”的链接到制度化建设方向转变，传统的“以责为链接，以事为中心”的激励效果不如制度性的约束有效。因此，“事责共同体”的概念内涵不能上升至一般性的基层治理组织体，但可用于描述运动式治理下基层的组织过程。长期来看，这一组织不会一直存在，可能会成为行政体制转变的中介性实体形态，也可能会成为自下而上行政体制改革的信号。