农业转移人口对流入地财政影响的成本-收益研究——基于个体生命周期的财政净现值测算

张 启 春， 冀 红 梅

(1.华中师范大学 公共管理学院，湖北 武汉 430079；2.湖北工程学院 经济与管理学院，湖北 孝感 432000)

一、引 言

农业转移人口市民化是我国城乡结构、人口结构以及产业结构变迁的主导因素，也是我国新型城镇化战略的首要任务。改革开放以来，伴随着工业化进程加速，我国人口快速向城市集聚。1978～2019年，中国城镇人口占总人口的比例从17.9%提高到60.6%，年均增幅为3.02%[1]。数以亿计的农业转移人口涌向沿海、沿江、主要交通沿线地区，超大城市和特大城市常住人口呈现快速增长态势。然而，进城务工的农业转移人口并没有直接、彻底地转化为市民，而是成了亦工亦农的农民工群体。为此，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》将“户籍人口城镇化率达到45%”作为提升新型城镇化质量的目标，提出了“统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，健全常住人口市民化激励机制，推动更多人口融入城镇”的一系列措施。党的十九大报告也提出要“加快农业转移人口市民化”。农业转移人口市民化的过程，户籍的转换是形，公共服务的分享是实[2]。推进农业转移人口市民化，是政府重新配置公共资源、促进基本公共服务和社会福利均等化的过程，实质上是财政问题[3]。地方政府受制于财政能力约束，推进人口市民化的意愿并不强。但是，从财政收支视角来审视地方政府推进农业转移人口市民化的过程，农业转移人口市民化带来财政成本增加的同时也对流入地财政有积极影响，最为直接的表现是带来新的税基。显然，从综合考量财政成本和财政收益的视角，研究农业转移人口市民化的财政影响的思路更具现实意义。

随着我国新型城镇化战略的实施和人口市民化的推进，关于农业转移人口由农村向城市的迁移所产生的财政影响的研究颇丰，大多集中在成本估算以及成本分担两个方面。人口市民化的财政成本主要是满足农业转移人口随迁子女义务教育、社会保障、住房保障、社会管理等公共服务需求的支出。在人均成本估算方面，由于调研的区域、对象、核算的成本范畴不同，最终得出的结果也不一致。国务院发展研究中心课题组分别对重庆、武汉、郑州、嘉兴4个城市进行调研，依照2010年的物价水平推断得出4个城市人口市民化的人均公共成本为8万元左右，去除养老保险的远期支出后，即期平均成本为4.6万元左右[2]；潘家华等综合各类公共成本支出估算我国东、中、西部地区的城镇农业转移人口市民化的人均成本分别17.6万、10.4万和10.6万，全国平均水平也达到13.1万[4]。张继良等以江苏省为例估算了人口市民化成本的代际差异，新生代农业转移人口市民化人均成本比老一代增加3.1万元[5]。在成本分担方面，大多主张应建立政府、企业以及个人间的分担机制。东北财经大学课题组认为应根据人口市民化成本分类，明确支出责任承担主体，建立健全由政府、企业和个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制[3]。王志章等也认为须强化政府责任，落实企业义务，建立政府、企业和个人“三位一体”的成本分担机制[6]。

从宏观经济发展角度来看，农业转移人口从农业部门转移到非农业部门，为城市的第二、第三产业发展和经济增长做出了突出贡献。世界银行以2001年为基期，模拟取消户籍制度后城市化对我国经济增长的影响，其结果显示，1%的劳动力从农业部门转移出来将使GDP增长0.7%，10%的劳动力从农业部门转移出来将使GDP增长6.4%[7]。国务院发展研究中心课题组用CGE模型模拟农业转移人口市民化的经济增长效应，指出每年市民化多增加1000万人口可使经济增长速度提高约1个百分点[8]。李青等测算了江苏省“十三五”期间农业转移人口的税收贡献，新增落户的800万农业转移人口创造的年均税收收入约为332亿元，占年均一般公共预算收入的3%[9]。农业转移人口市民化还可以取得提高潜在经济增长率的效果，即从供给侧创造实实在在的改革红利[1]；优化城乡结构，缩小贫富差距和城乡差距[10]；改善劳动力结构，提升劳动力质量[11]。

已有的成果为本文分析提供了重要的研究基础，但现有研究依然存在可改进之处。一是在研究方法上，大多采用现金流加总法，将城市现行的各项公共服务人均成本进行加总，测算出农业转移人口市民化的无差异的人均成本，再乘以流入人口总量计算出当期的政府财政负担，短期分析居多。二是忽视了农业转移人口的差异，农业转移人口年龄、流入地、劳动能力等差异化因素，如20岁以上的人口流入并不会增加义务教育成本和当期的养老金支出。三是静态分析居多，较少进行纵向分析农业转移人口市民化长期的财政影响，也较少考虑经济增长对人均财政支出与收入的动态影响。四是研究立场过于关注流入地政府财政成本，将农业转移人口视为流入地政府的包袱和负担，运用成本—收益框架的研究比较少。鉴于此，本文利用财政成本—收益分析框架，将农业转移人口生命周期划分为学习期、工作期和退休期，结合经济增长率、社会贴现率，测算不同年龄、流入地的农业转移人口市民化的财政成本现值、财政收入现值以及净现值，在长期内估算人口市民化的财政净现值，以期能够对农业转移人口市民化财政影响给予客观、中立的评价，为农业转移人口市民化的政策制度提供参考。

二、农业转移人口市民化财政成本—收益分析框架

1.假设前提

在新型城镇化进程中，要着眼于提高基本公共服务均等化水平，使农业转移人口能够获得与城市原住民相同待遇的基本公共服务[1]。因此，假定城镇基本公共服务常住人口全覆盖，流入地政府将农业转移人口纳入城镇公共财政保障范围，公共服务支出人均值以常住人口为基数。

农业转移人口实现市民化以后，不再是“候鸟式”的流动，而是在流入地长期工作生活，如同城市原住民一样就业和生活，假定该群体消费模式与城市居民一致，即承担的税负水平相同。

现行财政管理体制不变。中央和地方政府间财政事权和支出责任与当前保持一致，宏观财政负担水平不变。

政府支出、农业转移人口收入增长率与经济增长率保持一致，并假定在测算期内经济增长率与当前经济增长率保持一致。

假定在同一时期内，有处于学习期、工作期和退休期的农业转移人口同时生活在城市。同时假定农业转移人口市民化后，在城市生活至生命期结束，即假定返迁率为零。

2.农业转移人口市民化流入地政府的财政成本

农业转移人口市民化的真正落脚点是“市民”，是以享受到与城镇居民同等的公共服务内容和水平为核心。当公共服务常住人口均等化逐项落到实处，人口市民化就是自然而然的过程。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中提出政府要承担农业转移人口市民化在义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。因此，本文界定农业转移人口市民化的财政成本包含公共教育支出、社会保障支出、住房保障支出、就业公共服务支出4大类。

(1)公共教育支出。农业转移人口随迁子女进入城市公办学校就读，按照生均公共财政预算教育事业费核算随迁子女义务教育财政成本。此外，新时代农业转移人口的教育需求不仅仅局限于义务教育阶段，也将对流入地学前教育、高中阶段教育、职业教育及培训等公共教育产品产生新的需求，城市公共教育的财政投入须做出积极响应。因此，以生均公共财政预算教育事业费(edu1,i,m,t)和人均教育财政支出(edu2,i,m,t)两项测算农业转移人口在流入地城市平等享有教育权利的人均财政支出(edui,m,t)。

(2)社会保障支出。社会保障主要包括社会保险、社会救助、社会福利3大组成部分。我国已经建立了覆盖全民的基本社会保障制度，但是城乡社会保障的范围、统筹层次、待遇水平和运行机制均存在较大差异。保障农业转移人口享有平等的市民权利、均等的社会保障是关键环节。因此，以当前城市社会保障人均财政支出测算农业转移人口市民化的财政成本(seci,m,t)。在城乡居民养老保险统一的趋势下，本文在测算老年农业转移人口市民化时，还将加上以所在城市的城镇职工养老金来衡量的养老保险财政支出(secold,i,m,t)。

(3)就业公共服务支出。就业公共服务是政府组织建立的以促进就业为目的的公共制度，是由各级劳动保障部门提供的公益性就业服务，包括职业介绍、职业指导、就业训练、社区就业岗位开发服务和其他服务内容。流入地政府保障农业转移人口平等享有职业指导、介绍、培训及技能鉴定等就业公共服务和扶持政策，为此而增加的财政支出，按现行城镇人口人均就业公共服务财政支出测算(lobi,m,t)。

(4)住房保障支出。其是政府将农业转移人口纳入城镇住房保障体系而增加的财政成本。居住问题是农业转移人口市民化亟待解决的问题之一。从农业转移人口的居住方式上来看，目前农业转移人口在城市居住依靠3种方式解决：由用工单位提供住房、租房和购房。党的十九大报告指出“以租购并举模式，保障全体人民‘住有所居’的权利”。目前，各地政府积极探索通过公租房、廉租房及提供租赁补贴等多种方式解决农业转移人口居住问题。基于此，按照当前城镇居民住房保障人均财政支出，测算农业转移人口平等享有住房保障权利的财政成本(houi,m,t)。

由以上分析可知，农业转移人口市民化的人均财政成本：

gi,m,t=edui,m,t+seci,m,t+lobi,m,t+houi,m,t

(1)

gi,m,t是农业转移人口市民化的人均财政成本，i表示农业转移人口进入城市的年龄，m表示农业转移人口的特征(流入地、收入等)，t表示时期。

3.农业转移人口市民化流入地的财政收入

如前文所述，关于农业转移人口对流入地的贡献，普遍认同的观点是劳动力从农业部门转移到非农业部门能够促进经济增长，但是在探讨农业转移人口对流入地的财政贡献时，多数的研究成果却认为农业转移人口对财政贡献微乎其微。当前我国税制结构有两大特点：一是以间接税为主体；二是企业是纳税主体。从税负构成及承担者来看，企业承担了90%以上的税费，个人承担的税费占比不足10%；从税负的转嫁性来看，占我国税收收入2/3左右的是流转税，由于依附于价格，可以实现转嫁，纳税人与负税人分离，企业只履行缴税义务，并非实际税收负担者[12]。实际上，不论是城镇居民还是农业转移人口，只要在城市生活、工作、消费，就对流入地税收有贡献，均是税收主体。本文根据新修订的《预算法》的政府预算收支统计口径，采用宏观财政负担指标衡量农业转移人口对流入地财政收入的贡献，将宏观财政负担水平分为一般公共预算收入口径、全口径预算收入口径两种指标。一般公共预算口径财政负担采用一般公共预算收入占同期GDP的比重；全口径财政负担采用政府的全部预算收入占同期GDP的比重，全口径预算体系包含一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。本文以全口径宏观财政负担测算农业转移人口市民化的财政收入上限，以一般公共预算口径宏观财政负担测算农业转移人口市民化的财政收入下限。

第t期农业转移人口市民化能够带来的财政收入：

taxi,m,t=ηm,tyi,m,t

(2)

ηm,t表示宏观财政负担水平，yi,m,t表示农业转移人口收入。

4.农业转移人口市民化流入地财政成本与收益分析

本文采用净现值法，测算农业转移人口从进入城市直至生命期结束的政府财政成本—收益净现值。净现值法相较于现金流加总法优势在于：(1)将农业转移人口市民化视为一种长期投资，考虑了政府支出和收入的时间价值；(2)同时考虑了农业转移人口市民化全过程的政府收支现金流量，体现了成本与收益的统一；(3)区分了远期成本与即期成本，政府的某些公共支出项目与年龄结构相关，如义务教育成本发生在青少年时期，养老金成本发生在老年期，年龄结构影响财政支出规模，净现值法将市民化成本分摊到农业转移人口的一生，其成本总额现值小于一次性支出，能够在一定程度上避免农业转移人口市民化成本被高估。

个体生命期的成本与收益为：

学习期的农业转移人口市民化引致教育财政成本支出，即义务教育(edu1,i,m,t)和公共教育(edu2,i,m,t)。学习期个人没有工作收入，直接的财政收入为零，但其生活所需的全部支出由处于工作期的父母提供，以家庭消费支出的形式间接形成流入地政府的财政收入。

工作期农业转移人口引致流入地公共教育(edu2,i,m,t)、社会保障(seci,m,t)、就业公共服务(lobi,m,t)、住房保障(houi,m,t)等公共服务成本；工作、生活、消费均在城市，财政收益以各城市农业转移人口人均就业收入(yi,m,t)和宏观财政负担水平(ηm,t)的乘积进行测算。

老年期人口退出劳动力市场，从政府领取养老金(secold,i,m,t)，且需基本的社会保障(seci,m,t)和住房保障(houi,m,t)的财政成本。财政收益以各城市人均养老金(secold,i,m,t)与宏观财政负担水平(ηm,t)的乘积测算。不同时期成本与收益分析如表1所示。

表1 农业转移人口市民化流入地政府净收益分析

农业转移人口市民化的财政净现值：

(3)

三、农业转移人口市民化流入地财政成本—收益测算

1.测算对象

《中国流动人口发展报告2016》显示，未来20年我国仍处于城镇化快速发展阶段，农业转移人口的流动以经济性流动为主，超大城市和大城市更具吸引力。综合城市经济发展水平、城镇化水平、农业转移人口流入规模，本文选择北京、上海、深圳、重庆、武汉、西安、苏州、东莞8个城市为分析对象。从城市性质上看，北京是全国政治、文化、科技创新中心；上海是国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心；深圳是沿海全国性经济中心、沿海经济特区；重庆是长江上游地区的经济、金融、科技创新、航运和商贸物流中心；武汉是全国重要的工业基地、科教基地和综合交通枢纽；西安是西部重要中心城市、重要的制造业基地；苏州是长三角城市群重要的中心城市、国家高新技术产业基地；东莞是珠三角地区制造业发展的典型。从地理区位来看，覆盖了京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群、成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群、关中城市群等我国重要且经济发达的城市群，覆盖了沿京广经济带、长江经济带等重要经济发展轴带，是“两横三纵”城镇化战略格局的重要节点。从城市等级来看，覆盖了直辖市、省会城市、地级市。从城市规模来看，样本覆盖了全国超大城市、特大城市、大城市和中等城市，均是东、中、西部农业转移人口流入的重点城市(见表2)。

表2 2015年8个城市城镇化水平与人口总量

2.数据来源

本文数据的主要来源：一是统计年鉴，包括《中国统计年鉴2016》《北京统计年鉴2016》《上海统计年鉴2016》《深圳统计年鉴2016》《武汉统计年鉴2016》《重庆统计年鉴2016》《西安统计年鉴2016》《苏州统计年鉴2016》《东莞统计年鉴2016》；二是教育部网站公布的2016年《全国教育经费执行情况统计公告》统计数据；三是研究机构的调研数据，《全国农民工监测调查报告2016》《国家卫健委流动人口动态监测数据库2016》。

(1)财政支出数据。公共教育、社会保障、就业公共服务支出数据来源于各城市2016年的《统计年鉴》，住房保障数据来源于各城市2015年的《财政决算报告》，以常住人口为基数计算农业转移人口市民化的人均财政支出。生均公共财政预算教育事业费数据来源教育部2016年《全国教育经费执行情况统计公告》。退休人员的社会养老金依据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素确定，由统筹养老金和个人账户养老金组成，数据来源于2015年各市人均养老金(见表3)。

表3 2015年8个城市人均财政支出(元/年)

(2)农业转移人口收入数据。农业转移人口收入数据来源于国家卫健委流动人口动态监测数据库，根据调查问卷中“您上月的就业收入”数据获得农业转移人口在流入地的月平均就业收入，再乘以12，得到农业转移人口人均年收入。8个城市农业转移人口人均收入如表4所示。

表4 2015年8个城市农业转移人口人均收入(元/年)

(3)宏观财政负担。当前我国宏观财政负担水平测算尚未达成一致结论。如杨灿明认为我国小口径宏观税负水平从1994年的10.6%上升到2014年的18.8%，大口径宏观税负水平从1997年的14.8%上升到2014年的38.5%[13]；李万甫认为按照IMF统计口径测算，2012年至2015年小口径宏观税负水平是18.5%左右，中口径宏观税负水平是23.4%，大口径宏观税负水平接近30%[12]。综合以上观点，假定全口径宏观财政负担ηt=30%。一般公共预算口径宏观财政负担以各城市2016年《统计年鉴》中一般公共预算收入与GDP比值计算，2015年8个城市的宏观财政负担水平如表5所示。

表5 2015年8个城市一般公共预算口径宏观财政负担水平

(4)贴现率。国家发展改革委与建设部2006年发布的《建设项目经济评价方法与参数》(第三版)中，推荐对我国建设项目采用8%的社会贴现率，对于收益期长、远期收益大、收益实现风险较小的建设项目，适当降低社会贴现率，采用6%～8%的社会贴现率。本文以8%为贴现率基准值。

3.测算结果

(1)农业转移人口市民化的财政成本现值

按照2015年各城市义务教育、社会保障、就业公共服务、住房保障的人均支出，测算北京、上海、深圳、重庆、武汉、西安、苏州和东莞8个城市农业转移人口引致的财政成本，图1显示出了8个城市农业转移人口市民化的财政成本现值的变化趋势，总体上呈现随流入时年龄增长而下降的变化趋势。

图1 农业转移人口市民化人均财政成本现值

学习期农业转移人口市民化引致的财政成本最大，工作期成本次之，退休期成本最小。处于学习期的农业转移人口市民化的财政成本现值曲线出现两次波动，原因是小学、初中义务教育支出增加了财政成本，且初中义务教育财政支出高于小学。工作期的农业转移人口市民化引致的财政成本，随年龄增长而下降。其中，武汉、重庆财政成本现值下降较快，其他城市财政成本现值变化比较平缓。退休期的农业转移人口市民化的财政成本现值随流入时年龄增长而下降，下降的速度快于学习期和工作期。

从财政成本现值绝对量来看，人均财政成本现值由大到小依次是深圳(75万)、武汉(71万)、北京(68万)、上海(61万)、西安(57万)、重庆(54万)、苏州(53万)、东莞(32万)。学习期人均财政成本现值最大的是武汉112万元，最小的是东莞47万元；工作期人均财政成本现值最大的是深圳81万元，最小的是东莞33万元；退休期人均财政成本现值最大的是深圳40万元，最小的是东莞15万元。具体数值见表6。

表6 农业转移人口市民化人均财政成本现值(万元)

(2)农业转移人口市民化产生的财政收入现值

按照2015年各城市农业转移人口就业收入与全口径宏观财政负担测算北京、上海、深圳、武汉、重庆、西安、苏州、东莞8个城市农业转移人口市民化带来的财政收入现值，如图2所示。从流入时年龄看，北京、上海、深圳、西安、苏州、东莞6个城市的农业转移人口市民化带来的财政成本现值随流入时年龄增长而呈现先增加后下降的变化趋势，其中，武汉、重庆两个城市没有明显的上升趋势。学习期人口流入带来的财政收入现值最大，工作期人口流入带来的财政收入现值随年龄增长而下降，退休期人口流入产生的收益现值也随着年龄增长而下降，但是下降的速度慢于工作期。

图2 农业转移人口市民化人均财政收入现值：全口径

按照2015年各城市农业转移人口就业收入与一般公共预算口径宏观财政负担，测算8个城市农业转移人口市民化带来的财政收入现值，如图3所示。从图3可以看出，财政收入现值的变化趋势与利用全口径宏观财政负担估算的变化趋势一致，但是绝对数值的变化差异较大。

图3 农业转移人口市民化人均财政收入现值：一般公共预算口径

由图2和图3估算结果的变化趋势来看，不同年龄段的农业转移人口市民化带来的财政收入现值的大小亦不同。

由全口径宏观财政负担和一般公共预算宏观财政负担估计农业转移人口市民化产生的财政收入现值区间，如表7所示，表中人均财政收入现值的上限利用全口径宏观财政负担ηt=30%估算，下限利用一般公共预算口径宏观财政负担估算。

表7 农业转移人口市民化人均财政收入现值的区间估计(万元)

按全口径宏观财政负担ηt=30%估算，处于学习期的农业转移人口市民化产生的人均财政收入现值最大的是深圳，人均112万元，最小的是东莞，人均65万元；工作期农业转移人口市民化产生的人均财政收入现值最大的是深圳，人均68万元，最小的是东莞，人均37万元；退休期农业转移人口市民化产生的人均财政收入现值最大的是深圳，人均12万元，最小的是东莞，人均4万元。

按一般公共预算口径宏观财政负担估算的财政收入现值，处于学习期的农业转移人口市民化产生的财政收入现值最大的是武汉，人均73万元，最小的是东莞，人均17万元；工作期的农业转移人口市民化产生的财政收入现值最大的是北京和上海，人均41万元，最小的是东莞，人均10万元；退休期农业转移人口市民化产生的财政收入现值最大的是上海，人均7万元，最小的是东莞，人均1万元。

(3)农业转移人口市民化的财政净现值

农业转移人口市民化的全口径宏观财政负担估计的财政净现值的变化趋势，如图4所示。学习期农业转移人口市民化财政成本—收益净现值随年龄增长 呈现递增趋势，工作期农业转移人口市民化财政净现值随年龄的增长呈现递减趋势，退休期农业转移人口市民化财政净现值随年龄的增长呈现递增趋势。农业转移人口市民化的一般公共预算口径宏观财政负担估计的财政净现值的变化趋势，如图5所示，财政净现值曲线的变化趋势与全口径宏观财政负担估算的结果一致，但是绝对数值有差异。农业转移人口市民化的财政现值绝对量如表8所示，表中人均财政净现值的上限利用全口径宏观财政负担ηt=30%估算，下限利用一般公共预算口径宏观财政负担估算。

图4 农业转移人口市民化人均财政成本-收益净现值：全口径

图5 农业转移人口市民化人均财政成本-收益净现值：一般公共预算口径

按全口径宏观财政负担估算，学习期的人口流入产生的人均财政净现值最大的是东莞，人均18万元，最小的是北京，人均-9万元；工作期的人口流入产生的人均财政净现值最大的是东莞，人均3万元，最小的是武汉，人均-17万元；退休期的人口流入产生的人均财政净现值最大的是东莞-11万元，最小的是深圳-28万元。按一般公共预算口径宏观财政负担估算，学习期的人口流入产生的人均财政净现值最大值是上海，人均-18万元，最小的是西安，人均-50万元；工作期的人口流入产生的人均财政净现值最大的是上海和东莞，人均-24万元，最小的是深圳，人均-45万元；退休期的人口产生的人均财政净现值最大的是东莞-14万元，最小的是深圳-34万元。

由全口径宏观财政负担和一般公共预算宏观财政负担，估计农业转移人口市民化产生的财政净现值区间如表8。

表8 农业转移人口市民化人均财政成本—收益净现值区间估计(万元)

综上可知，各个城市农业转移人口流入产生的财政净现值差异较大，变化趋势也比较复杂。宏观财政负担口径、经济增长速度、贴现率、公共服务支出水平、农业转移人口收入、农业转移人口流入时的年龄，均是测算结果重要的影响因素。当给定宏观财政负担口径、经济增长速度、贴现率时，农业转移人口的财政贡献取决于人均财政支出水平和农业转移人口的收入和年龄。当给定经济增长速度、贴现率、人均财政支出水平、农业转移人口的收入和年龄时，宏观财政负担口径对农业转移人口市民化带来的财政净现值的估算结果影响非常显著，全口径宏观财政负担估计结果高于一般公共预算收入口径。

四、结论与建议

本文利用农业转移人口市民化的财政成本—收益净现值分析方法，综合考虑了个体生命周期、流入地财政支出差异、宏观财政负担、经济增长率、贴现率等因素，估计了农业转移人口市民化的财政成本现值、财政收入现值以及净现值，较客观地估算农业转移人口市民化对地方财政的影响。

农业转移人口给流入地增加了财政成本，同时也对财政收入作出了贡献。利用全口径宏观财政负担估算的财政收入现值、净现值高于利用一般公共预算口径估算的数值，但是当前农业转移人口市民化的财政贡献并不高。假设长期内维持相对稳定的宏观财政负担水平，则农业转移人口市民化对流入地财政的贡献主要取决于该群体的收入，收入水平越高，其财政贡献就越大。

农业转移人口市民化的财政净现值因个体生命周期所处阶段不同而差异较大。处于学习期的农业转移人口市民化，财政净现值随着年龄增长而增长；处于工作期的农业转移人口市民化，财政净现值随着年龄增长而下降，且净现值由正转负；处于退休期的农业转移人口市民化，财政净现值随着年龄增长而上升，但始终为负。

不同城市间农业转移人口市民化的财政净现值差异也较大。城市间经济增长速度、农业转移人口收入、公共服务支出水平等各方面存在较大差异，因此各城市的人口市民化净现值差异显著。农业转移人口市民化的财政净现值大小从城市规模看，中小城市、大城市、超大城市依次递减；从城市等级来看，等级越高，公共服务财政支出水平越高，则农业转移人口市民化产生的财政净现值越低。

基于以上结论，本文就新时代加快推进农业转移人口市民化提出3点建议。第一，地方政府应扭转认识，综合考量农业转移人口市民化的财政成本和收益，更加准确地测算农业转移人口市民化对流入地财政的影响。按照全口径宏观财政负担指标估算财政净现值，加强收益测算的研究。从农业转移人口直接或间接产生的财政贡献、优化人口结构、拉动流入地城镇建设投资等维度，系统地研究农业转移人口市民化带来的收益，使地方政府真切地看到推进人口市民化的好处。同时，要加强宣传，展示农业转移人口对流入地经济的贡献，使流入地政府以及社会公众形成积极的认识，主动接受农业转移人口定居和落户。第二，推进农业转移人口市民化的政策须重点关注就业质量和就业收入。提高农业转移人口收入，有利于减轻流入地政府财政负担。流入地政府应加大对农业转移人口的人力资本投资力度，健全公共就业服务体系，完善职业技能培训机制，监督企业落实最低小时工资制度，简化农业转移人口劳动争议维权程序、降低维权成本，切实优化就业环境，改善农业转移人口就业质量，进而稳步提高就业收入。第三，综合考虑农业转移人口年龄结构、城市生存能力、定居意愿、地方财政能力等因素，渐次分层推进人口市民化。不同层级的城市农业转移人口市民化的成本和收益也不同，推进人口市民化的目标选择和政策措施也具有较大差异。超大城市在有限的资源承载力约束下，适当控制农业转移人口流入的规模和速度；中小城市持续增强产业支撑能力和公共服务供给能力，加快吸纳农业转移人口定居和落户，形成大、中、小城市协同发展的人口市民化新格局。同时，也要加快特大城镇的建设，引导农业转移人口就近市民化。