供给侧改革背景下国有企业完善法人治理结构的新思路

摘 要：我国经济的新常态发展以及供给侧改革的实施，迫使国有企业依据环境变化进行制度上的优化。因此，国有企业必须在认知时代环境的前提下，推进自身制度建设与变革，尤其是创新富有中国特色社会主义现代企业的法人治理结构，只有这样才能使国有企业继续对中国经济“掌舵”，才能推动我国经济持续、健康发展。然而，虽然我国在发展特色国有企业法人治理结构方面成绩斐然，但在供给侧改革的经济大趋势下，国有企业法人治理结构与供给侧改革要求的“制衡发展、协调运转”还差距甚大。鉴于此，国有企业必须修订企业章程，明晰治理主体权责;分类改革，差异化完善和实施法人治理结构;以市场为导向，建立契约化人事管理机制。

关键词：供给侧改革;国有企业;法人治理结构;完善思路

2008年全球金融危机的引爆，迫使我国运用“4万亿计划”来刺激消费，从而使我国激增了很多新产能。但在此之后，我国缺乏足够的需求相适应于新增产能，这致使诸多行业出现严峻的产能过剩问题，并导致我国经济杠杆率进一步提高。截止到2019年5月底，我国新发布的杠杆率报告数据表示，2019年3月底我国非金融企业部门的宏观杠杆率已飙升至156.88%，而相对应的20世纪90年代邻国日本房地产市场泡沫坍塌时其杠杆率为147.4%。为了应对这种复杂的局面，早在2015年习近平总书记便指出要增强供给侧结构性改革，而同年李克强总理也在“十三五”规划纲要编制会议上表示“调整经济结构，结合供给侧改革”。2016年国务院更是出台了《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》及其附件《关于市场化银行债权转股权的指导意见》并表示“我国应利用市场债转股的方式降低经济杠杆，实施供给侧结构性改革”。

可以说，供给侧改革使我国经济进入了发展“新常态”。而从我国的国有企业现状来看，我国的国有企业多为钢铁、建筑等企业，这些企业产业结构偏重，产能过剩现象严重。而在当前，国有企业身处的市场环境都发生了巨大的改变，这些都需要国有企业在认知时代环境的前提下，推进自身国有企业制度建设与变革，尤其是创新富有中国特色社会主义现代企业的法人治理结构，只有这样才能使国有企业继续对中国经济“掌舵”，才能推动我国经济持续、健康、科学发展。

一、供给侧改革的时代涵义

1.供给侧改革理论阐释

从经济学理论来看，社会主义市场经济的灵魂是供求，而我国实施的供给侧改革正是对“供给侧”和“需求侧”两者关系的平衡。其中，“需求侧”主要指投资、消费与出口，这三方面实质上体现了生产成果和支出分配。如果需求量不够便会形成通货紧缩;反之需求量过大便会形成通货膨胀。针对以上两种情况，政府必须采用相适用的经济政策，来减少经济的剧烈波动，让经济能够迅速回归到正常的发展航道上来。“供给侧”则指土地、资本、劳动与技术四大生产要素供给和配给，供给侧是推动国家经济滚滚向前的推力，但与“需求侧”能快速体现效果不同，实施供给侧政策则需要一个长期坚持、慢步传导的周期。从以上论述可知，“需求侧”方面的政策对应的是短期经济发展情况，“供给侧”方面的政策则会对经济长期发展产生影响。

2.供给侧改革对国有企业发展的启示

经济新常态下，供给侧改革的出现是必然之势——其不但深受全球经济衰落的影响，也受我国经济长期发展有利条件有所逆转的掣肘。从我国经济发展的有利环境来看，以往的人口红利已过去而呈现出劳动力成本上升的态势，改革也已进入“深水区”而出现红利衰落的情况，而技术的发展又促使我国在创新成本上增高，此外环境污染、资源浪费造成的成本提高更使我国经济发展步履蹒跚。可以说，上个世纪我国实行改革开放之后，中国经济趁此“东风”而发展迅速，但任何一种经济发展模式都不是万能的，国内外环境的变化、供给端的动力衰弱必然会造成我国经济发展的下滑。而在这样的环境中，仅希望需求侧的“刺激政策”只能保证短期的无虞，却不能实现长期的经济增长，反而容易在一个较低的层面上持续扩大产能规模，造成经济结构进一步扭曲。因此，我国实施供给侧改革也是寄希望于实体经济的回归。

国有企业作为我国举足轻重的实体经济，从诞生之初便经历了放权让利、制度创新、调控发展战略、分类改革四个阶段。自此之后，我国的国有企业实现了经济结构方面的调整，并在经营绩效方面有了重大突破。但在近些年经济下行的新常态影响下，特别是2015年供给侧改革开始实施之后，我国很多大中型国有企业特别是煤炭、石油等产能过剩，利润严重亏损，因此国有企业亟待结合供给侧改革政策重新规划自己的发展方向。鉴于此，在2014年我国政府便进一步明确了国有企业的发展任务，并指出供给侧改革下国有企业的盈利指标并不能仅局限于企业的发展规模与速度，而应该把国有企业的创新力与品牌力等全要素生产率作为绩效评价标准。而在这一标准要求下，国有企业生产除了要重组生产要素与技术创新外，还应进一步完善生产过程中的各項管理制度，组建一支高水准、专业化的治理团队，强化对社会主义市场经济的解构，建设与之契合的国有企业现代企业管理体制，特别是在运营和治理方面应该用现代企业的管理制度强化国有企业的内部治理机制，形成有效制衡的公司法人治理结构。这是因为，从国有企业的角度来看，其法人治理结构是否科学不仅决定着该企业的决策制定和执行，也决定着该企业发展的健康性。同时，国有企业法人治理制度也能突破以往企业内部“一把手”全权管理的弊病，让法人结构（股东会、董事会、监事会）有效制衡，从而调动企业各方的积极性，使国有企业在供给侧改革的视域下更好地发展。

二、目前我国国有企业法人治理结构存在的问题分析

自改革开放之后，随着社会主义市场经济的发展，我国国有企业发展中国特色现代企业法人治理结构，并在企业管理体制、科学决策制度、选聘制度上硕果累累。然而，尽管我国在发展特色国有企业法人治理结构方面成绩斐然，但在供给侧改革的经济大趋势下，国有企业法人治理结构与供给侧改革要求的“制衡发展、协调运转”还差距甚大，目前国有企业法人治理结构仍存在很多的问题。

1.治理主体权责不明

现阶段，我国大多数国有企业已设立公司制改革，而且企业法人治理结构比较健全，但毋庸置疑的是在管理层面仍有治理主体权责不明的现象出现，即“三会一层”（股东会、董事会、监事会、经理层）权责并不明确，导致彼此无法做到制衡。而且，这种不完善的管理制度也致使国有企业内部职能不明确，存在着交叉管制的现象。同时，这种现象又加剧了国有企业管理的无序和权力泛滥，导致治理主体无法有效行使自己的职权。

2.董事会建设有待健全

从现代企业理念来看，董事会是国有企业的心脏，其掌管着国有企业的战略决策、日常经营，而且还决定着企业经理层的选聘。但从实际情况来看，我国很多国有企业的董事会建设尚存问题。具体表现在：一是董事会的权力不明确，很难发挥自身作用;二是部分国有企业的董事会并不是按照《公司法》的规定产生，有些企业董事人选不合理，外部董事比率偏低，这些都阻碍了董事会权力的正常实施，最终影响国有企业的战略和决策;三是部分国有企业的董事还兼职该企业的经理，这种人员设置的重叠也会使董事会与经理层权责界限无法明确;四是部分国企的董事会在行使自身权力时并没有依循《公司法》，而且由于董事会中国有资本控股过多，导致外部资本席位偏少，股东的权益难以落实。

3.监事会监督不力

通常来说，企业的监事会应该通过股东大会进行选举，而监事会的职责是以国有企业出资方的身份，监管企业的董事会和经理层经营中的权责情况。而国有企业的监事会包括外派监事与内设监事两种，前者的职权主要是集团层面，而后者的职权则是企业内根据相关法律设定的企业监事。但是，实际情况是一方面众多国有企业的监事成员并没有达到法律设定的成员人数，而企业监事成员缺失显然不利于企业日常生产经营、业务管理等方面的监管工作顺利进行;另一方面，部分国有企业的监事会在职责分工上并不明确，导致其监管流于形式。

4.经理层市场化程度低

为了应对竞争激烈的市场浪潮，我国大多数国有企业都设置了职业经理人制度。但与其他私人企业比较，国有企业的经理层市场化程度非常低，尤其是鲜少有国企通过市场选聘方式招揽综合型的经理人才，而多以上级指派的方式安置经理，这就导致经理层的选聘非常不科学、不规范。与此同时，经理层缺乏相对应的薪酬激励制度，这就导致经理们的付出与收获差距甚大，长此以往不仅国有企业经理层工作的主观热情难以调动，也会导致国有企业的治理结构出现问题。由于很多国有企业的经理层直接由上级任命，这导致董事会和监事会很难对经理们进行监督和制衡，亦加剧了国有企业法人治理结构长期不合理。

三、基于供给侧改革完善国有企业法人治理结构的具体思路

1.修订企业章程，明晰治理主体权责

企业章程是企业一切经营管理活动的“指挥棒”，其明确了企业法人治理结构的合法性与程序性。鉴于此，在供给侧改革下为了保证治理主体的制衡性，国有企业首先应修订企业的一系列章程，使治理主体权责划分明确。

第一，修订企业章程，让章程在国企中真正发挥作用。国有企业可按照行业特征、本公司的架构修订企业章程，明晰董事会、监事会、经理层的权利和义务，明确各治理主体的履职程序和决策流程。与此同时，国有企业必须按照现代企业治理的要求，把各项顾问制度纳入企业章程中，进一步完善国有企业的法人治理结构。

第二，明晰治理主体的各项权责，即治理主体的职位和权属要划分明白，避免因职位交叉而产生“内部人控制”问题，尤其是明晰董事会、监事会、经理层在经营决策制定、决策执行、日常监管等方面的权属。具體来说：董事会主要负责企业的未来愿景规划、投资决策工作，承担国有资产保值增值的责任;经理层主要执行董事会的决策，并负责国有企业日常的经营情况;监事会则主要监管企业的经营和财务情况。

第三，完善董事会的工作章程和选拔机制。目前国有企业有必要把董事会权责落实工作和明确企业治理主体权责的工作结合，一方面在强调董事会权责时明确各个治理主体的职权，从而建构健全的企业治理主体结构;另一方面也使企业治理的各个主体各自负责，使企业各项事务按章程条律分明，治理主体间相互制衡。此外，为了真正使治理主体的权责界限分明，国有企业还应注意尽可能回避董事会与经理层人员交叠，另外在设置监事会时除了要保证监事会成员的素质外，还应设置独立的专职监事长或置身于股东之外的企业外部独立监事，以保证企业监事能够真正独立于企业之外进行监督监管工作。

第四，提高监事会的监管职能。为了保证监事会能够正常实施自身的监管职能，国有企业必须进一步优化监事会的工作流程，确保其职能正常发挥。具体来说：一是健全外部监事制度，发挥外部监事的积极作用，提高企业的监管效能，使监事会的权力真正落到实处;二是严格按照章程实施监事会的权力，监事会不但要检查国有企业的财务情况，还要监管企业的经营活动和其他活动，这就意味着监事会要遵循企业章程，按规定、程序严格监管，一旦发现任何问题必须第一时间上报给企业;三是监事会还要定期强化自身职能培训，时刻警醒自身工作，避免有任何越界和违法活动，以保证自己的行为真正合法、合规。

2.分类改革，差异化完善和实施法人治理结构

面对经济新常态和供给侧改革的政策环境，国有企业应根据自身功能与特点实施分类改革，逐渐形成差异化完善和实施法人治理结构。

第一，按照目前国有企业的功能予以定位，实施制衡性的法人治理结构。目前国有企业虽实行股权结构多元化，但通常“一股独大”，这种现象严重阻碍了企业内治理主体的制衡性。为了打破这一局限，企业必须“选择和自身战略与创新契合的模式”，按照现有企业的功能定位，发展混合所有制经济，推动企业股权结构多元化的贯彻实施。具体来说，我国国有企业可以分为商业类、公益类两种，这些企业的功能、战略愿景不同，在实施股权结构多元化时可从其功能、战略愿景出发，逐步分层、分类别进行股权结构多元化，为形成规范、制衡的法人治理结构打下坚固的基础。而从某些国有企业革新法人治理结构的情况来看，国有企业在实施股权结构多元化时应着手于如下几个层面：一是国有资本必须控股，这是国有企业生存的基础;二是必须努力吸收其他外资、民营等“重量级股东”，使彼此相互制衡，这样才能革新“一股独大”的困局。

第二，根据国有企业的不同类型，建构不同的法人治理结构。由于商业类与公益类企业的定位和发展愿景并不相同，对两种国有企业的董事长、经理层等治理主体可使用差异化的选聘制度，强化法人治理结构的规范化实施。具体来说：一是针对竞争激烈的商业类国有企业，在改革企业股份制的同时推进外部董事为主的董事会建设，在这其中不仅要使各个董事具有独立性（独立于股东之外的企业利益相关人），而且还要选拔高水平、高素质的董事，只有如此才能降低董事对领导层的依赖性，在权责实施上才能发挥自己的才能;二是提高董事会专门委员会的作用，这是因为该委员会掌管董事会的日常运作，因此国有企业可在董事会下分别设置财务、审计、人力资源等董事会，明晰各个董事会的职责，提高企业的管理水平。

3.以市场为导向，建立契约化人事管理机制

供给侧改革强调国有企业要积极应对激烈的市场竞争，有鉴于此，国有企业应提高自身的市场竞争力，建构契约化人事管理机制。

第一，契合市场经济发展需求，采取任期制人事管理方式。从国有企业的生产经营角度来看，若想在目前供给侧改革的环境下减少过多产能，必须精简治理主体，保证治理主体结构的稳定性和流动性。因此，国有企业可逐步实施企业领导层（包括经理层）的任期制契约化管理，充分实施市场化的董事会、监事会选聘制度，明确各个治理主体的选聘、奖惩、薪酬权力的分配工作。需要注意的是，国有企业在实施这些管理方式时可分批次、分层次进行。

第二，可由市场化程度较高的商业类企业率先实施，积极突破市场化导向的选聘制度，发挥企业家的带头作用，实施职业经理人制度。深入来看，职业经理人制度的建构应从下列几方面着手：一是选拔职业经理人时可分别使用“内聘上岗”与“外部聘用”双重方式，建构一批高素质的管理型人才，进一步优化国有企业治理主体结构;二是在对职业经理人进行管理上，可采用契约化的管理方式，强化经理层的“社会人”身份认同感，强调经理层的工作考核机制和奖惩机制，即建构完善的考评机制，对经理层的工作能力和权责履行进行客观公正的评价;三是在对待职业经理人的薪酬方面，可完全按照市场化的标准进行定位，并按照经理人的贡献值给予其他福利;四是为了保障和规范职业经理人的市场化运转，国有企业还应该督促董事会积极对选聘职业经理人工作进行指导，并提供相应的后勤保障措施。

四、结语

综上所述，国有企业在我国经济发展中的地位举足轻重，但隨着经济进入“深水区”和供给侧改革政策的实施，国有企业也必须与时俱进，尤其要革新现有的企业内部管理机制，进一步完善法人治理结构，实现国有企业内部决策、执行和监管的三权分立，使董事会、监事会和经理层相互制衡。只有这样，国有企业才能在市场化竞争激烈的今天做好法人治理结构优化，才能真正使企业自身的管理更加科学、高效。

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