“十三五”时期社会保障建设的成就、问题与展望

宋凤轩,康世宇

(河北大学 管理学院,河北 保定 071002)

一、引 言

社会保障是国家推进基本公共服务均等化的重要内容,其目的在于通过处置社会风险、解决社会问题以保障公民基本生存权利、保证社会成员生活质量以及提高社会成员的福利水平,是国家稳定社会经济、保障基本民生的重要社会政策。社会保障的本质立足维护社会公平进而促进社会稳定发展,社会保障制度不仅可以防范劳动者和社会成员的个人风险,而且具有国民收入的分配与再分配功能,同时也能保障全体人民共享发展成果。

社会保障的核心在于对老年人口的保障,当前中国老龄化程度越来越深,无论从医疗还是养老的角度看,完善老年基本保障与公共服务体系都势在必行。为适应“十三五”时期中国经济社会发展的新常态与人口老龄化速度加快的现状,养老保险制度也遵循“共同参与,共同受益”的原则不断深化改革,促进中国基本养老保险制度趋向成熟。但在医疗卫生方面中国的医疗保险制度仍存在一些不适应的问题,如改革速度跟不上人口老龄化速度、医疗卫生费用支出占居民支出比例居高不下、对国家财政和社保基金收入产生负担等。在“十四五”时期应深入思考如何发挥好医疗保险制度的杠杆作用,加快推进医疗卫生体制改革来适应老龄化社会以及加快推进健康中国的建设进程。

“十三五”时期,中国社会保障制度快速发展,实现了制度体系的全覆盖,对于经济社会的协调发展发挥了日益重要的作用。2020年10月国家公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确指出,要把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的出发点和落脚点,健全多层次社会保障体系,全面推进健康中国建设,实施积极应对人口老龄化国家战略,不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

二、“十三五”期间中国社会保障建设成就回顾

“十三五”时期,中国建成了世界上规模最大的社会保障体系。截至2020年9月底,中国基本养老保险参保人数达到9.87亿人①数据引自中研普华的《2020—2025年养老保险行业市场深度分析及发展策略研究报告》2020年12月4日。,提前完成了“十三五”规划目标。建立了基本养老金合理调整机制并大力发展年金等补充养老保险机制,划转部分国有资本充实职工基本养老保险基金；依法推进城乡医保制度与管理的整合,改进了医疗保险筹资与待遇调整机制,同时还大力推进医保支付方式改革；逐步探索建立长期护理保险制度,进一步扩大社会失业保险、生育保险和工伤保险的覆盖面。具体的社会保障制度建设成就可以分别从社会救助、社会保险、社会福利以及社会优抚四个层面展开。

(一)社会救助效果成绩卓越

社会救助是中国社会保障体系的最低目标、最低纲领,对于保障贫困人口和遭受意外事件者的生活发挥着至关重要的兜底作用。“十三五”时期是中国全面建成小康社会的决胜阶段,兜底扶贫成果显著,低保待遇明显提高,临时救助覆盖人口数量也在不断增加。

1.兜底扶贫成果显著。“十三五”期间,各地方民政部门按照脱贫攻坚“社会救助兜底保障一批”要求,加强社会救助制度与扶贫开发政策有效衔接。坚持以人民为中心的发展思想,紧扣脱贫攻坚兜底保障、困难群众救助帮扶等社会建设中兜底性、基础性工作,持续增进人民群众的获得感、幸福感、安全感。大幅提高社会救助标准、提升临时救助水平、建立低保渐退期制度,有力保障了脱贫攻坚大局[1]。经过5年的攻坚奋战,从2015年到2019年,中国建档立卡贫困人口减少了5 024万人,贫困发生率从5.7%降至0.6%。2020年决战脱贫攻坚取得决定性胜利,5 575万现行标准下农村贫困人口已经全部脱贫,832个贫困县全部摘帽,绝对贫困现象历史性消除。2020年受新冠肺炎疫情影响,困难群众支出增加、收入减少,潜在救助对象在增加,共有2 004万贫困人口纳入兜底保障范围,与2019年底相比增加了147万人。

2.低保待遇明显提高。“十三五”期间,中国社会救助制度逐步完善,保障标准大幅提高,城乡保障水平更加均衡,困难群众得到及时有效救助。统筹完善社会救助政策,先后出台了《关于统筹完善社会救助体系的实施意见》《最低生活保障管理办法》《关于改革完善社会救助制度的实施意见》等系列文件[2],进一步统筹救助政策、整合救助资源,全面建立了以城乡低保和特困供养制度为基础、专项救助相配套、临时救助为补充、覆盖城乡居民的社会救助体系。从城乡最低生活保障制度可以显著地反映中国“十三五”期间社会保障工作取得的卓越成绩,由图1可见,2015—2019年中国城市低保人数减少了840万人,农村低保人数减少数量更多,达到1 448万人,城乡特困人员人数也都保持着平均每年11万人的减少数量[3]。

图1 2015—2019年城乡低保对象、城乡特困人员情况

由表1可见,城乡低保人数在逐年减少,而低保补助标准却保持每年10%左右的增速不断提高。城市低保标准由于按月统计,各地每月的低保补助金都有所提高,故表1中数据采取12个月的平均值统计为年低保标准。城市低保标准从2015年的5 413.2元每人每年到2019年的7 488元每人每年,从绝对数值看平均每人每年增加500元,从比例看5年总增长比例高达38.32%。

表1 2015—2019年中国社会救助情况

3.临时救助覆盖人口数量增加。由表2可见,2015—2019年,临时救助数量呈现倒V型增长,支出救助资金持续上升,相对应地,人均平均救助水平也呈现上升趋势。2020年1至9月份的低保、特困、临时救助资金支出1 844亿元,该数据跟2019年同期相比增加了341亿元,增幅达到18%。同时,在2020年,国家还适度扩大社会救助覆盖范围：首先,把低收入家庭中的重病重残人员参照“单人户”纳入低保[4]。其次,对特困人员供养中的未成年人的年龄从16周岁延长到18周岁。再次,对生活困难但是失业保险政策、低保政策没有覆盖到的失业农民工等失业人员,发放一次性临时救助金。

表2 2015—2019年中国临时救助情况

从总体上看,中国社会救助制度已经取得了长足的进步,《社会救助暂行办法》将最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等8项制度,在《社会保险法》的指导基础上保障公民基本生存权利,贯彻人文精神并遵循公开、公平、公正、及时的原则,突破了传统的救灾救济模式[5]。社会救助制度作为应对贫困、促进社会安全和公平的重要制度普遍受到重视,体现了国家和个人责任相结合的原则、国家救助与积极促进个人发展相结合的思想。社会救助是一个开放包容的体系,随着中国社会救助方式和手段的发展,其内容也将不断丰富,从而形成更加全面化、制度化的社会救助体系。

(二)社会保险制度更加完善

1.社会保险覆盖人数逐年增长。社会保险是人民群众的“安全网”、社会运行的“稳定器”。“十三五”规划实施以来,中国落实民生为本,不断增进民生福祉,在就业增收、社会保障、劳资稳定等方面都取得了新进展。一项项保障改善民生的改革举措、一笔笔增进人民福祉的资金投入,极大地增强了百姓的获得感、幸福感。

由表3可见,中国在2015年末参加城镇职工养老保险与城乡居民养老保险的总人数仅为8.58亿人,而同年全国总人口为13.74亿人,养老保险覆盖率仅为62.45%。经过“十三五”期间的大力发展,截至2019年末中国参加养老保险的总人数达到了9.67亿人,同年全国总人口为14亿人,养老保险覆盖率达到了69.07%。而参加基本医疗保险的人数增加量尤为显著,2015年末中国医保覆盖人数仅为6.66亿人,仅5年的时间参保人数迅速增长至13.54亿人；同期基本医疗保险的覆盖率也从2015年的48.47%提升至96.71%,基本达到“全面参保”的要求。另外,失业保险、工伤保险以及生育保险的覆盖人数在“十三五”期间均保持着每年大约1 000万人的增长速度。

表3 2015—2019年社会保险覆盖人数

2.社会保险制度框架不断完善。“十三五”时期中国根据“兜底线、织密网、建机制”的要求,基于全体社会成员的基本风险保障需要,逐步完善社会保障项目体系；按照权责清晰、保障适度的原则,优化了社会保障制度设计。2010年中国颁布了《中华人民共和国社会保险法》,在“十二五”“十三五”时期,国家坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针,逐步建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度,保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。近年来,适应国家经济发展情况,中国基本养老保险缴费率有所下调,减轻了社会缴费压力。同时,还根据护理市场存在大量空缺的实际情况探讨对长期护理保险建立一个独立险种,争取在“十四五”期间建立长期护理保障制度。2020年初受疫情影响全国经济形势严峻,多地财政社保部门联合出台政策,将“以人为本”的核心价值理念体现在政策制定当中,如进一步延长降低失业保险费率执行期限,进一步减轻企业负担,维护就业形势稳定,充分体现了社会保险制度依时发展、关照人文的精神内核。

3.社会保障治理水平有效提升。社会保障管理体制从范围角度理解,主要包括宏观和微观两个层面。从宏观角度理解是指国家管理社会保障事务的制度体系,具有广泛的内涵和外延；从微观角度理解是指涉及公民切身利益的社保管理具体政策,具有较强的时效性与现实性。社会保障治理能力是检验国家治理能力现代化的参考之一,运用社会保障制度管理社会事务的能力则直接决定着中国社会保障制度的总体实施成效。中国在“十三五”期间现代国家治理能力取得了巨大的进步,这也体现在社会保障管理体制现代化水平的有效提升上。

(三)社会福利水平循序渐进

按照马斯洛需求理论划分,满足人类精神层面需求的应当视为最高级别需求,所以社会福利所处层次要高于社会保险与社会救助。陈良谨教授将中国社会保障体制下的社会福利制度定义为：社会福利是作为国家的社会政策,由国家或社会立法为政策范围内的全体公民普遍提供的旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度。

当前中国社会福利制度包括社会津贴、住房福利、教育福利、职业福利、社会服务等内容,能够照顾到政策性困难人群、职工群体、残疾人、妇女、老龄人口和少年儿童,便利群众的日常生活服务。其特点包括明显的混合模式、福利水平偏低且与就业紧密挂钩。按照人对生存需求程度的不同可以将社会保障政策划分为三级阶梯：第一级阶梯是以维系生存为最低满足设立社会救助政策,覆盖群体主要为丧失维持自身生活能力的人群；第二级阶梯是以满足发展为要求设立社会保险体系,从养老、医疗、就业等多方面保障公民的基本权益；第三级阶梯是以满足社会中所有个人的社会、经济、健康和娱乐的需要,无论其贫穷还是富有均在社会福利政策覆盖范围内。中国的社会福利政策体现出了量力而行、循序渐进的思想,是遵循社会福利发展规律的政策安排,贯彻了社会公平与社会效率相统一的理念[6]。党的十九大以来,中国政治经济发展迈上了新的台阶,老年人、残疾人、儿童福利项目日渐完善,农村社会福利制度得到快速发展,社会福利的管理体制不断优化。

(四)社会优抚更加科学规范

社会优抚是针对军人及其眷属所建立的社会保障制度,是指国家和社会对军人及其家属所提供的各种优待、抚恤、养老、就业安置等待遇和服务的保障制度。这是一种性质特殊的社会保障制度,其保障对象筛选严格,目标精准,就是军人及其眷属,以及因维护国家或社会利益、从事公务活动而致使生命或健康受到损害的人员及其眷属。他们为保卫祖国安全、捍卫国家尊严和维护社会秩序作出了巨大贡献甚至奉献出自己的生命,国家自然应当给予回报[7]。

2018年民政部与财政部发布联合通知,再次上调优抚对象的抚恤和生活补助标准。这是自改革开放以来,国家第23次提高残疾军人残疾抚恤金标准,第26次提高“三属”(烈属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属)定期抚恤金标准和“三红”(在乡退伍红军老战士、在乡西路军红军老战士、红军失散人员)生活补助标准,并首次实现了“三属”定期抚恤金标准的城乡统一。2019年和2020年均以10%的标准提高优抚待遇。2021年1月,退役军人事务部、中宣部、国家发展改革委等部门联合印发了《关于加强军人军属、退役军人和其他优抚对象优待工作的意见》。受新冠肺炎疫情影响,中国面临经济下行压力和财政压力较大的问题,但国家仍以较大幅度提高抚恤补助标准,充分体现了党中央对优抚对象的深切关怀和特殊关爱。中国社会优抚政策蕴含着坚持现役与退役衔接、优待与贡献匹配、关爱与管理结合、当前与长远统筹的精神,树立贡献越大优待越多的鲜明导向,促进优抚工作更加科学规范。

三、“十三五”时期中国社会保障建设存在的问题

(一)社保政策定位仍然有待明确

大力推进中国特色社会保障制度的基本目标就在于保障和改善民生。中华人民共和国成立初期实行的社保政策是想尽一切办法保障老百姓的温饱与安全,面对重大事故或自然灾害,保障每一个生命的生存权。改革开放后中国推行的社会保障政策相比之前覆盖面更广泛、保障水平大幅提升,目的已经超越了基本生存而是要让人民体面的、有尊严的活着。《社会保险法》出台后中国社保政策仍在不断完善,并依据人民不断发展的新需求及时进行调整,如年年提高待遇标准、逐步新设护理保险等新险种,充分体现了党全心全意为人民服务的责任理念[8]。

一直以来,中国政府在社会保障发展中都发挥着主导作用,制定相关法律法规,加大公共财政投入,不断完善社保制度,但由于社会保障涵盖内容相当丰富,使得工作人员容易在执行过程中产生混乱,出现某些符合条件的特殊人员未纳入保障体系,或者重复参保的现象；不符合条件的人员违规享受保障待遇,保障房分配方面更加突出；挤占、挪用社会保障资金的现象仍然存在；一些县区新农合资金结余、支出户存款利息、收入户存款余额未按规定及时缴存财政专户,因此务必要分辨清楚各责任主体,还要进行监督和管理,保证制度安全有效运行,不断增强供给和服务能力,更好地承担起政府责任。由于中国社会保障制度建设和运行过程中存在责任分担机制失衡,个人责任不均、不清、缺失的问题,党的十八大以来,关于提高个人责任在社会保障中主体作用的呼声越来越高。党的十九大报告提出要建成权责清晰的多层次社会保障体系,就是要求政府、单位、个人等社会保障主体明晰各自的权利和责任关系[9]。

(二)保障对象甄别机制有待完善

加强受保障对象的甄别机制建设是中国社会保障制度无论从救助层面还是从保险层面近十年来始终坚持的工作之一,对于甄别的解释有两点：一是对于社会救助制度而言甄别机制的任务是应保尽保,不应保的不能保；二是对于社会保险制度而言,随着中国经济水平不断提升,甄别的意义在于逐步增设险种、扩大保险保障范围以及保障群体覆盖面。

1.社会救助层面。最低生活保障制度是中国政府为保障公民基本生存权利的最后一道防线,其保障对象以户籍类型划分,包括农村最低生活保障和城市最低生活保障两个体系。其中,农村低保的保障对象数量比城市低保人数更多,在保障水平相较于城市低保则要低一些,在实际执行过程中出现了“关系保”“人情保”等问题,故而中国学术界在研究社保对象的甄别机制建立时纷纷提出要构建科学的资格认定指标。

农村低保在保障对象认定方面存在着标准难以界定、对象瞄准缺乏可持续性等问题。具体来说包括保障对象针对性不强,仅体现水平没体现结构特征；保障条件过于单一,未能全面反映保障家庭的真实水平；保障对象甄别机制不健全,未能体现保障对象的动态变化。造成这一情况的原因可以分为两点：客观上由于农民文化水平相对较低并且收入统计不像城市居民一样清楚准确,容易造成被救助对象瞄准出现偏差；主观上会有人凭借关系瞒报收入,在资格评定时动手脚使自身非法获得受保障资格。对此问题可以从标准设置和外部监督两方面着手解决,科学合理地制定最低生活保障标准是最低生活保障制度发挥应有功能的基本前提,各级政府应当在认真调研的基础上,根据当地的实际情况精准测算贫困群体年人均消费水平和人均基本生活费支出、农村经济发展水平、地方财政的承受能力和物价上涨指数等[10]。

2.社会保险层面。社会保险的对象甄别机制主要从两个方面发挥作用：一是精准确定覆盖数量,二是合理调整覆盖结构。在数量上,当前中国企业给员工缴纳的社会保险大多为五险一金,养老、医疗、失业、工伤、生育保险以及住房公积金,但是据人力资源和社会保障部数据显示,截至2020年7月底,全国基本养老、失业、工伤保险参保人数分别为9.79亿人、2.09亿人、2.58亿人①数据引自2021年1月27日中华人民共和国发展和改革委员会就业司发布的公告：截至2020年底全国基本养老保险参保人数为9.99亿。。相比全国人口或全国劳动力人口的数量而言仍存在较大缺口,社会保险的覆盖范围存在继续扩大的需要。中国还计划开展全民参保计划,做好企业职工基本养老保险基金中央调剂工作,受疫情影响要研究制定小微民营企业优先参加工伤保险政策,保障小微企业面对突发性公共卫生事件冲击时员工的合理权益[11]。在结构上,增设新的险种也是许多学者提出的构想,目前国家正准备大力推进护理保险制度的构建,郎治提出设立体育保险险种的设计构思,蒋怀兴研究了日本学校体育保险制度,认为增强国民体质的同时也要保障国民运动安全情况。

社保范围的扩大,意味着中国社会保障政策的进一步完善,彰显中国社保制度在公众心中的分量得到进一步地加深。随着相关改革一步步推进,不仅加快了社保覆盖面的扩张速度,而且在扩张的过程中有望实现“应保尽保”。缴费人数的持续增长在保障社保基金稳定收入的同时,能够让全民共享社会发展成果。另外,继续扩大社保覆盖面需要做到两方面：一方面给公众和企业继续注入信心,严格实施社保降费、中央调剂金制度、国资充实社保、养老金投资等；另一方面发挥教育警示作用,严格实施《社会保险法》处罚违规企业。

(三)高质量的社会保障有待建设

2010年,全国人民代表大会常务委员会颁布《社会保险法》,对社会保险经办机构的权责及社会保险基金的管理做出规定,社会保障事业发展步入法制化轨道。此后几年时间里人社部先后出台了《关于贯彻实施社会保险服务总则和社会保障服务中心设施设备要求国家标准的通知》《社会保险视觉识别系统》《关于开展窗口单位改进作风专项行动的通知》《关于加强社会保险精算工作的意见》等多个政策性文件,社会保险事业的发展对中国经办服务体系提出了更高要求,面对新形势、新挑战,中国社会保障事业进入发展提高阶段[12]。

党的十九大报告指出,中国需要一个高质量社会保障体系,能够保障人民衣食无忧并不断满足人们对美好生活的需要。郑功成提到,建设高质量社保体系满足人们对美好生活的需要,需要以“两免除”“两保障”“两促进”②“两免除”是指免除生存危机、免除疾病恐惧；“两保障”是指保障老有所养、保障幼有所育；“两促进”是指促进社会公平、促进制度可持续发展。为目标,以公平正义、互助共济、共建共享三大根本原则为基石,共同打造属于我们的美好家园[13]。高培勇以70年来社保自身的覆盖范围以及保障标准的变迁过程作为一个观察线索,来了解和研究社会保障高质量发展问题[14]。

当前中国社会保障事业发展质量仍然不高,主要表现为以下几点：第一,虽然中国已经建成现代社会保障体系框架,但是制度仍然存在预防性功能、支持性功能欠缺的短板；第二,中国社会保障水平随着经济发展水平的发展有了很大程度的提升,但是不同群体之间、城乡之间、区域之间存在很大的结构性失衡,待遇水平差距显著；第三,虽然基本养老保险和医疗保险实现全覆盖,参保对象人数不断扩大扩面,但是参保结构以及缴费水平等都表明参保质量仍然有待提高,如存在医疗救助主体单一、救助资金严重缺乏以及有的地方对符合条件的不予审批等问题；第四,中国社会保障项目虽然取得了一定的实质性进展,但是在救助对象等关键领域并没有达到突破性的成果；第五,在智能化、信息技术不断深入发展的背景下,中国社会保障的管理体制、运行机制、经办服务的流程仍然需要进一步重塑与优化。另外,在中国社保工作中,社保档案工作相对滞后,这对社保工作的开展带来了较大的制约。因此,在信息化与互联网交融的时代,进一步完善社保档案信息化建设的工作,分析当前社保档案信息化建设中存在的问题,提出并实施有效的行动方案,全面推进中国社保档案信息化的发展进程。

四、“十四五”时期中国社会保障建设展望

(一)明确社保政策定位,完善责任划分机制

2020年的新冠肺炎疫情对中国社会保障事业提出了巨大的挑战,同时也是对中国社保工作的一次磨炼,有利于在思想层面上提高社会保障事业的全面发展,尤其在应对突发性公共卫生事件时。新时代背景下,中国数字经济不断发展,智能化、大数据、互联网成为发展社会救助时需要考虑的热点话题,今后中国社会救助工作发展方向要基于信息化建设视角,推进与互联网等大数据技术的深度融合,以助力实现精准救助为发展目标,创新社会救助工作,加深社会救助信息管理的跨部门、跨领域、跨层级等共享程度,为社会救助工作高质量创新性发展提供有力支撑。今后中国社会保障思想的发展,仍然要以基本国情为基础,实事求是谋发展[15]。社会保障事业发展在适应经济全球化发展客观需要的同时还要充分满足人民群众对美好生活的需要,经济发展过程中人们的需求也更加多元化,社会保障事业的发展也需要通过不断自我改革与自我完善与时俱进。从社会保障主要项目内容来看,社会救助制度首先要坚持适度原则,并且考虑社会救助的“污名效应”,要以合理科学的方式为贫困、处于弱势地位的社会成员提高相应的待遇保障水平,使其更有尊严地活着；就社会保险制度而言,要从各方各面更好地保障人民群众的生活水平,继续加大“全覆盖、多层次”的社会保险体系；就社会福利制度而言,要更加注重人民精神生活的需要,不断扩大福利享受群体与细化福利项目及待遇,推动社会福利事业发展。

另外,当前中国社会保障事业的发展必须要考虑社会保障制度责任划分机制的合理性,尤其是在养老保险和医疗保险领域。通过优化企业与员工的费率结构、各级地方政府的财政补贴结构来完善支付等级与支付规模,使其适应新时代经济发展需要,更具合理性。比如,要适当降低企业和员工的社会保险支付规模的同时还应该通过提高地方政府财政补贴来提升基本养老金待遇水平。还需强调,在当前乡村振兴战略贯彻实施的政策背景下,社会保障事业发展要充分考虑如何更好调动农民群体的参与积极性。比如,可以通过提高融资标准机制规范性、新型农村合作医疗制度补偿免税额和限额的合理性来进一步保障农民权益[16]。在医疗保险领域,要通过现代化、高质量、创新性医疗保险体系的建设来实现更为合理的责任划分。首先要充分考虑人民群众的新期盼与新需求；其次要通过制度创新、医疗保障项目创新等多项措施解决改革体制性障碍；最后要关注数字经济背景下新业态从业人员的医疗保险参保缴费问题,利用互联网、智能化信息技术平台等大力推进医保公共管理服务创新性改革与发展。

(二)完善对象瞄准机制,推动顶层设计改革

从社会救助方面看,当前中国认定最低生活保障对象的基本程序是按照“个人申请→入户调查→民主评议→公示监督→资金发放”这一流程进行的,在这个过程中要充分体现“公平、公正、公开”的原则。程序规范化,就要求严格核实被保对象的实际情况,坚决避免实施过程的“漏保”和“骗保”行为。可以建立最低生活保障家庭收入核查机制,利用网络平台和电子信息技术建立统一的信息数据库将被保人信息联网,同时还要将其他可能影响家庭收入的信息录入该系统中,如家庭成员的医疗支出、子女的教育支出或收入水平以及额外副业的经营活动情况等,保证电子信息平台内容的及时性与有效性。程序透明化就是指在享受最低生活保障对象认定的“入村调查、村级初审、乡级复核、县级审批、三级公示”的五个环节中充分做到阳光透明,打造“阳光调查、阳光审核、阳光审批、阳光公示”的认定程序,使公民能够充分行使参与民主评议和民主监督的过程,充分保障民众的知情权、参与权和监督权,从根源上铲除“关系保”“人情保”的基础,确保最低生活保障制度保障了真正需要的这部分群体基本生活的职能,减少漏保、错保现象,才能提高最低生活保障制度的瞄准机制有效性[17]。从社会保险方面看,以失业保险为例,现行《社会保险法》针对失业保险覆盖对象的规定还不够明确细致,容易导致政策错位情况。在“十四五”时期应当进一步明确规定失业保险的覆盖对象,并且实现全国标准统筹,避免各地方政府独立划分覆盖对象范围。这也将有利于各地失业保险记录的转移衔接,推动失业保险制度真正瞄准目标人群。

中国社会保障制度顶层设计涉及内部制度的重构与外部制度之间的协同两方面的内容。具体而言,首先要促进社会保障制度自身的改革与完善；其次要强化社会保障制度与相关外部其他配套制度的协同发展。配套制度的完善以及与社会保障制度的良性互动是社会保障制度能够科学、健康、可持续发展的关键条件。

另外,“十四五”时期要以覆盖全民、保障适度、权责清晰、统筹发展、治理科学为中国社会保障工作的基本建设思路,在完善制度顶层设计的同时还要加快健全社会保障法律体系,以便使社会保障制度实践有良法可依,同时要在全社会做到严格执法、严惩违法,最终让整个社会保障制度在法治轨道上健康和谐运行。

(三)提高社保建设质量,满足人民更高需求

社会保障事业的高质量发展需要从制度体系建设、运行机制建设、社会保障功能发挥这几个角度出发：一是要结合当前脱贫攻坚取得巨大成效、绝对贫困转为相对贫困治理的时代背景,完善社会保障制度体系；二是要使社会保障机制运行过程更加公平、更有效率、更可持续,并继续推进基础养老金、医疗保险及救助等社会保障项目的全国统筹；三是要不断强化细化社会保障的各项功能与职能,包括其收入调节功能、促就业功能、社会发展安全网功能等,通过各项功能的充分发挥实现社会保障事业的更高质量发展。

党的十九大报告强调“加强社会保障体系建设”,明确提出“按照兜底线、织密网、建机制的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。社保覆盖全面化就是要不断扩大社会保障覆盖面,基本实现法定人员全覆盖；要健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系,要从就业、教育、社会保障、医疗健康等四个方面部署一系列重点任务。当前中国社保制度的全覆盖仍然存在难点,需要尽快实现制度的全覆盖,如农村生育保险和育儿保障制度的建设。除此之外,还要积极推进人口的全覆盖,同时统筹城乡居民社会保障政策,打破城乡分割的格局,使全体人民在统一的制度安排下获得平等的社会保障权益。“权责清晰”要求政府与个人、企业与社会自觉承担起相应责任,坚持权利和义务有机结合。坚持保障适度原则,保持社会保障水平与社会经济发展水平相适应,既能满足人民群众的基本需要,又不至于使人们产生对于高福利依赖的“懒汉效应”。满足社保可持续的要求应当充分调动市场与社会力量,同时发挥家庭保障的传统优势,最大限度地动员各种资源以夯实社会保障体系的物质基础。

除以上存在难点外,由于种种原因,“多层次”的制度结构也一直处于失衡状态,总体上第一层次独大且不成熟,第二和第三支柱严重滞后,城镇居民的退休收入结构中第一支柱即基本养老保险的收入就占绝对优势地位。当前中国多层次发展现状并不是十分理想,发展理念仍然比较模糊、实践效果没有达到理想设定[18]。满足社会保障事业的“多层次”就是要构建阶梯式保障项目,健全分层分类的社会救助体系,发展多层次的社会保险体系,完善各种社会福利制度,大力推进顶层社保事业发展。要形成多层次的组织方式,主要依靠政府发挥职能,同时市场起到补充保障的作用,由用人单位推动补充保险、商业保险制度的完善并积极与社会保险相衔接。

总体而言,中国社会保障制度的快速发展不仅对经济社会协调发展发挥了不可替代的作用,而且奠定了全民共享改革发展成果的重要制度基础。展望“十四五”,社会保障制度实现公平可持续发展目标的关键是不断完善社会保障制度体系,着力建设公平可持续的养老保障制度体系,通过深化医疗保险改革推动“健康中国”建设,更好地发挥社会救助制度反贫困的兜底功能等[19]。中国社会保障正在逐步形成以人民中心思想为核心的中国特色社会保障思想体系,并以此为指导全面推进社会保障体系建设,覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立,保障项目日益完备,制度运行安全有序,保障水平稳步提高,让人民群众能够更多地分享到经济社会发展成果,获得更多幸福感。