地方审计机关审计治理能力 评价指标体系的构建

刘国常 罗佩铨

【摘要】审计作为国家治理体系的重要组成部分， 其治理能力及治理效果如何， 对实现国家治理目标具有重要影响。 审计治理能力评价指标体系的构建对促进审计治理能力提高及治理效果实现具有“方向标”的作用。 借鉴相关治理指数的构建方法， 对地方审计机关审计治理能力评价指标体系构建的原则、框架内容的确定等进行探讨， 以期在审计治理能力评价指标体系的构建方面有所突破。

【关键词】审计机关;审计治理;评价指标;国家治理体系

【中图分类号】F239      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）10-0101-7

一、引言

20世纪以来， 国际政治经济形势日益复杂多变， 大国之间争取国际话语权以及政治、经济主导权的竞争愈发激烈。 随着我国经济社会的发展， 国家治理的形势和任务不断面临新的挑战， 对国家治理体系和治理能力也提出了新的要求[1] 。 党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度， 推进国家治理体系和治理能力现代化; 党的十九届四中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化的目标任务和具体举措， 为推进国家治理现代化提供了根本遵循。

审计作为国家治理体系的重要组成部分， 通过制约和监督公权力， 发挥其问责和纠错功能， 推动完善国家治理体系; 通过揭示、抵御、预防机制， 发挥其监督和保障功能， 促进国家治理能力的提高[2] 。 在治理领域， 西方学者通过构建治理指数对国家治理情况进行评价， 并形成了一些具有国际影响力的评价指数， 包括世界治理指数、国家清廉指数、世界法治指数、人类发展指数以及自由度指数等。 这些指数具备一定的科学性和客观性， 但作为一项综合评价指标， 治理指数中隐含的价值观判断与国际制度话语权具有极其紧密的联系， 其国际影响力在一定程度上也体现了西方国家在国际上的话语权与竞争力[3] 。 从某种意义上讲， 治理的实质是软治理， 而软治理最重要的形式就是指数和排名[4] 。

对审计治理体系和治理能力的评价， 是促进审计治理现代化的重要一环。 现有文献对审计治理的研究大多与国家审计服务于国家治理的路径与机制有关， 对审计治理能力进行评价的研究较少， 且大多是通过实证检验的方式研究审计治理能力与国家治理某一方面的关系， 缺乏系统可量化的综合指标对审计治理能力进行整体评价。 系统构建审计治理能力评价指标， 不仅能客观衡量审计在推动国家治理体系和治理能力现代化进程中的作用及效果， 有效推进审计治理现代化， 而且对促进审计治理国际交流与合作、提高我国审计治理话语权也具有重要意义。 本文在分析我国政府审计服务于国家治理现状的基础上， 以省级审计机关为研究对象， 对地方审计机关审计治理能力评价指标体系构建的原则、框架内容的确定等问题进行了探讨。

二、文献综述

（一）治理指数相关研究

西方学者对治理指数的研究较早， 如今国际上比较有影响力的治理指数都是由西方学者提出的。 比如： 世界治理指数， 该指数包括话语权与问责、政治稳定与无暴力程度、政府效能、监管质量、法治、遏制腐败六项指标; 世界法治指数， 包括负责任的政府、经公布且稳定的保护基本权利的法律、可行且公正有效的程序、可实现的司法正义等四项原则， 用以衡量国家法制化程度[5] ; 国家清廉指数， 亦称“腐败感知指数”或“腐败印象指数”， 是透明国际组织通过主观问卷调查对民意进行测评， 并进行评分和排名， 用以衡量不同国家的腐败程度[6] 。

近年来， 国内学者也开始关注治理指数的研究， 构建了中国发展指数、人类绿色发展指数、中國治理评估框架、国家治理指数等。 中国发展指数是中国人民大学中国调查评价中心借鉴人类发展指数的构建方法， 结合中国特色所编制的， 用以衡量我国各地区经济社会发展状况的指标体系， 包括健康指数、教育指数、生活水平指数、社会环境指数四个单项指数[7] 。 人类绿色发展指数是在人类发展指数的基础上构建的， 基于社会经济和资源环境的可持续发展两个维度的12个元素指标， 旨在促进可持续发展[8] 。 中国治理评估框架是由俞可平[9] 教授提出的， 包括公民参与、人权与公民权、党内民主、法治、合法性、社会公正、社会稳定、政务公开、行政效益、政府责任、公共服务和廉政等12个维度， 用以客观评价国家治理水平。 国家治理指数是华东政法大学政治学研究院对全球111个国家的国内治理状况进行评估后提出的评估国家治理的系统理论和完整框架， 其一级指标由基础性指标（设施、秩序和服务）、价值性指标（公开、公平和公正）和持续性指标（效率、环保和创新）构成[10] 。

（二）审计治理能力评价相关研究

国家审计的治理作用主要体现为腐败治理、维护国家经济安全、提高政府透明度、提升国家治理效能等方面。 目前关于国家审计治理能力评价研究的文献较少， 且大多只关注国家审计治理能力的某一方面， 评价指标并不全面。 韦德洪等[11] 从财政资金运行的角度， 使用“问题金额处理率、审计案件处理率、审计工作报告信息被批示采纳率”这三个指标来评价政府审计的效能。 李明等[12] 将审计查处问题金额作为审计治理能力评价标准， 并以此作为解释变量研究国家审计与地方经济发展的关系。 朱荣[13] 从审计执行力度、审计处罚力度、被审计单位纠正力度、相关部门协作与配合力度、衡量国家审计治理功能的综合指标五个方面， 对审计治理能力进行衡量， 研究审计在提升政府透明度方面的治理效应。 刘雷等[14] 从揭示、抵御和预防这三个方面衡量政府审计功能， 研究其与地方财政安全的关系。

也有学者研究综合性的国家审计治理能力评价指标。 Pollitt[15] 提出审计部门绩效评价指标应包括对工作量、工作成本、工作效率、工作效果以及工作全面质量控制的评价。 郑石桥等[16] 采用功效系数法构建了国家审计批判性指数、国家审计建设性指数和国家审计治理综合指数， 并用这几个指数对我国各省市的审计治理水平进行评价。 上官泽明等[17] 从预防功能、揭露功能、展示功能、自身抵御功能、配合抵御功能五个方面， 构建了国家审计治理能力评价指数。 韩峰等[18] 从审计执行能力、处理处罚能力、纠正能力和协作能力四个方面， 构建了国家审计治理能力的评价指标。

（三）文献评述

治理指数在一定程度上体现了一个国家在国际上的话语权和影响力。 目前西方学者对治理指数问题的研究较为深入， 且已在国际上形成较大影响力。 我国学者对治理指数的研究起步较晚， 构建的一些治理指数大多并未进行持续的测量和发布， 均存在继续修改和完善的空间。 审计治理指数作为衡量不同地区审计治理能力的宏观指数， 其构建与应用对我国在国际上话语权的提升也会产生一定影响。 目前对于国家审计治理能力评价的研究， 大多都是通过构建审计治理能力的替代指标， 研究国家审计在国家治理体系中某一方面发挥的作用， 比如研究国家审计在促进经济发展、提高财政安全程度、提升政府透明度等方面发挥的作用， 这些替代指标并不能全面综合反映审计治理能力。 目前对构建综合性审计治理能力评价指标体系的研究较少， 缺乏对审计在国家治理体系中发挥作用的客观深入分析。 本文借鉴其他治理指数的构建方法， 拟在审计治理能力评价指标体系构建的研究方面有所突破。

三、构建审计治理能力评价指标体系的意义和原则

（一）政府审计服务于国家治理的现状分析

审计服务于国家治理， 就是要促进国家治理体系和治理机制的完善， 促进国家治理能力和治理效果的提升。 政府审计通过进行财政审计、经济责任审计、重大政策落实跟踪审计、资源环境审计等方式， 对相关经济活动进行监督和评价， 进而维护经济安全、防止腐败、保障经济社会健康发展。 本文总结了2012 ～ 2016年地方政府审计开展的相关情况， 如表1所示。

目前对政府审计治理能力和治理效果的评价， 主要从“可用货币计量的审计成果”和“不可用货币计量的审计成果”两方面进行。 可用货币计量的审计成果主要是审计所带来的直接经济利益。 由表1可知， 一方面审计查出问题金额越来越多， 2012年查出问题金额53426.17亿元， 2016年为90667.77亿元（上升了69.71%）， 虽然这体现了审计揭示功能的强化， 但也表明审计的预防功能并未得到有效发挥; 另一方面， 审计促进整改落实有关问题资金、审计促进拨付资金到位、审计后挽回损失以及核减投资额基本上呈现逐年递增的趋势， 这表明政府审计的抵御功能有所提升， 有助于保障财政资金有效运行， 提高资金使用效率。

不可用货币计量的审计成果， 主要通过提出审计建议、促进被审计单位整改、移送处理情况这几个方面， 对政府审计治理能力和治理效果进行评价。 由表1可知， 移送处理事项从2012年的3707件增加到2016年的10673件（上升了187.91%）， 移送处理落实事项大体上也呈逐年递增趋势， 表明审计机关与纪检监察机关、司法机关的协作越来越多。 但移送处理事项落实率逐年递减， 从2012年的53.39%下降到2016年的24.09%， 表明审计机关与其他机关的协同治理需要加强。 审计建议采纳率也有所提升， 被审计单位依据审计建议制定整改措施、建立健全规章制度， 还促进了法律法规的完善， 这均表明政府审计不仅在资金使用上发挥其治理功能， 还为制度的建立健全提供了有效的信息， 进而更好地服务国家治理。 审计结果公告的数量也逐年增加， 从2012年的9911篇增加到2016年的13389篇， 这不仅体现了政府信息透明度的提高， 还能起到威慑和预防的作用。

总体而言， 我国地方政府审计治理能力不断提升， 但由于数据资料和评价方法等方面的局限， 对政府审计治理能力的评价依然存在以下问题： 其一， 评价内容不够全面， 依然偏重于使用可用货币计量的审计成果、从政府审计所带来的经济效益方面进行评价， 而政府审计治理能力不仅体现在维护财政资金安全上， 还包括审计机关的基础建设、业务能力、成本效益等多个方面; 其二， 评价标准不够严谨， 目前对审计治理能力的评价大多采用一些综合性的指标， 且许多评价标准难以量化， 不够客观公正; 其三， 未形成系统综合的评价指标体系， 目前对审计成果的评价仅划分为可用货币计量和不可用货币计量两大类， 并未根据审计治理能力的不同方面划分评价标准， 对审计治理能力的评价方式过于笼统单一。

（二）构建审计治理能力评价指标体系的意义

1. 提升国家审计治理能力， 推进国家治理体系和治理能力现代化。 构建审计治理能力评价指标体系有助于提升审计治理能力， 推动国家治理体系和治理能力现代化。 党的十九大提出， 到2035年要基本实现国家治理体系和治理能力现代化。 如今我国正处于推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的重要时期， 国家审计作为国家治理体系的一个重要子系统， 审计治理能力的提升在一定程度上代表了国家治理能力的提升， 审计治理体系的完善可以揭示和抵御国家治理体系中的制度缺陷， 从而完善国家治理体系。 一方面， 随着国家治理体系和治理能力现代化进程的逐步推进， 国家审计的职能也应随之发生变化， 构建系统性的审计治理能力评价指标体系， 可以量化评价审计治理能力， 发现审计治理过程中存在的问题和不足， 从而进行有针对性的改进和完善， 进一步健全审计治理体系， 提升审计治理能力， 更好地发挥审计治理作用; 另一方面， 通过审计治理能力评价指标体系的构建， 可以对各地方审计治理能力进行评价， 通过横向对比分析， 了解审计资源配置和利用程度， 为优化审计资源配置提供依据， 推动审计治理能力提升。

2. 提升国际话语权和影响力。 指数作为一种具有评价功能的重要指标， 其制定与传播过程常被学者们认为是一种话语体系的构建过程， 其背后隐藏着特定的制度性话语权[19] 。  西方学者构建的治理指数， 从不同方面体现了国家的现代化治理水平和治理能力， 在国际上具有一定的影响力。 但这些指数背后所隐藏着的价值观偏好与西方国家的政治经济生活更加贴合， 衡量结果也更有利于西方国家。 因此， 如何客观衡量一个国家的治理能力， 与国家在国际上的话语权和影响力息息相关[20] 。 西方治理指数并不完全适合我国国情， 我国亟须构建符合我国政治经济发展状况的治理能力评价体系。 从国家审计的角度来看， 构建审计治理能力评价指标体系不仅是提高我國审计治理能力的重要抓手， 还能打破西方国家在这一领域的话语权垄断， 提升我国在审计领域的国际话语权和影响力。

（三）构建审计治理能力评价指标体系的原则

1. 客观性与系统性原则。 审计治理作为国家治理体系的重要组成部分， 其影响力涉及国家经济、社会、生活的多方面、多维度。 审计治理能力评价指标体系应该是一个系统性的评价指标体系， 指标体系的构成不仅应体现审计治理能力的方方面面， 还应减少主观因素的影响， 从审计工作的实际情况出发， 体现指标体系的客观性。 指标的设计与选取应兼顾国家审计的审计环境、审计主体、审计客体等多个方面， 考虑审计治理目的， 突出审计治理重点， 从不同层次对审计治理能力进行综合评价。

2. 科学性与操作性原则。 审计治理能力评价指标体系应具备科学性与可操作性。 科学性是指审计治理能力评价指标， 应以审计的基本功能和法定职责为基础， 基于审计治理实践而设定， 通过指标体系的运用和审计评价， 有利于更好地实现审计治理目标; 可操作性是指审计治理能力评价指标体系和具体内容的设定应当简明易懂， 便于理解和应用。 科学性与可操作性决定了审计治理能力评价指标的活力和生命力。

3. 可比性与连续性原则。 可比性是指审计治理能力评价指标应具有公用性和通用性， 能够推广， 评价结果可以横向对比。 评价指标只有具备可比性才具有推广和应用价值， 才能扩大影响力， 有助于最大限度地提升审计治理能力。 连续性是指审计治理能力评价指标的设定应当相对稳定， 能够适应审计环境和审计内容的变化， 评价结果可以纵向连续对比。 评价指标只有具备连续性， 才能具备持久影响力， 才有助于长期稳定地促进审计治理能力提升。

四、地方审计机关审计治理能力评价指标体系框架及解析

（一）审计治理能力评价指标体系框架

如前所述， 现有研究主要使用審计查处金额、审计案件查处率、审计结果利用率、审计整改金额率、移送案件率等指标对审计治理能力进行评价， 评价指标内容不够全面， 标准不够严谨， 也不具有系统性。 本文借鉴其他治理指数的构建， 在现有研究的基础上， 结合我国审计治理实践， 构建地方审计机关审计治理能力评价指标体系框架。 首先， 将审计治理能力评价指标分为三个一级指标： 基础指标、业务指标和效能指标; 其次， 将机构设置、人员配备、经费投入和使用及社会认可度作为基础指标的二级指标， 将审计业务覆盖率、审计业务完成量、应急响应和处置能力及创新发展能力作为业务指标的二级指标， 将发现和披露问题、处理和抵御问题、整改和预防问题及综合成果作为效能指标的二级指标; 最后， 根据科学性和操作性原则， 基于地方审计机关的审计实践和资料的可获得性等因素， 设定三级指标（衡量标准）。 详见表2。

（二）国家审计治理能力评价指标体系框架解析

1. 主要依据。 从审计治理的作用机理来看， 审计机制的完善程度是审计机关审计治理能力发挥作用的基础， 审计业务体现的是审计治理能力发挥作用的领域， 审计效能体现了审计治理的成果。 因此， 有必要从多个方面对审计治理能力进行评价， 且应将审计治理能力评价结果公开， 一方面让政府和社会公众了解审计机关的工作能力， 另一方面通过政府和社会公众的监督促使审计机关依法履职尽责， 更好地服务国家治理。 《审计法》对审计机关和审计人员的职责权限做了详细规定， 要求国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关， 并依法独立行使审计监督权， 开展各项审计业务， 并出具审计报告， 审计人员也需具备相应的专业能力。 此外， 还规定审计机关的经费由国家财政保障。 因此， 对国家审计治理能力的评价应包含对审计机关基础建设和业务能力的评价。

近年来， 审计机关也越发重视对自身的绩效评价， 自2011年起审计署连续六年发布了《审计署绩效报告》， 将审计署的绩效水平通过发布绩效报告的方式公之于众。 《审计署绩效报告》的内容主要包括： 审计署基本情况、年度工作任务安排及完成情况、自身建设情况、预算执行情况、绩效分析等方面， 而绩效分析主要是从可用货币计量的审计成果和不可用货币计量的审计成果两方面进行评价， 并计算审计资源的投入产出比， 从而较为全面地对审计机关进行绩效评价。 现有的研究也多是从这两方面对审计机关的绩效进行评价。 因此， 审计治理能力评价指标的选取可以借鉴《审计署绩效报告》中使用的评价指标， 但绩效报告偏重于从审计工作的经济性和效率性对审计机关的绩效进行评价， 而审计治理能力还应重视审计工作的质量和效果。 因此， 本研究在审计治理能力评价指标体系中加入效能指标。

2.主要作用。

（1）基础指标， 是与审计机关基础建设相关的指标。 包括： ①审计机关机构设置和人员配备。 由审计工作的职业特征和专业属性所决定， 审计机关机构设置的合理性以及审计人员专业胜任能力的有效性， 对审计工作效率、工作质量、工作效能等都会产生决定性影响。 因此， 审计机关机构设置和人员配备情况， 是衡量审计治理能力的首要基础性指标。 ②经费投入和使用。 审计工作的开展、审计治理作用的发挥等都必须有充足的经费保障， 经费保障程度衡量审计治理能力的基本指标。 审计机关的经费由财政拨款， 故可用预算支出和决算支出的比率评价其经费保障程度。 ③社会认可度。 这一指标体现的是社会公众对审计机关工作的关注度和认可度。 依据《政府信息公开条例》， 审计机关每年均需出具政府信息公开年度报告; 审计机关还建立了多个信息平台， 设置了留言办理、在线访谈等多种互动交流方式， 加强审计机关与社会公众的双向沟通， 以便于社会公众了解和参与审计工作， 可用审计网站的互动交流数量衡量。 此外， 媒体对审计相关情况的报道（媒体关注度）， 也是评价社会对审计认可程度的重要指标。

（2）业务指标， 是与审计机关业务开展能力相关的指标。 包括： ①审计业务完成量。 该指标是指审计机关年度内完成的审计业务总量， 可用完成的审计项目数量、审计业务工时等表示。 审计机关年度内完成的审计业务总量反映了审计工作开展的基本情况; 审计业务总量完成情况是衡量审计职责履行和审计治理发挥作用的核心指标。 ②审计业务覆盖率。 该指标是指一定时期内“实际审计业务量（单位数量）”与“审计应审业务量（单位数量）”的比率， 体现了审计工作开展的广度。 实现“审计全覆盖”是新时期国家治理给审计机关布置的重要任务， 审计业务覆盖率的提高可以增强审计威慑力， 有助于审计治理能力的提升。 该指标可以用审计机关年度内“实际审计单位数”占“应审单位数”的比率来衡量。 ③审计创新发展能力。 该指标是指审计机关勇于创新、主动作为、积极服务国家治理的能力， 体现的是审计工作开展的深度。 新时期国家治理不断对审计工作提出新的要求， 审计工作面临的环境越来越复杂， 审计工作的开展也面临一些困境， 审计机关应积极开展业务培训， 创新审计思路和审计方法， 不断提高审计监督和保障能力， 更好地服务国家治理。 该指标可用审计机关业务培训、业务创新、课题研究、案件分析等“研究型审计”开展情况来衡量。 ④审计应急响应和处置能力。 该指标是指审计机关对社会突发紧急事件的响应和处置能力。 衡量指标可包括： 审计机关是否建立应急事件处理机制、是否制定应急事件处置预案、突发应急事件处置情况等。

（3）效能指标， 是与审计工作直接成效相关的指标。 包括： ①发现和披露问题。 这一指标体现的是审计的揭示能力， 即审计机关在审计过程中发现的问题以及将审计结果向社会公布的程度， 可以用审计查出主要问题金额、出具审计报告数量、发布审计结果公告数量来衡量。 ②处理和抵御问题。 这一指标体现的是审计的抵御能力， 即审计机关对所发现问题的处理效率， 可以用审计处理处罚金额和移送处理金额进行衡量。 ③整改和预防问题。 这一指标体现的是审计整改和预防问题的能力， 可以用审计促进整改落实金额和审计建议（信息）采纳率进行衡量。 ④综合成果。 是指通过审计机关的业务活动及综合研究所产生的成果。 可用提交给政府的政策建议及采纳篇数、审计研究报告发布数量、审计研究论文发表数量等来衡量。

上述指标从不同维度对审计治理能力进行了衡量评价， 可以通过设定指标权重计算审计治理指数， 以便对审计治理能力进行综合评价。 现有文献对审计治理能力的综合评价方法主要有三种： ①功效系数法结合专家意见法。 即先通过功效系数法量化单个指标， 使其具有可比性， 再通过专家意见法确定每个指标的权重， 进而计算出审计治理指数。 ②层次分析法结合模糊综合评价法。 即先使用层次分析法确定指标权重， 再使用模糊综合评价法对审计治理能力打分。 ③主成分分析法。 即使用SPSS软件对标准化后的数据进行主成分分析， 选取主成分， 利用方差贡献率计算审计治理能力综合评价指数。 有关审计治理指数问题有待后续探讨， 本文不再展开。

五、地方审计机关审计治理能力评价的延伸思考

（一）地方审计机关审计治理与地方政府治理关系问题

审计治理是国家治理的重要组成部分。 地方政府治理体系是地方審计机关审计治理能力有效发挥的基础和保障。 地方政府治理包括政治、经济、社会、文化等多个领域， 是一个系统性的有机整体; 审计治理具有的独立性、客观性以及专业性等特征， 成为地方政府治理体系中非常重要的一部分。 在地方政府治理体系中， 地方审计治理主要通过监督公权力、维护地方经济安全等服务于地方政府治理。 与其他治理相比， 地方审计治理能力对地方政府治理的整体水平具有更为重要的影响。 资源的有效配置可以实现治理效益的最大化， 因此， 构建审计治理能力评价指标体系， 通过对地方审计机关审计治理相关情况进行评价， 了解审计资源配置及利用效率， 以充分发挥审计治理的功能作用。 此外， 审计治理能力评价指标体系从多个层次对审计治理能力进行评价， 通过各指标可以了解审计治理能力的作用路径， 找到审计治理体系中的薄弱环节， 进而可以有针对性地进行改善， 有助于审计治理体系的完善和审计治理能力的提升， 从而更好地促进地方政府治理水平的提高。

（二）地方审计机关审计治理与国家审计治理关系问题

2018年3月， 中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》， 组建了中央审计委员会， 以加强党中央对审计工作的领导， 构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系， 这是完善国家审计治理体系、提升国家审计治理能力的一项重大举措， 也充分体现了党和国家对审计治理的重视程度。 地方审计治理能力的高低直接影响国家审计治理能力的高低， 由地方审计机关的特性和地位所决定。 地方审计治理必然会考虑地方政府的需求， 某些方面可能会与国家治理要求不一致。 一方面， 通过构建审计治理能力评价指标体系， 对地方审计机关治理能力进行客观公正的评价， 可以避免其他因素对地方审计机关审计工作绩效的影响; 另一方面， 审计署统筹全国审计工作， 需要合理分配审计资源， 通过对各地方审计机关治理能力的评价， 可以了解地方审计资源的配置效率， 这有助于实现审计资源的有效利用， 进而有助于构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系， 完善国家治理体系。

（三）地方审计机关审计治理能力比较问题

不同地区的经济发展水平不同， 治理水平也存在显著差异， 经济较发达的地区对政府治理的要求更高， 地方审计机关发挥审计治理能力的效果也更好。 构建审计治理能力评价指标体系， 可以对地方审计机关的审计治理能力进行纵向和横向比较分析。 通过纵向比较分析， 可以了解审计机关前后各期审计治理的变化， 便于总结经验、不断提高。 通过横向比较分析， 可以促进地方同级审计机关之间相互学习和借鉴， 从整体上提高我国的审计治理能力。 具体而言， 可以从以下几个方面比较地方同级审计机关的审计治理能力。 其一， 根据审计治理能力评价指标体系中的二级指标， 分别计算出各审计机关的指标数据， 运用合适的方法对各指标赋权， 计算出三个一级指标， 从基础建设、业务能力、工作效能这三个方面对各审计机关进行横向比较， 找到不同地区审计治理能力的差距并分析原因， 提出具有针对性的建议; 其二， 在计算出一级指标的基础上， 进一步计算审计治理能力综合指标， 对各地方审计机关的整体审计治理能力进行比较; 其三， 计算审计机关年度各项指标， 分析各审计机关审计治理能力的发展变化， 对各地区审计治理能力的发展变化情况进行比较， 找出审计治理能力提升速度快和提升速度慢的地方审计机关， 分析原因。

（四）地方各级审计机关审计治理协同问题

2015年12月， 中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行审计全覆盖的实施意见》中提出： “整合各层级审计资源， 开展涉及全局或行业性的重点资金和重大项目全面审计， 发挥审计监督的整体性和宏观性作用。 ”政府审计系统具有开放性、结构性和协作性， 应该以国家治理为导向， 顺应政府审计系统相关内外部元素的运作规律， 实现政府审计协同[21] 。  地方各级审计机关应从多方面进行审计治理协同。 其一， 对审计机关的人员管理、经费保障、工作计划、审计成果等进行统一管理， 这有助于实行全局性的审计工作统筹规划， 合理分配审计资源， 提高审计治理的成本效益; 其二， 审计机关可以通过审计信息的共享加强各级审计机关之间的协作， 充分发挥各层级审计机关的资源优势， 更好地实现审计治理; 其三， 提高审计人员的协同意识， 协同治理是审计制度创新的重要趋势， 审计治理协同涉及审计工作的多个方面， 需要对审计人员进行专门的培训， 才能更好地发挥审计治理协同的优势， 有效提升审计综合治理能力。

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