环境治理、信任危机与资源环境审计

李兆东 李雪颖

【摘要】十八大以来， 生态文明建设处于突出地位， 资源环境审计的重要性不断提升， 成为生态文明建设制度体系的重要组成部分。 为更好地发挥资源环境审计的作用， 需要重新认识资源环境审计。 从环境治理中政府信任保障的视角， 发现资源环境审计产生于信任保障需求， 具有信任保障功能， 分析其保障政府信任的揭示、抵御、预防三大机制， 进而提出协同党内监督、推动政府高效履职、抑制官员腐败与不作为、促进科学决策等发挥资源环境审计信任保障作用的路径， 并从保障信任的角度提出完善资源环境审计的建议， 以期为更好地开展资源环境审计工作提供借鉴。

【关键词】环境治理;政府信任;信任保障;资源环境审计

【中图分类号】F239      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）10-0108-7

一、问题的提出

十八大以来， 生态文明建设成为治国理政的关键词， 中共中央国务院先后出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等文件， 中央全面深化改革领导小组审议通过多项改革举措， 生态文明建设进入实质性阶段。 十八届三中全会提出对领导干部实行自然资源资产离任审计。 十九大后， 中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》， 组建自然资源部和生态环境部， 分别承担自然资源管理和生态环境保护的职责， 同时组建中央审计委员会， 加强党对审计工作的领导。 2018年5月， 中央审计委员会第一次会议召开， 会议审议通过的文件就包括《2018年省部级党政主要领导干部和中央企业领导人员经济责任审计及自然资源资产离任（任中）审计计划》。 十九届四中全会再次要求， “严明生态环境保护责任制度”“开展领导干部自然资源资产离任审计”。 可见， 党和国家对资源环境审计工作高度重视。 资源环境审计作为环境治理的一项重要制度安排， 其最终目的是促进环境治理目标的实现[1] ， 服务于生态文明建设和可持续发展[2] 。 审计机关可以通过资源环境审计来监督、鉴证、评价与资源环境相关的资金使用、政策执行和相关管理行为， 进而保障环境治理机制的有效运行[3] 。

一般认为公众和上级政府将本级环境治理的责任委托给本级政府， 形成委托代理关系， 资源环境审计就是对这种受托责任的独立监督。 观察审计现象可以发现， 审计活动中确实都存在委托代理关系， 但从历史维度看， 并不是受托责任形成后就产生了审计需求， 资源环境审计亦是如此。 也就是说， 资源环境治理的受托责任是资源环境审计产生的必要条件， 但不是充分条件。 因此， 有必要找到资源环境审计产生的充分条件， 以更好地解释资源环境审计现象， 研究资源环境审计发挥作用的路径。

二、政府信任：环境治理实现的基础

从社会治理的角度来看， 信任可以被划分为政府信任和社会信任， 本文中的信任是指政府信任。 政府信任是民众在理性思考、实践感知的基础上对政府形成的心理预期， 将这种心理预期与对政府、政府人员、政策制度的评估相比较， 若民众对政府的感知与心理预期一致， 就形成政府信任; 若民众对政府的感知远低于心理预期， 就会出现信任危机; 政府信任严重不足时， 社会将面临解体的风险。 因此， 保障政府信任是维系政府有效运行的重要举措。 通过发达国家和发展中国家的对比发现， 发达国家的政府信任水平反而低于发展中国家， 这是由于随着社会的发展， 物质水平上升到一定程度以后， 经济增长不再是影响政府信任水平的唯一重要因素， 社会公平、政治环境和公民的社会信任等都会对政府信任产生影响。 目前， 民众越来越关注医疗保障和绿色环保等问题， 政府信任的影响因素趋于多维化， 具体如图1所示。

在我国， 国家权力属于全体人民， 政府是国家权力的执行机关， 人民将国家权力委托给政府行使， 人民与政府之间形成委托代理关系， 因此产生了国家治理的需求。 已有研究表明， 政府信任水平越高， 国家治理水平就越高。 环境治理作为国家治理的一个组成部分， 当政府信任水平越高时， 环境治理效果越好。 环境治理的目标是通过建立激励、约束和信息传递等机制解决公民与政府委托代理关系中的目标不一致、利益冲突以及信息不对称等问题[4] ， 从而使政府的举措、决策能真正满足人民对美好生活、绿色环境的追求。 环境治理与环境管理、环境保护是不同的， 其主要区别在于治理需要以合作为前提， 而合作的基础则是信任。 因此， 人民对环境治理主体即对政府的信任是环境治理取得良好效果的前提。 信任危机意味着政府公信力的严重流失[5] ， 民众对政府的信任程度下降。 当政府公布的环境信息与公众的真实感受不一致时， 人们对政府的环境治理能力产生怀疑， 即出现信任危机。 同时网络加快了信息传播的速度， 使得人们对政府的不信任情绪迅速发酵， 甚至导致信任崩塌， 增加社会运行和治理成本。 因此， 保障环境治理领域的政府信任是治理目标实现的基础。

三、资源环境审计： 环境治理中政府信任保障工具

环境治理中的信任危机一旦形成， 修复成本将会很高， 所以需要一个长效机制来保障政府信任， 而资源环境审计具有信任保障功能。

（一）资源环境审计的信任保障功能

审计基础理论中的所有权监督论认为， 所有权与经营权分离易导致信息不对称， 所有者为了获取经营管理的真实信息， 会聘请专业的独立机构对经营管理情况进行监督， 从而出现了审计。 观察审计现象发现， 审计活动中确实普遍存在所有权与经营权分离的情况， 但所有权监督论无法解释的现象是， 所有权与经营权分离的经营模式早已出现而审计需求却滞后很久才产生。 当然在组织经营规模较小时， 所有者可以自行监督， 这是由于所有者与经营者之间存在长期的依存关系， 在双方相互信任的情况下即使存在信息不对称， 也没有必要引入第三方进行独立监督。 随着组织经营规模的扩大， 职业经理人出现， 所有者将其拥有的资源和权力委托给没有长期依存关系的经营者， 并要求经营者承担相应的受托责任， 所有者和經营者的信息不对称程度加剧， 所有者担心经营者为了自身利益而不尽力履行受托责任， 经营者也担心所有者会以受托责任履行不力为由拒绝支付其报酬， 即产生了不信任; 为了将不信任程度控制在可接受范围内， 所有者和经营者均有聘请独立的第三方对经营管理活动进行鉴证、监督和评价的需求， 以保障信任关系的延续， 也就产生了注册会计师审计。 从内部审计的角度来看， 组织内部亦存在委托代理关系， 不同层级之间也存在信息不对称， 层级间的目标差异会带来不信任， 正是信任保障需求而催生了内部审计。 同理， 政府审计也是为了保障公众对政府信任的需求而产生。 也就是说， 审计的产生有两个必备条件： 一是信息不对称导致的信息保障需求; 二是委托代理双方的信任保障需求。

在环境治理领域也存在信息不对称， 如普通民众很难获取环境保护资金如何使用， 环境保护政策是否有效执行、效果如何等信息， 但如果环境质量很好， 民众没有感受到环境污染问题， 那么即使处于信息不对称状态， 环境治理也不会引起民众过多的关注。 但当政府披露的环境信息与民众真实感受存在较大差异时， 如环保部门公布的信息显示大气质量优良， 但民众的真实感受是雾霾严重， 这就会使民众对政府环境治理的态度和能力产生不信任， 怀疑政府披露信息的准确性， 从而产生信任保障需求。 信息保障需求和信任保障需求的共同作用， 催生了资源环境审计。 或者说， 如果公众对政府环境治理的预期与真实感受一致， 就会信任政府治理环境的态度和能力， 也就不需要资源环境审计。 因此， 资源环境审计可以通过监督政府环境治理行为， 准确及时地披露环境治理信息， 减少公众与政府之间的信息不对称， 建立和维持公众与政府间的信任关系， 抑制和缓解信任危机， 具有环境治理过程中政府信任保障的功能。

（二）资源环境审计保障政府信任的机制

资源环境审计发挥信任保障作用的机制主要包括揭示机制、抵御机制和预防机制， 各机制之间的联系详见图2。

1. 揭示机制。 资源环境审计揭示机制是指具有专业能力和职业道德的审计人员， 运用特定的审计方式方法和审计技术手段， 对环境治理过程中资金运用、政策执行、治理效果等环境治理信息进行披露的过程。 通过审计公告制度将资源环境审计（调查）过程中发现的主要问题依法向社会公布， 社会公众和潜在信息使用者可以借助各类信息传输媒介（报纸、网络平台、手机平台等）获知审计揭示的问题， 以解决公众和政府间环境治理信息不对称的问题。

问题被揭示后， 短期内会产生一定程度的负面影响， 加剧公众对政府的怀疑与不满， 但从长远来看， 理性的委托人会发现资源环境审计揭示机制可以提供准确的信息， 且由于问题被揭示而得到政府重视并加以改善， 从而增强对政府的信任， 缓解信任危机。

2. 抵御机制。 环境治理中的问题被揭示后， 若不进行后续处理将会引发道德风险。 公众在掌握真实准确的环境信息后必然产生一个疑问——这些问题是如何处理的？ 即政府在拿到审计报告后是否会不作为、是否存在隐藏信息的行为， 导致事后信息不对称。 抵御机制是在揭示机制基础上形成的、解决事后信息不对称问题的机制。

抵御机制是基于审计或审计调查揭示的问题， 对被审计单位给出评价意见， 出具处理处罚决定及审计（调查）建议， 对于情节严重的移交相关部门处理。 这样的过程， 是对审计（调查）中所揭示问题的进一步处理过程， 传递的信号是资源环境审计不仅可以保障环境信息的真实准确， 还对发现的问题如何处理有了明确的交代， 公众可以感受到政府解决问题的诚意和效果， 从而抑制道德风险， 引导公众增强对政府的信任， 发挥了抵御信任危机、保障政府信任的作用。

3. 预防机制。 资源环境审计相关问题的披露和处理处罚， 解决了已经被发现的环境治理不足问题。 但揭示和抵御机制不能解决制度层面产生的問题， 如果不进行制度完善， 就会引发逆向选择。 即使审计监督已经处理处罚， 或者移交相关部门处理， 但仍会有机会主义者利用制度漏洞继续违法违规， 致使“屡审屡犯”现象出现。 于是公众又会有疑问——是什么原因导致资源环境治理问题不断发生？ 进而怀疑审计监督的作用， 出现信任危机。 预防机制就是防范逆向选择行为的机制。

审计（调查）发现环境治理问题后， 会要求被审计（调查）单位进行整改， 并跟踪整改情况， 报告整改结果。 通过被审计单位的整改， 完善制度、法规、内部控制等环节， 从根本上解决问题， 避免同类问题再次出现。 同类问题不再产生或减少， 公众才会认为问题得到解决， 从而相信政府自我完善的能力和决心， 进一步提高政府信任水平， 形成良好的公民—政府沟通循环。

通过资源环境审计的揭示、抵御和预防三大机制的有效运用， 降低环境治理信息不对称程度， 公众可以获取真实有效的环境信息， 获知环境治理中违法违规行为的处理处罚情况， 能够发现审计查出的问题逐步减少直至不再发生。 在这个过程中， 公众还可以主动表达意愿， 并感受到政府反应的积极态度， 增强对政府的信任， 这将稳固公众与政府之间的委托代理关系， 公众将更加配合政府工作， 形成良性循环。

四、资源环境审计发挥信任保障作用的路径

由于环境治理领域中资金使用、政策执行和治理效果等方面存在信息不对称， 当公众感受与政府披露信息之间存在矛盾时， 会引发环保满意度低、环境群体性事件频发、环保负面舆情压力大等政府信任危机， 资源环境审计可以通过揭示、抵御和预防等机制， 发挥保障政府信任的作用。 资源环境审计在实施过程中， 需要从公众对党、政府、官员、政策等四个维度， 实现信任保障， 具体路径见图3。

（一）与党内监督协同， 保障群众对党的信任

我国《宪法》序言回顾了近代历史， 表明中国共产党的领导是历史的选择。 《宪法》第一条确立“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”， 习近平总书记强调“东西南北中， 党是领导一切的”， 中国共产党也因其卓越的领导能力赢得了群众的信任。 但“权力是最大的腐蚀剂， 我们党长期执政必然面临被腐蚀风险”， 领导干部腐败现象就是被腐蚀的结果， 这些腐败现象导致群众对党的信任度下降， 动摇执政基础， 需要通过完善党和国家监督体系， 实现“自我净化、自我完善、自我革新、自我提高”。 党内监督是党和国家监督体系的核心， 审计监督要发挥职能作用， “以党内监督为主导， 推动各类监督有机贯通、相互协调”， 形成“党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”。

污染防治攻坚战是“三大攻坚战”之一， 是生态文明建设的重要内容。 2006年监察部和环保总局联合发布了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》， 这是最早的环境监督问责制度。 中办、国办2015年印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》， 2017年印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》， 2019年印发《中央生态环境保护督察工作规定》， 这些规定和办法都是环境保护监督制度的重要组成， 在环境保护领域已经形成党内监督为主体、多种监督形式协同的监督体系。 领导干部自然资源资产离任审计由审计机关牵头实施， 审计结果主要供组织部门评议、考核、奖惩、任免领导干部使用。 审计机关根据组织部门的需要， 以审计结果公告的方式有针对性地提供审计成果， 同时组织部门可以通过对审计成果的充分利用保障审计工作作用的发挥， 推动审计发展。 此外， 审计机关通过审计结果公告， 推动了政务公开， 鼓励了公民参与， 提高了党建设社会主义民主政治的能力。 资源环境审计减少了环境治理过程中的贪污、腐败、渎职、不负责等行为， 提高了党为和谐社会服务的能力。 资源环境审计通过以上几个方面达成与党内监督的协同， 实现了“1+1>2”的监督效果， 保障了群众对党的信任。

（二）推动政府高效履职， 保障公众对政府的信任

政府履职能力是形成政府信任的前提， 为了提高公众对政府的信任水平， 我国政府大力推行政府绩效评估管理制度， 以监督和提高政府的履职能力。 然而政府绩效评估的科学性还有待提高。 环境保护领域的绩效考核问题也是一个全新的课题， 2016年中办、国办印发《生态文明建设目标评价考核办法》， 地方也出台了指标体系。 但是生态文明建设的绩效考核较为复杂， 量化指标难以覆盖全部范围， 会出现唯指标论。 例如街道办事处的生态文明考核中并未将流经街道的河流作为整体考核对象， 而是将交由街道办事处处理的环境问题作为考核指标， 街道办事处也是将交办事务作为工作重点完成（如封堵河道周边的排污口）， 街道办事处只要完成封堵任务， 即使河流污染仍然严重， 考核也能通过， 这就造成公布的街道办事处生态建设目标已经完成， 但民众所见是河流仍然污染严重， 这样的差异必然导致民众对政府信任度的下降。 若公众长期不信任政府， 在特定事项的激发下会发生群体性事件。 而环保群体性事件一旦发生， 政府信任会急剧下降， 修复政府信任的成本激增， 因此政府高效履职是公众对政府產生信任的基础。

资源环境审计、领导干部自然资源资产离任审计作为一种独立的监督方式， 不仅要对责任人履职行为进行审计， 也要对区域范围内的环境治理事项和治理效果进行审计监督， 这样才能从整体上掌握区域内的环境污染状况， 并比对区域负责人的履职情况， 以更加准确地判断问题所在， 督促各级政府共同履职， 实现生态文明建设目标， 以修复民众质疑环境治理效果与考核结果而产生的信任危机， 保障公众对政府的信任。

（三）抑制官员腐败与不作为， 保障公众对官员的信任

政府履职能力的关键在于官员， 公众对官员行为满意了才会愿意信任政府的履职能力。 环境治理需要一定的人力、财力、物力的投入， 权力的集中、钱财的投入和人心的贪欲造成了官员腐败案件频发， 政府信任流失严重， 信任危机加剧。 目前， 除腐败外， 导致公众对官员不信任的另一大原因是官员不作为。 官员不作为可以分为两种情况： 一是政府官员出于自利动机而对发现的环境问题视而不见， 或接受拨款却不采取措施， 造成资源的浪费与民众的不满; 二是政府官员为应对环境问题已经采取了有效措施， 但是由于措施发挥作用需要时间， 或由于信息不对称使公众不能实际感受到环境治理的效果， 从而主观判断官员不作为。 资源环境审计的揭示和抵御机制， 就是揭示问题并进行处理处罚。 审计可以区别两种情况处理处罚不作为官员， 也可以披露那些需要时间才能显现治理效果的措施， 减少公众与官员之间的信息不对称， 揭露官员腐败， 同时增强官员的责任心。 公众在掌握真实有效信息的基础上， 也能尊重科学规律， 了解政府的努力， 这将增进公众与官员的沟通和理解， 保障公众对官员的信任。

（四）促进科学决策， 保障公众对政策的信任

资源环境审计不仅具有揭示和抵御功能， 还具有预防功能， 即就审计中发现的制度、法规、内控方面的问题， 要求被审计单位进行整改， 并跟踪、报告整改情况， 避免类似的情况再次发生。 资源环境治理中的问题很多是决策层面上的问题， 包括资金使用的投向比例、地方法律法规的合理性、政策传递过程中的递减效应等。 公众在参与环境治理的过程中， 能够感受到政策的合理性， 例如环保企业申请财政补贴会有一定的条件限制， 这些条件的设置科学与否， 一方面要考虑公平， 另一方面要考虑环保公司的经营情况， 若设置不合理， 环保企业就会觉得不公平， 甚至怀疑财政补贴的申请存在“潜规则”。 资源环境审计可以掌握一定范围甚至全国范围内环保企业申请财政补贴的情况， 通过大数据比对， 能够发现是暗箱操作还是制度缺乏合理性， 审计机关可以将分析结果提供给相关部门协助其科学决策。 公众通过制度的调整感受公平， 消除原有的疑虑， 增强了对政策的信任。

从上面的分析可见， 资源环境审计可以通过对党、政府、官员、政策的监督、建议、评价和整改， 发挥信任保障作用， 增强公众对政府的信任。 信任作为一种复杂的心理状态， 对人的行为和决策具有较大的影响。 当人们愿意信赖政府时， 会更加愿意配合政府环境治理、环保督察等工作的开展， 充分行使监督、检举、建议等权利， 积极参加社区环境治理活动， 从个人做起， 减少生活排放以保护环境， 从而实际减少了政府环境治理工作过程中的困难， 达到配合政府开展环境治理工作的效果， 促进环境治理效率的提高。 公众对政府的环保措施和治理行为满意了， 群体性事件就会减少以至杜绝， 公众也会主动辨别不实信息， 避免负面舆情被恶意放大。

五、信任保障视角下完善资源环境审计的建议

我国的资源环境审计已经开展多年， 且已显现出在环境治理方面的积极作用， 而从保障政府信任的角度， 仍可从以下几个方面加以完善。

（一）统筹协调各类监督

为增强公众对政府的信任， 需要强化对权力运行的制约和监督， 规范权力的运行。 审计监督作为党和国家监督体系的重要组成， 应发挥其职能作用， 积极配合党内监督， 与各类监督有机贯通、相互协调。

1. 外部联审。 审计作为监督体系的重要组成部分， 可以与党和国家其他监督方式联合开展， 进行资源整合， 以获得更好的监督效果。 例如， 资源环境审计与环保督察都服务于环境治理和生态文明建设总目标。 根据生态环境部消息， 第二轮第一批中央生态环境保护督察组已于2019年8月15日全部完成6个省和两家中央企业的督察进驻工作， 环保督察具有技术优势， 可以在短时间内发现导致环境污染的技术因素并迅速处理， 公众可即刻感知环境问题得到解决。 资源环境审计则不同， 资源环境审计除了发现问题点， 还要提出制度层面的建议， 不仅要助力污染防治攻坚战， 还要打赢污染防治持久战。 可以发现， 资源环境审计的优势在于对管理行为和政策制度的监督。 资源环境审计与环保督察联审就可以发挥各自优势， 避免交叉重复， 提高监督效率， 同时资源环境审计部门还可以与水利、国土、海洋、林业等资源部门进行监督统筹， 发挥协同作用。 中央审计委员会的成立也为资源环境领域各类监督的统筹协调提供了制度保障。

2. 内部统筹。 为了提高审计质量和效率， 拓展审计监督的广度和深度， 切实发挥好“经济体检”的功能， 审计项目组织方式“两统筹”要求审计机关创新审计方式方法， 统筹审计力量。 环境治理涉及面广， 在一个审计项目中可能与金融、财政、行政、企业、经责、投资等各审计专业产生联系， 为了避免交叉， 需要内部统筹。 可以采用各审计专业同时开展资源环境审计的方式， 例如深圳市审计局就对这种方式进行了尝试。 这种方式的缺点是易造成审计问题碎片化， 即难以形成总体的综合评价。 资源环境审计内部统筹可以考虑“统一方案， 分散实施”的审计方式， 即方案编制阶段由各专业处室提供审计的重点和思路， 形成统一的审计信息点， 实施阶段并不是像传统做法那样同时实施， 而是各专业处室根据审计资源状况， 确定实施的时间、人员配备等细节问题， 分散实施。 从方案上来说是一个项目， 但具体实施可能分散于多个审计项目中， 报告阶段再聚合成一个审计报告， 这样既发挥了各处室优势， 又满足了整合审计发现问题、进行总体评价的需求。

（二）健全信息披露制度

1. 提高审计证据质量。 在审计全覆盖要求下， 审计资源相对于审计需求严重不足， 传统现场审计的取证时间明显被压缩， 导致证据质量下降， 因此需创新审计技术方法。 先进的审计技术方法可快速分析审计疑点， 提高审计证据获取效率， 例如资源环境审计中地理信息系统工具的应用， 可以通过图形对比， 快速锁定问题图斑， 再利用无人机现场核实， 大幅提高审计效率。 自然资源资产离任审计大数据平台的建设， 可以共享审计成果， 提供技术支持， 对审计实施过程进行监督， 保障审计证据质量。 同时， 加强对审计取证方法的总结和经验交流， 及时将有效的取证方法固定化、规范化。

2. 完善审计报告披露内容。 在新媒体时代， 公众获取信息的渠道和能力都显著增加， 公民的权利意识和自主意识不断增强， 及时、充分、系统、全面地披露资源环境审计相关信息， 是向公众展示资源环境审计开展情况和环境治理状况的重要方式。 在一定程度上向公众树立了负责任的政府形象， 使人们相信政府， 愿意参与环境治理工作， 促进环境治理措施的顺利实施。

目前我国政府审计机关已经建立多媒体渠道与公众沟通， 但审计结果公告受到篇幅和保密规定的限制， 披露的内容较为有限， 公众接收到的有效信息较少， 审计工作中的努力和成效在公告中得不到充分展现。 可以考虑转变信息披露的形式， 如采用图表结合的方式在有限的篇幅内更多地传递信息， 分栏分类地披露也可以使信息能较易查找和比对， 便于理解和使用。 另外， 信息披露应分层次逐步展开， 省一级审计报告应该比中央一级审计报告披露更详细和具体的信息， 市县级审计报告应该比省级报告更详细、更具体， 以此引导公众获取需要的环境治理信息， 关注各级政府审计工作。 同时， 继续加大拓展公众参与渠道的力度， 使公众可以更好地参与到审计报告内容的完善中来。

（三）优化审计问责形式

审计发现的问题若没有得到整改， 公众会更加怀疑政府进行环境治理的决心， 从而审计问责显得尤为重要。 现行审计法赋予审计机关的处理处罚权限， 主要是在财政、财务收支范围内， 却没有明确处理处罚的形式。 2019年审计法修订征求意见稿中对处理处罚形式做了明确的规定， 但处理处罚的范围仍然限定在财政、财务收支行为。 目前资源环境审计范围显然不仅是有关环境治理的财政、财务收支行为， 还包括执行方针政策和决策部署情况、遵守法律法规情况、重大决策情况、目标完成情况、监督责任履行情况、资金征管使用和项目建设运行情况等。 资金使用仅是资源环境审计的一个方面， 因此， 审计发现的大多数问题， 审计机关并无处理处罚权， 这限制了审计作用的发挥。 公众若发现对于审计披露的问题并没有追究责任人， 反而会加深对政府的不信任。

现行法律尚未赋予审计机关充分的处理处罚权限， 为了弥补问责权限不足的缺陷， 可优化审计问责形式， 采用协同问责的方式。 在中央审计委员会领导下， 审计监督与各类监督形成外部联审， 审计中发现的问题由参与审计的各类监督主体共享， 在其他监督主体处理处罚权限内的问题， 就可由其他监督主体处理处罚， 以保证审计成果利用最大化。 只有审计发现的问题都得到了问责， 政府信任度才能得到有效提升。

（四）推行资源环境治理跟踪审计

环境治理具有滯后性的特点， 治理效果也需要时间才能显现， 目前的资源环境审计多为一次性审计， 一般是对审计时间点上的治理问题发表意见， 不再考虑审计结束后环境治理效果退化问题。 例如， 在进行城市黑臭水体整治资金审计时， 黑臭水体的监测情况是已经达标， 完成整治目标， 水变清了， 但有可能审计结束后河道又开始变得黑臭; 在湖滨带氮磷拦截工程审计中， 林木生长尚未成熟， 吸收土壤中氮磷的效果还未显现， 审计虽表明工程建设符合要求， 但湖体水质并没有明显变化。 这些现象不仅使公众对环境治理效果产生疑问， 而且使公众对审计的权威性产生怀疑， 反而加剧公众对政府的不信任。 推行资源环境治理跟踪审计， 可以解决环境治理效果滞后的问题， 从环境治理项目实施时即开始审计， 直至项目运行稳定、治理效果达到为止， 可阶段性出具审计报告， 披露治理工作进展情况。 资源环境治理跟踪审计的实施使审计披露的信息更加贴近治理效果， 避免传递中间信息， 降低了审计风险。

六、结束语

本文在现有研究的基础上， 以环境治理中政府信任危机为切入点， 梳理了政府信任、资源环境审计与环境治理的关系， 分析了资源环境审计发挥信任保障作用的揭示、抵御、预防三大机制， 从党、政府、官员、政策等四个维度构建资源环境审计保障政府信任的路径， 并从信任保障的视角提出了完善资源环境审计的建议， 以期更好地发挥资源环境审计在推进生态文明建设中的作用。

【 主 要 参 考 文 献 】

[1] 李兆东.影响我国政府资源环境审计开展的十个问题[ J].财会月刊，2019（5）：106 ～ 113.

[2] 徐薇，陈鑫.生态文明建设战略背景下的政府环境审计发展路径研究[ J].审计研究，2018（6）：5 ～ 11.

[3] 李兆东.环境机会主义、问责需求和环境审计[ J].审计与经济研究，2015（2）：33 ～ 42.

[4] 陈希晖，陈良华，李鹏.国家审计提升政治信任的机理和路径[ J].审计研究，2014（1）：18 ～ 23.

[5] 范柏乃，张鸣.地方政府信用影响因素及影响机理研究——基于116个县级行政区域的调查[ J].公共管理学报，2012（2）：1 ～ 10.