新中国乡村教师队伍建设政策演进的历史逻辑与优化策略——基于政策文本的分析

何菊玲, 赵小刚，2

(1 陕西师范大学 教育学部， 陕西 西安 710062； 2 宝鸡文理学院 马克思主义学院， 陕西 宝鸡 721013)

一、 问题的提出

加强乡村教师队伍建设、提升乡村教师专业素质，是全面实施乡村振兴战略的关键。2021年4月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》强调:“各级人民政府应当加强农村教育工作统筹……提高农村基础教育质量，加大乡村教师培养力度，采取公费师范教育等方式吸引高等学校毕业生到乡村任教，对长期在乡村任教的教师在职称评定等方面给予优待，保障和改善乡村教师待遇，提高乡村教师学历水平、整体素质和乡村教育现代化水平”[1]。发展乡村基础教育，建设一支较高专业水平的乡村教师队伍，帮助乡村孩子学习成才，阻断贫困现象代际传递，是功在当代、利在千秋的大事。[2]为实现这一目标，就必须在研究、反思已有政策的基础上制定更加行之有效的教育政策加以引导和支持。

目前，学界主要从乡村教师队伍建设政策制定和反思两方面进行了一些卓有成效的研究。但相较于其他教育政策的研究，乡村教师队伍建设政策研究总体来说受关注的程度还不高，研究成果数量相对较少。我们以农村教师政策、乡村教师政策为关键词，通过中国知网检索，截至2021年4月，学位论文只有1篇，期刊论文只有9篇；以农村教师队伍、乡村教师队伍为关键词进行检索，发现期刊论文有3篇，学位论文有114篇。在政策制定方面，研究者主要从乡村教师队伍建设存在的现实问题入手，为政策制定出谋划策。对乡村教师队伍建设政策的反思性研究大多聚焦于改革开放和21世纪以后出台的相关政策(1)这些研究主要有：石灯明、蒋志平《新时代视域下乡村教师队伍建设的政策意蕴、弱势表征及路径选择》，《当代教育论坛》2020年第1期；张布和《新时代乡村教师队伍建设的政策脉络和实践理路》，《教师教育学报》2021年第1期；邵泽斌《新世纪国家对农村教师队伍建设的特别性支持政策:成效、问题与建议》，《南京师大学报》(社会科学版)2010年第5期；李霞《我国农村教师政策的历史脉络与评析》，《湖州师范学院学报》2011年第6期。，主要针对其执行难、落实难的问题进行了反思，而对于新中国乡村教师队伍建设政策历史发展脉络的总体性研究则很少。也有研究者对1949—2015年出台的乡村教师政策从职业吸引力、特色专业发展和评价机制等方面进行了回顾与反思，并提出了相应的建设性建议。[3]这些研究对于乡村教师队伍建设政策的进一步优化有着积极的作用，但是已有研究缺乏对乡村教师队伍建设政策的历史发展脉络与演进逻辑进行考察，缺少对其演进的历史根源进行发掘与探究，过于注重政策之表而忽略其本，由此遮蔽了乡村教师队伍建设政策存在的一些根本问题。

本文在对1949—2021年以来党和政府出台的有关乡村教师队伍建设的政策文本进行分析的基础上，将乡村教师队伍建设政策放置于当时代国家教育政策的宏观框架下，分析乡村教师队伍建设的历史脉络与演进逻辑，探究其产生的根源，总结汲取其成功经验，反思其局限与不足，从而为政策优化提供建议，以期能够为更好、更快地建设一支热爱、扎根乡村的数量充足、素质优良、充满活力的乡村教师队伍提供理论依据与政策支持。

二、 乡村教师队伍建设政策概念界说与研究方法

(一) 乡村教师队伍建设政策概念界说

农村与乡村经常被学者认为是相同的概念，但实际上二者仍有区别。乡村主要是指区别于城镇而言的地域性概念。2006年国家统计局发布的《关于统计上划分城乡的暂行规定》，“以国务院关于市镇建制的规定和我国的行政区划为基础，以民政部门确认的居民委员会和村民委员会为最小划分单元，将我国的地域划分为城镇和乡村”。本规定划定的城镇(城区和镇区)以外的其他区域都是乡村。[4]2018年，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022)》将“乡村”界定为：“乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间”[5]3；而“农村”则是以生产方式或者说是职业来界定的概念，主要指“以从事农业生产为主的人聚居的地方”[6]1 004，但是,在农村的居民并不意味着都在从事农业生产，“乡村”与“农村”在含义上还是有区别的。

20世纪30年代，陶行知在《中国教育改造》一书中提出乡村教育和乡村教师的概念。他说：“乡村学校做改造乡村生活的中心，乡村教师做改造乡村生活的灵魂。”[7]80新中国成立后，无论是学术研究还是教育政策都将乡村教师和农村教师视为同义词。2015年在《乡村教师支持计划(2015—2020年)》中明确界定：乡村教师是指“包括全国乡中心区、村庄学校教师”[2]。在本文中除政策文本的引述外，一律使用乡村教师概念。

本文所谓乡村教师队伍构成的主体，主要包括幼儿教育、小学教育和中学教育阶段在内的基础教育教师。乡村教师队伍建设主要是指通过保障乡村教师数量的稳定、扩充和质量提升，以便有充足的优质教师来满足乡村基础教育的需要。本文对乡村教师队伍建设政策文本的分析也主要基于这两个维度。

新中国成立以来，明确以乡村或农村教师命名的政策较少，多数政策嵌套在有关教育的法律、法规和政策文件中，因此乡村教师队伍建设政策实际上是包括教育法律、法规、教育的大政方针、与乡村教师队伍相关的教育政策以及乡村教师队伍建设专指性政策在内的集合，大致可以分为引导性、指导性和支持性政策。

(二) 研究方法

本文选取1949—2021年有关乡村教师队伍建设的教育法律、法规和政策文本为研究对象。文献主要源于何东昌主编的《中华人民共和国重要教育文献(1949—1997)》《中华人民共和国重要教育文献(1998—2002)》以及《中华人民共和国重要教育文献(2003—2008)》；2009年之后的文献主要来源于中华人民共和国中央人民政府、中华人民共和国教育部等官方网站。本研究涉及乡村教师队伍建设的政策文本主要有三大类： 一是国家发展战略、教育法律以及党的教育方针等有关国家大政方针的政策文本； 二是嵌套在相关教育政策中的关联性政策文本； 三是完全针对乡村教师队伍建设的专指性政策文本。

本文采用政策文本分析的方法进行研究。首先，基于政策文本，将乡村教师队伍建设的相关政策放置于当时代国家政策的宏观框架中进行分析。其次，基于乡村教师队伍建设的内涵，从乡村教师队伍的数量补充和质量提升两个维度进行政策文本分析。数量补充维度涉及教师数量补充方式和队伍稳定方法两个方面；质量提升维度涉及教师专业能力、学历要求和培养、培训方式等方面。再次，根据政策演进的文本分析，将乡村教师队伍建设政策的历史演进分为3个发展阶段，并对其演进逻辑进行深入分析与探讨。

三、 新中国乡村教师队伍建设政策演进的历史逻辑

乡村教师队伍建设政策的演进大致可以分为初步探索、积极探索与发展和均衡聚焦发展等3个历史阶段。乡村教师队伍建设与乡村基础教育的发展共生共荣。对乡村教师队伍建设政策的文本分析与理解必须将其放置于当时代教育发展的宏观背景下，这样才能有助于探寻其政策演进的历史逻辑。

(一) 乡村教师队伍建设政策的初步探索时期(1949—1976)

这一时期，乡村基础教育相较于乡村成人教育和城市基础教育来说都处于较为边缘的位置,乡村教师队伍建设问题还未完全进入国家政策视野。在20世纪60年代前半期，河南、河北等省一些乡村地区为普及小学教育，主动探索并积累了一些乡村教师队伍建设的成功经验，引起了社会的广泛关注，中共中央和教育部也分别转发其经验材料，号召各地参照学习。同时也请各地“如有较好的典型经验，或是需要请示的问题，均请及时报部，以便进行统一研究”[8]1 235。因此这一时期有关乡村教师队伍建设的政策主要体现为自下而上的初步探索。

1. 乡村基础教育的边缘化及其有限发展

从1949年新中国成立到1976年的27年间，新中国教育的发展经历了艰难探索、曲折发展乃至停滞的过程。新中国成立后亟需大量社会主义建设人才，发展教育成为党和政府面临的最为重要的迫切任务之一。1949年，具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定：“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的，即民族的、科学的、大众的文化教育”[8]1。根据这一纲领，党确立了教育“为工农服务，为生产建设服务”[8]17的方针。基于这一教育方针，到1965年，中共中央和教育部先后出台了一系列政策发展教育事业，其关注的重点领域是发展高等教育、工农教育、师范教育和扫盲教育。

(1) 纵横比较下乡村基础教育的边缘化

根据政策颁布的数量与支持力度，将乡村小学教育同乡村成人教育和城市小学教育进行纵向与横向比较，发现这一时期的乡村基础教育基本上处于边缘地位。

第一，同乡村成人教育相比，乡村基础教育处于边缘位置。新中国成立之初，亟需大批农村干部和技术人员。发展农村干部教育、农业技术教育和扫盲教育是当时农村教育的重要任务。在1950年召开的第一次全国工农教育会议上，对工农教育的对象、内容、实施步骤、领导管理、教育教学原则、师资和经费等做出明确规定，其目的就是要提高工农干部的文化技术水平，造就工农出身的管理和技术干部。根据此次会议精神出台了大量指导性和支持性政策，如大力发展培养农村干部的工农速成中学[8]8、培养技术人才的农业中学[8]984、实行扫盲的冬令学校[8]2以及业余学校[8]169等，这些政策促使农村干部教育和农业技术教育有了较大发展。相较于农村成人教育的政策数量和支持力度，有关乡村基础教育以及乡村教师队伍建设的政策数量明显偏少，支持力度相对较弱，而且大多嵌套于其他教育政策中。这一时期，乡村基础教育以小学教育为主。一些大龄儿童也希望能够进入学校学习，导致小学生的年龄普遍偏大[8]264。由于在办学主导思想、教育经费和师资队伍建设等方面缺乏政策的指导与支持，导致乡村小学入学率偏低，许多贫下中农子女难以入学。乡村基础教育处于较为边缘的位置。

第二，同城市小学教育相比，乡村小学教育也逐渐被边缘化。这一时期，“城市优先发展”的主导思想和政策设计重点是发展城市小学。伴随着国家工业化的进程，城市人口增长较快，而此时城市小学的增加比例小于乡村，由此影响了工业化进程。为落实“首先使工人生活有所改善”[9]1 428的执政方略，党和政府将教育重心放在了以工人为主要群体的城镇地区，各类教育资源也向城镇倾斜。1953年，周恩来在《政务院关于整顿和改进小学教育的指示》中明确指出：“今后应首先着重办好城市小学、工矿区小学”，“公立小学应作适当发展”。[8]263“对乡村公立小学，除在学校较少的少数民族地区和老革命根据地应作适当发展外，其他地区均应以整顿提高为主，一般不作发展。”但是可以发展“乡村完全小学和中心小学”以及“分散的不正规的小学，如半日班、早学、夜校之类”。[8]263自1965年开始，国家在各地乡村积极探索普及小学教育的基础上，开始注重采取多种形式大力发展乡村小学教育，在逐步普及四年制初小教育的基础上，进一步普及完全小学教育。[8]1 358

(2) 乡村基础教育的有限发展

尽管乡村基础教育处于边缘化状态，但是党和政府仍然在办学经费、办学模式以及师资补充方面给予了一定的政策支持。

首先，经费短缺是制约教育发展的主要因素之一。为了解决教育经费问题，《第一次全国初等教育与师范教育会议报告》建议：“当前解决市、县初等教育经费问题的方针是由地方政府统筹与依靠群众办学相结合”，并规定“各市、县人民政府应根据群众需要与自愿的原则，提倡群众办学，如发动群众出工、出料、出钱修建校舍、添置校具、解决公杂费开支、聘请教师等”[8]110。但由于各市县经济发展状况不同，教育经费投入差异逐渐导致小学教育发展的地区不平衡。

其次，贯彻“两条腿走路”的方针，在办好全日制小学的基础上，探索多种办学方式，提高贫下中农子女的入学率。20世纪60年代初，河南、河北、山东和山西等省的一些农村，为了解决贫下中农子女的入学问题，积极摸索出了一些成功经验。例如，“勤俭办学、节约开支，从各方面想办法降低学习费用，减轻群众负担，使贫穷的工农子女上得起学，便于上学”[8]1 235；积极探索、尝试举办“简易小学”[8]1 248“半农半读学校”[8]1 309等。这些成功经验与做法使“农村适龄儿童的入学率，特别是广大贫、下中农子女入学率”提高[8]1 235。1964年，河北省阳原县“学龄儿童入学率达到了95%以上”[8]1 716。1965年，170多个县(市)的学龄儿童的入学率达到了90%以上，但是仍有“近30%的学龄儿童没有入学”，而且“这些人主要分布在农村”。[8]1 357为了提高贫下中农子女的入学率，1963年和1964年，教育部和中共中央分别转发和批转了河南、河北省普及农村基础教育的经验材料与报告，要求各地加以研究，并根据自己的实际情况加以推广。[8]1 235，1 279《人民教育》和《人民日报》也针对山东日照、山西黎城举办农村简易小学、河北阳原县普及小学教育发表评论和社论(2)1964年1月号《人民教育评论》：“办好农村简易小学”；1964年6月2日《人民日报》社论：“阳原县普及小学教育是教育战线上的一面红旗”。参见何东昌《中华人民共和国重要教育文献(1949—1997)》，海南出版社1998年版，第1 247页；第1 283—1 284页。，大力推广他们的先进经验。1965年，教育部指出：“目前，全国还有3 000万儿童没有入学，他们大都是生活比较困难的贫下中农子女和深山区、少数民族地区的儿童，要解决他们的入学问题”，就要实行“两条腿走路”的方针，大力普及小学教育，“发展耕读小学或耕读班，办好全日制小学”；要“采取多种多样的办学形式，建成一个为贫下中农和广大群众服务的小学教育网”。[8]1 358

这一系列文件的出台表明党和政府开始关注贫下中农子女上学读书的问题，也反映了当时各地普及乡村小学教育的初步探索和尝试，积累了一定的经验。然而遗憾的是，直至1976年，虽然乡村基础教育在数量上还有一定的发展，但是在1965年之后就很少出台相应的指导性和支持性政策了。

2. 乡村教师队伍建设政策的初步探索

师资不足是制约乡村教育普及的另一个关键因素。1951年，钱俊瑞在《在第一次全国初等教育与师范教育会议上的总结报告》中指出，要实现普及小学五年制教育的目标，“估计五年内全国至少缺少小学教师100万人……工农教育需要增加教师15万至20万人，中等学校需要增加教师13万人，幼儿教育至少需要数万人”[8]115。不仅教师数量不足，而且质量也不高。在当时全国“150余万小学教师中，约有60万人文化程度不到初级师范毕业水平，其中更有一小部分水平不到高小毕业的程度，严重地影响了小学教育质量的提高”[8]345，而乡村小学教师情况更糟。为了解决师资缺乏问题，党和政府提出“培养百万人民教师”的奋斗目标[8]115，并且出台了一些指导性和支持性政策来扩充、提升教师队伍的数量和质量。

这一时期出台的有关乡村教师队伍建设的政策主要嵌套在其他政策中，没有专指性文件(参见表1)。虽然乡村基础教育被边缘化，但是一些乡村地区在普及小学教育的同时，对教师队伍建设进行了积极的初步的探索，积累了一些成功经验。

表1 乡村教师队伍建设初步探索时期的相关政策(1949—1976)

(1) 教师数量补充与队伍的稳定

第一，补充乡村小学教师数量

这一时期解决全国性师资短缺问题的主要方针是，采取“正规师范教育与大量短期训练相结合”[8]128的“两条腿走路”办法：一方面要办好正规师范学校，树立师范教育必要的标准。通过“整顿并适当扩充现有师范学校，增办县初级师范学校”[8]94来补充乡村教师；另一方面通过“开办各种短期师资训练班以及采用其他各种培养师资的办法，以期迅速有效地供应大量师资”[8]128。

而对农村简易小学和耕读学校来说，主要是“采取能者为师的办法”，酌量挑选一批较好的“不能升学的高、初中毕业生”[8]1 029和“聘请知识青年或民校教师”加以短期训练，使其成为“整个教师队伍中的一支新军”，由此方能“切实可行地解决贫下中农子女的上学问题”。(3)参见《教育部批转河北省教育厅关于农村小学教育问题的报告》《办好农村简易小学》《中共中央批转河北省农村教育问题的两个材料》(何东昌《中华人民共和国重要教育文献(1949—1997)》，海南出版社1998年版，第1 309页，第1 247—1 248页，第1 279页)。

第二，稳定乡村教师队伍

为了保证已有教师能够安心乡村小学教育工作，防止教师流失，这一时期还出台了一些支持保障政策，适当改善小学教师待遇问题。

一是尊重教师，提高教师社会地位。例如政策规定：各级人民政府应该号召人民尊敬教师，非经上级批准，不得任意解聘或随便调动教师；各地应该选举优秀的人民教师为人民代表会议的代表或政府委员；应该举行优秀教师的代表会议，给模范教师以物质和精神的奖励，等等。[8]111

二是保证乡村小学教师工资发放。政府规定教师每月工资最低标准，“应以相当于大灶供给制，不低于180斤至200斤粮食为原则，此项工资标准由各省市人民政府依据当地情况具体规定，各地人民政府应切实和严格地按标准执行……工资每年应以12个月计算，按月发给……对于个别地区发生的欠薪、扣薪、不发薪、发霉米坏米、要教师远路领粮或向群众催交公粮尾欠等不合理现象，应即严格纠正”[8]111。

三是逐步和适当地解决教师福利待遇问题，如产假、疾病和死亡等；帮助教师解决困难问题，如节日慰劳、代耕和子女入学问题等。[8]111此外，还要“着重解决有婴儿的女教师、教养员，多子女教师、教养员和外县(市)在本地服务教师、教养员的困难问题，对教职员本人或其家属死亡的丧葬抚恤，得酌情予以补助”[8]235。

(2) 提升教师质量

当时对小学教师的要求主要是：“应明确认识自身责任的重大，努力学习，不断提高自己的思想政治水平与业务能力，全心全意为人民服务，重视和安心小学教育工作，并应在当地人民政府领导下密切地与群众和家长联系，发扬刻苦耐劳，勇往直前的精神，克服一切困难，办好小学教育，完成教育后一代的光荣任务”[8]111。在职学习和短期培训是当时提高教师质量的重要途径。

第一，“建立系统的教师进修制度”是提高在职教师政治、文化、业务水平，保证中小学教育质量的基本方法。[8]168在职教师的学习要以思想教育、政治学习(理论、政策)为重点。[8]128所有教师的培养和培训“都应以学习马列主义毛泽东思想为最重要的课程”[8]129。

第二，短期训练要注意政治与业务并重、理论与实际相结合。[8]1 030如河北农村一些地方，对于聘请的本村知识青年的培训采取了如下措施：一是加强思想教育，“学习党的教育方针和毛主席的有关著作”；二是帮助他们及时总结经验，不断提高教学质量；三是发动国办教师从各方面帮助他们，研究解决教学中的困难；四是以县、社为单位分片进行短期训练，或采取小型分散形式，组织定期学习；五是组织经验丰富的老师成立讲师团，上门辅导；六是由进修学校组织他们自修；七是在现有中师试办为期半年或一年的简易师资训练班，同时举办半耕半读的师范学校，专门培养这类学校的师资。[8]1 311这些做法和经验是值得肯定和借鉴的。

(二) 乡村教师队伍建设政策积极探索与发展时期(1977—2005)

从1977年到2005年的28年间，中国教育事业发生了翻天覆地的变化。在1978年的政府工作报告中，明确提出要“在本世纪内把我国建设成为农业、工业、国防和科学技术现代化的伟大的社会主义强国”的新时期总任务和奋斗目标。[8]1 598为实现这一目标，就必须培养和造就一批“具有世界一流水平的科学技术专家”[8]1 601以及“大批实现四个现代化的建设人材”[8]1 588。这就需要普及教育与提高中小学教育质量，建立一支又红又专的教师队伍。人才培养的迫切性需求凸显出教育的重要地位。把教育放在优先发展的战略地位是这一时期的战略方针(4)从1978年党的十一届三中全会到1992年党的十四大，都强调优先发展教育这一战略方针。。虽然还没有出台针对乡村教师队伍建设的专门性政策，但是从嵌套在其他教育政策中的相关政策已经反映出这一时期党和政府开始积极主动地探索解决乡村教师队伍的建设问题，并且乡村教师队伍建设水平也有了较大发展。尽管如此，这一时期乡村基础教育仍然处于弱势发展的地位。

1. 纵横比较下乡村基础教育的弱势发展

这一时期乡村基础教育获得了巨大发展，并在20世纪末基本实现了基础教育的普及。但是如果同乡村成人教育和城市基础教育进行纵向和横向比较后就会发现，无论是从政策颁布数量还是从政策支持的力度来看，乡村基础教育仍然处于较为弱势发展的地位。

(1) 从纵向来看，与乡村成人教育相比基础教育处于弱势发展地位

这一时期为了促进农业现代化的发展，党和政府高度重视并且积极改革和发展农村教育。[8]3 00320世纪80年代，农业技术教育是农村教育的重中之重，因为“农业的根本出路在科技、在教育”，必须“把农业和农村经济增长转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来”。[10]为了快速培养农业技术人才，除大力发展农业技术教育外，还要求在“普通中学适当增设职业技术教育课程。把部分农村普通高中改为农业职业中学”[8]2 052。

然而基础教育发展的相对滞后从根本上制约了农业技术教育的发展。到20世纪80年代末期，党和政府开始认识到基础教育的重要性，提出将“基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲”的“两基”教育作为农村教育发展的重中之重[8]3 567。同时通过调整教育结构，“把普及九年义务教育和发展职业技术教育与成人教育、搞好各类短期技术培训结合起来，逐步建立和完善三教并举、相互沟通、布局合理的农村教育体系”[8]3 004，以此实现农村教育综合改革。为此国家颁布政策，采取多种方式实现综合教育。例如，从1989年开始实施在全国建立“百县农村教育综合改革实验区”计划[8]2 857；1992年提出要分级统筹管理基础教育、职业技术教育和成人教育，统筹规划经济、科技和教育的发展，促进“燎原计划”与“星火计划”“丰收计划”的有机结合，落实科教兴农战略[8]3 470；1998年，十五届三中全会再次强调要“积极推进农村教育综合改革，统筹安排基础教育、职业教育和成人教育，进一步完善农村教育体系”[10]。从1977年到2005年，国家先后出台的有关农业技术教育和教育综合改革的政策有260条，而有关农村基础教育的政策只有89条，占比29.2%。由此可以看出，农业技术教育和教育综合改革始终是这一时期农村教育政策的主旋律。

(2) 从横向来看，乡村基础教育与城市相比也处于弱势发展地位

这一时期仍然延续了“城市优先”的发展战略以及“人民教育人民办”的指导思想，并形成“农村教育靠集资、城市教育国家办”的城乡二元结构的教育发展模式，导致城乡基础教育差距的扩大化。从政策文本分析来看，导致乡村基础教育弱势发展的政策原因主要有以下几方面：

一是从政策发展规划上向城市基础教育倾斜。如，按照政策规划，到1985年，“在农村基本普及八年教育，在城市基本普及十年教育”[8]1 649，全国大部分县普及或基本普及小学教育，城市普及初中教育，[8]2 052而要到20世纪末，城镇和绝大部分农村才普及初中教育[8]2 712。直到2003年，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》才把发展农村高中阶段教育和幼儿教育作为一项重要工作提了出来，并计划到2008年，在“经济发达地区的农村要努力普及高中阶段教育，其他地区的农村要加快发展高中阶段教育。要积极开展各种形式的初中后教育”；“地方各级政府要重视并扶持农村幼儿教育的发展，充分利用农村中小学布局调整后富余的教育资源发展幼儿教育。鼓励发展民办高中阶段教育和幼儿教育”。[11]169这些政策在发展规划上就明显将城乡基础教育区别对待，并优先发展城市基础教育。

二是1985年的教育体制改革对发展基础教育、有步骤地实行九年义务制发挥了巨大作用。《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“教育体制改革的根本目的是提高民族素质，多出人才，出好人才”[8]2 288。为此，教育体制改革“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”[8]2 287，将县财政拨款仍然作为农村基础教育经费的主要来源，并由县乡共同管理农村学校。[8]2 623这一改革极大地促进了基础教育的发展，但是也应该看到，由于各地经济发展水平、管理水平和师资力量发展的不平衡，致使一些农村和贫困地区的基础教育呈现出落后态势。到2003年，不仅农村基础教育而且“我国农村教育整体薄弱的状况还没有得到根本扭转，城乡教育差距还有扩大的趋势”[11]168。

“农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性的重要作用……是提高劳动者素质，促进传统农业向现代农业转变，从根本上解决农业、农村和农民问题的关键所在。”[11]168为了解决农村义务教育发展经费，缩小城乡差距，2003年，全国财政预算内对农村义务教育的拨款占当年农村义务教育经费总投入的80%，并制定了财政预算内生均公用经费的拨款标准。[11]6742005年，党中央、国务院又提出要“把农村教育作为教育工作的重中之重”，促进“我国区域之间、城乡之间义务教育的均衡发展……努力缩小义务教育发展中的差距”。[11]742

2. 乡村教师队伍建设政策的积极探索与发展

尽管这一时期乡村基础教育处于弱势发展地位，但是为了解决乡村教师队伍数量不足、质量较低的问题，党和政府开始积极探索建设乡村教师队伍的办法与路径，并先后出台一系列政策措施(参见表2)，从教师队伍的数量扩充、质量提升以及完善工资、福利、待遇体系等方面加大了建设力度。

表2 乡村教师队伍建设探索与发展时期的相关政策(1977—2005)

续表2

续表2

(1) 通过各种途径与方式大力补充乡村教师数量

第一，采用多种方式快速补充教师队伍

这一时期的政策在沿用20世纪50年代“两条腿走路”方针的基础上，即通过正规师范院校培养和短期培训之外，还创造性地通过组织实施“青年志愿者支教扶贫接力计划”(1998年)补充乡村教师队伍。首先要求师范院校“应积极参与农村教改，培养和培训一大批适合农村教改要求的师资队伍是师范教育的紧迫任务”[8]3 702。同时还要“保证师范院校毕业生分配到中小学任教，不得任意截留”[8]2 088，而且“师范院校要坚持为初等和中等教育服务的办学思想，毕业生都要分配到学校任教，其他高等学校毕业生也应有一部分分配到学校任教”[8]2 287；其次是从青年工人、上山下乡和回乡知识青年中，“选拔那些经过电视、函授等业余学习，考核成绩确实达到高等学校毕业程度的来补充”[8]1 649乡村教师，以此缓解乡村教师队伍数量短缺的问题；再次是组织实施青年志愿者支教扶贫接力计划，以公开招募、定期轮换的方式组织具有一定文化水平的青年志愿者到贫困地区从事1—2年中、小学教育和科技、文化、医疗等方面的志愿服务。[12]147

第二，提高教师福利待遇，稳定教师队伍

这一时期，中小学教师待遇偏低是“影响教师队伍稳定的一个突出问题”[8]2 712，“严重影响了农村教育事业的发展”[8]2 244。为了让乡村教师“下得去、留得住、干得好”，建设“素质优良、甘于奉献、扎根乡村”的乡村教师队伍，党和各级政府采取了一系列保障优惠措施。

首先是提高教师福利待遇，尤其是要解决民办教师问题，使教师职业成为最受人羡慕的职业之一。1981年，国务院转发教育部《关于增加中小学民办教师补助费的办法》，就解决民办中、小学教师的特殊困难和其他需要解决的问题提出补助办法[8]1 980。1984年，国务院《关于筹措农村学校办学经费的通知》规定：“农村中小学民办教师全部实行工资制，逐步到不再分公办、民办”[8]2 244。1990年，《全国农村教育综合改革实验区工作指导纲要(试行)》要求各级政府“要关心民办教师，除按规定标准如数兑现各项补助费外，在晋升职务、评选先进，以及其他福利等方面逐步做到与公办教师一视同仁”[8]3 005。1983年，《教育部关于发展农村幼儿教育的几点意见》规定：“农村幼儿教师一般应同当地民办教师或社队企业职工待遇相当，或不低于当地农民实际收入的平均水平。计酬形式可采取社(乡)、队(村)统筹工资制，也可采取其他办法”，并对“工作成绩显著的幼儿教师，应给予适当奖励”。[8]2 129

其次是确保乡村教师工资足额按时发放。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》明确指出，“确保农村中小学教师工资发放是地方各级人民政府的责任”。对于财政困难的县，“要通过调整财政体制和增加转移支付的办法解决农村中小学教师工资发放问题”；“为支持国家扶贫开发工作重点县等中西部困难地区建立农村中小学教师工资保障机制，中央财政将给予适当补助。”[12]8882005年，《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》指出：“中央继续按照现行体制，对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持。省级人民政府要加大对本行政区域内财力薄弱地区的转移支付力度，确保农村中小学教师工资按照国家标准按时足额发放。”[11]921

再次是确保基础教育的经费保障。教育经费不足始终是制约农村基础教育和师资队伍建设的瓶颈，“增加教育投资是落实教育战略地位的根本措施”[8]3 473。这一时期为解决农村教育经费短缺问题，仍然是在充分发挥各级政府、社会各方面和人民群众的办学积极性的基础上，“坚持以财政拨款为主、多渠道筹措教育经费”。[8]3 568筹措经费的主要办法是鼓励社会投资、增加教育事业费和征收教育事业附加费等。[8]2 244自农村税费改革以来，国务院先后发布《关于基础教育改革与发展的决定》《关于进一步加强农村教育工作的决定》等一系列重要文件，“逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围”[11]920。

(2) 加大力度提升乡村教师队伍质量

从政策文本来看，这一时期通过多种方式和路径，如恢复扩大师范院校培养教师、加大力度培训在职教师、逐步解决民办教师问题以及实行“农村高中教育硕士师资培养计划”(2004年)等方式，提升乡村教师质量，使其提高学历，并且达到合格标准。

第一，通过正规师范教育培养教师

1966年以后，“整个师范教育事业到了难以为继的地步，师资队伍的质量也严重下降”[8]1 851。在这种情况下，1977年，本着调整、改革、整顿和提高的方针，国家出台了一系列政策着力恢复、调整和重建各级各类师范学院的指导性和支持性政策。经过3年多的努力，到1980年，师范教育重新得到恢复和发展，高等师范院校和中等师范学校都“比1965年增长了两倍多”[8]1 851。为了办好师范教育，教育部要求必须“建立一个健全的师范教育体系，使之成为培养各类中等、初等学校和幼儿园合格教师的基地”[8]1 852。

第二，加大在职教师学习的力度

1980年，全国有中小学教师845万人，高中教师66.7万，具有大学本科毕业程度的占50%；初中教师241万，具有大专毕业程度的占10%；小学教师538万，具有高中、中师毕业程度的占47%；民办教师453万，占中小学教师总数的53.6%。[8]1 832这表明在“全国中小学教师队伍中，新教师多，民办教师多，文化水平没有达到国家规定标准的多。这是我国建国以来中小学教师师资质量最低的时期”[8]1 832，严重影响了中小学教育质量的提高。因此，加快提高在职教师质量的任务迫在眉睫。

为此，国家先后出台了一系列教师培训政策(5)如《教育部关于加强中小学在职教师培训工作的意见》(1977年)、《中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定》(1980年)、《教育部关于加强小学在职教师进修工作的意见》(1983年)、《国家教委关于加强在职中小学教师培训工作的意见》(1986年)、《教育部办公厅关于在民族贫困地区开展“中小学教师综合素质培训”工作的通知》(1999年)、《教育部关于加强县级教师培训机构建设的指导意见》(2002年)、《第二期国家贫困地区义务教育工程校长和教师培训项目实施管理办法》(2003年)、《教育部关于加快推进全国教师教育网络联盟计划组织实施新一轮中小学教师全员培训的意见》(2004年)、《教育部关于启动新一轮民族、贫困地区中小学教师综合素质培训项目暨新课程师资培训计划(2004—2008年)的通知》(2004年)等有关教师培训的政策文件。，制定和调整中小学在职教师培训计划[8]1 832，发挥各级教师进修院校、师范院校和各级教学研究室(部)的合力作用，共同担负起在职教师学习的重任。一是1977年教育部提出要“尽快建立和健全省、地、县、社和学校的师资培训网。省(市、自治区)、地(盟、州)可建立教育学院或教师进修学院；县(旗)可建立教师进修学校，公社可建立培训站，不设站的，要有专人负责”[8]1 588。1980年，绝大多数省、市、自治区和地(市)县相继恢复和建立了教育学院、教师进修院校，公社一级建立了师资培训辅导站，初步形成了中小学在职教师的培训体系。[8]1 832二是各级师范院校是培训提高中小学在职教师的实力较强的另一重要基地。函授是师范院校培训中小学在职教师的主要形式。[8]1 833通过函授、夜校、讲习班以及短训班等多种形式，提高在职教师的业务水平。不论参加何种形式的学习，凡经过授权机构考核达到国家规定标准者，发给毕业证书，承认其学历。[8]1 852三是建立教师教育网络联盟。2003年，为了“全面提高教师教育质量，大幅度提升教师队伍的整体素质”，教育部决定实施“全国教师教育网络联盟计划”。[11]1652005年，在《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》中，要求各地要“组织师范院校、普通高等学校和教师培训机构，加大对农村学校、城镇薄弱学校教师的培训力度。要探索新的培训方式和手段，积极推进农村中小学现代远程教育工程和教师网联计划，充分发挥现代信息技术和计算机网络在教师培训中的作用，增强培训的针对性、实效性和广泛性”[11]743。四是构建农村教师终身教育体系，实施“农村教师素质提高工程”，“坚持农村中小学校长任职资格培训和定期提高培训制度，并切实保障教师和校长培训经费投入”。[11]171五是加大乡村中小学教师学历的提升。1978年，国家要求建立师范教育网，力争在三五年内使现有小学、初中和高中的大多数教师分别达到中等师范、师范专科和师范学院毕业程度。[8]1 6491990年，《全国农村教育综合改革实验区工作指导纲要(试行)》提出的教师培训目标是，到1995年，要实现“小学教师达到中师学历、初中教师达到专科学历、高中教师(职业高中的文化课教师)达到本科学历的人应分别占教师总数的80%、60%、50%以上，其余人应达到岗位合格……经济较发达的地区可在充分准备的情况下，逐步提高小学、初中教师的学历资格”。[8]3 005实际上，“到1991年底，小学、初中、高中教师合格学历的比例已分别达到80.7%、51.8%、47.2%，另有60多万中小学教师取得《专业合格证书》”[8]3 335-3 336，已经接近实现这一目标。但是“中学教师队伍中不具备国家规定学历的仍占较大比例，尤其是农村和‘短线’学科的中学教师不具备国家规定学历的比例就更大”[8]3 336。1992年，国家教委办公厅关于《加快中学教师学历培训步伐的意见》再次提出加快提升中学教师学历速度的要求。[8]3 335这些政策措施极大地促进了乡村教师质量的提升。

第三，重点解决民办教师比例过重、素质不高等问题

乡村教师中民办教师比例较大，要提高乡村教师队伍质量和教学水平就必须解决民办教师问题，其政策措施主要有以下四方面： 一是加强民办教师的管理、培训和选招等工作：“选用民办教师，要根据教育事业发展的实际需要，由县教育行政部门统筹规划。民办教师的任用，要本着任人唯贤、德才兼备的原则，经学校、大队提名，公社选择推荐，县教育行政部门审查(包括文化考查)批准，发给任用证书。辞退或调换民办教师，也需征得学校同意，由公社提出，报县教育局批准，并收回任用证书”[8]3 590。同时“公办教师的自然减员，应由教育部门于当年如数从民办(代课)教师中选择补充”[8]1 590； 二是逐步减少民办教师的比例。国家每年要“安排一定的专用劳动指标，经过严格考核，将合格的民办教师分期分批转为公办教师。民办教师中的骨干更应早转。另外，师范院校每年都要招收一部分民办教师。通过上述办法，在几年内使民办教师比例降到30%以下”[8]1 878；三是“改进民办教师工资管理体制和统筹办法，增加民办教师补助费，改善民办教师待遇，逐步使民办教师与公办教师同工同酬。对离职民办教师，给予生活补助，有条件的地方要逐步建立民办教师保险福利基金。师范院校要定向招收部分民办教师入学深造”[8]3 473。同时可“根据当地的实际情况，每年划拨一定数量的劳动指标，从优秀民办教师中选招公办教师。通过多种途径，逐步减少民办教师的比重”[8]3 473；四是国家给予民办教师的补助费应全部直接发给本人。同时社队应按全劳力给他们记工分、切实执行男女同工同酬的原则。社队不要向民办教师派农活，也不应给他们分包产田。[8]1 878

第四，实施“农村高中教育硕士师资培养计划”

这一师资培养计划鼓励优秀大学应届本科毕业生到中西部地区“国家扶贫开发工作重点县”(“扶贫县”)高中任教。选拔的农村教育硕士生“在任教学校工作岗位上，边工作、边学习”，通过脱产和现代远程教育相结合等学习方式，通过论文答辩后，获硕士研究生学历证书和教育硕士专业学位证书，并在“第四、第五年在任教中学承担教学任务”。[11]364

(三) 乡村教师队伍建设政策均衡聚焦发展时期(2006—2021)

经过改革开放近30年的发展，到2006年，我国经济和教育获得巨大发展，但是农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大的矛盾依然突出，解决好“三农”问题仍然是工业化、城镇化进程中重大而艰巨的历史任务。[13]改革开放以后，国民经济的巨大发展使“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，初步具备了加大力度扶持‘三农’的能力和条件”[13]。自2006年起，党和政府将“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予少取放活”[13]作为这一时期的战略指导思想和方针，将逐步形成城乡经济社会发展一体化新格局、推进社会主义新农村建设作为这一时期社会发展的战略任务。在这一战略思想指导下，在城市的支援下，大力发展乡村教育事业、加大乡村教师队伍建设力度是这一时期教育工作的重中之重。2006年以后，大量乡村教师队伍建设的专指性、具体性政策的相继出台，反映了我国乡村教师队伍建设政策均衡聚焦发展的特点。

1. 城乡均衡发展战略下乡村基础教育的重要地位

2006年，党中央与时俱进地作出了一项不但惠及亿万农民而且关系国家长治久安的战略举措，即明确提出了“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”[13]。为实现这一历史任务，大力发展乡村教育，“培养推进社会主义新农村建设的新型农民”[13]，成为这一时期教育工作的重心所在。面对建设社会主义新农村的新形势和全面实施素质教育的新要求，全面提高乡村基础教育质量和水平就成为教育发展的关键所在。然而在2003年，我国西部地区仍有372个县没有实现“两基”目标。这些县主要分布在“老、少、边、穷”地区，“两基”攻坚任务十分艰巨，对此，国务院在《关于进一步加强农村教育工作的决定》中，提出力争用5年时间，也就是在2008年基本完成西部地区“两基”攻坚任务的目标。[11]169这一时期，普及乡村基础教育、促进城乡基础教育均衡发展是教育政策关注的重点。

首先，要逐步完善乡村基础教育体系，在大力普及九年义务教育的基础上，举办高中教育和学前教育。为了提高农村义务教育水平，国家从2008年开始对全部农村义务教育阶段学生免费提供教科书，提高农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费补助标准，扩大覆盖面，提高农村中小学公用经费和校舍维修经费补助标准，加大农村薄弱学校改造力度。[14]除了大力普及农村九年制义务教育，还要“努力提高农村学前教育普及程度”，“采取多种形式扩大农村学前教育资源”，[15]改善农村幼儿园的办学基本条件。提高农村学前教育的普及程度也成为乡村基础教育发展的重要任务。

其次，促进城乡基础教育均衡发展是这一时期教育发展的战略任务。教育公平是社会公平的重要基础，促进教育公平是国家基本的教育政策[15]。2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》强调：“所有适龄儿童、少年必须接受义务教育”[11]1 123，这就从法律上保障了所有适龄儿童、少年必须接受义务教育的权利。依据这一法律，“着力普及和巩固农村九年制义务教育”，“促进城乡义务教育均衡发展”，[11]742成为我国义务教育发展的战略性任务[15]。因此，合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距，是促进城乡义务教育均衡发展的战略性任务。[15]农村基础教育从边缘弱势的发展地位逐渐走向政策的核心。

2. 城乡均衡发展战略背景下向乡村教师队伍建设倾斜的政策

发展基础教育，关键在教师。进入21世纪以后，我国中小学教师队伍建设取得了重要进展，但是乡村师资力量总体薄弱的状况仍未得到根本改变。随着农村经济社会发展和农村义务教育经费保障机制的逐步建立，进一步加强乡村教师队伍建设成为发展乡村基础教育的当务之急。2006年，教育部在《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》中明确指出：“必须采取有效措施，不断推进制度创新，积极探索建立提高农村教师队伍整体水平的新机制、新办法，解决农村教师队伍建设面临的突出问题，逐步缩小城乡教师队伍差距”[11]977。2015年，国务院办公厅印发的《乡村教师支持计划(2015—2020年)》，是我国第一部聚焦乡村教师队伍建设的专门性政策[2]。为进一步提升乡村教师队伍建设水平，这一时期，国家先后出台了一系列建设性、指导性和支持性的政策措施。

(1) 在教师数量维度上，从2006年开始，党和政府制定了一系列政策，通过多种渠道和方式补充乡村教师数量，稳定教师队伍(参见表3)。

表3 补充乡村教师队伍的支持性政策(2006—2020)

第一，乡村教师队伍的外援性补充

首先，鼓励城镇教师支援乡村教育工作的主要政策有：一是选拔大中城市中小学教师到农村支教，重点充实边远贫困地区教师资源薄弱学校的师资力量，加大对口支援工作力度；积极促进城镇学校教师向农村学校流动，定期选派城镇学校教师到农村学校交流任教。[11]977二是实施校长教师轮岗计划，建立健全城乡教师校长轮岗交流制度。各地要建立县(区)域内教师校长轮岗交流机制，建立县(区)域内城镇中小学教师到乡村学校任教服务期制度，引导、鼓励优秀教师到乡村薄弱学校或教学点工作。城镇中小学教师在评聘高级职务(职称)时，要有1年以上在农村学校或薄弱学校任教的经历。[16]三是实施银龄讲学计划，支持退休的特级教师、高级教师到乡村学校支教讲学。计划从2018—2020年，招募1万名年龄一般在65岁以下，政治可靠、师德高尚、爱岗敬业、业务精良，身体健康、甘于奉献、不怕吃苦、作风扎实，教育教学经验丰富的退休教师以及校长、教研员、特级教师和骨干教师等，到农村义务教育学校进行至少为期1年的讲学，发挥优秀退休教师引领示范作用，为农村学校提供智力支持。[17]

其次，为进一步落实党的十六届五中全会提出的“切实提高师资特别是农村师资水平”精神，必须通过创新教师补充机制，吸引高学历人才到西部地区“两基”攻坚县以下农村学校任教，引导和鼓励高校毕业生到贫困乡镇支教，由此逐步解决乡村学校师资总量不足和结构不合理等问题，提高乡村教师队伍的整体素质。其主要政策有：一是实施“三支一扶”计划[11]978，鼓励政治素质高、道德品质好并具有相应专业知识的全国普通高校应届毕业生，到西部和贫困乡镇从事为期2—3年的支教、支农、支医和扶贫工作；二是从2006年起实施“特岗计划”[11]1 064，到2018年逐步扩大农村教师特岗计划实施规模，适时提高特岗教师工资性补助标准。鼓励优秀特岗教师攻读教育硕士。鼓励地方政府和相关院校因地制宜采取定向招生、定向培养和定期服务等方式，为乡村学校及教学点培养“一专多能”教师，优先满足“老少边穷”地区教师补充需要；三是实施教育部直属师范大学师范生免费教育，[11]1 364要求免费师范生入学前与学校和生源所在地省级教育行政部门签订协议，承诺毕业后从事中小学教育10年以上。到城镇学校工作的免费师范毕业生，应先到农村义务教育学校任教服务2年；四是组织师范生实习支教。“师范生教育实习是中小学教师培养不可或缺的重要环节。开展师范生实习支教工作是推动教师教育改革，强化师范生实践教学，提高教师培养质量的有效措施”，这“也有利于帮助农村中小学提高师资水平”。“高师院校要在省级教育行政部门统筹指导下，会同市、县级教育行政部门，因地制宜地选择确定一批条件适中、集中连片的中小学作为实习基地。”[11]1 435五是继续实行“为农村学校培养教育硕士师资”政策[11]984，以便切实解决乡村教师匮乏、结构性失衡和整体素质偏低问题，加强乡村学校教师队伍建设，促进教育均衡发展。

第二，切实保障乡村教师待遇

首先是保障乡村教师工资待遇。2012年，在《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》中，对保障教师工资待遇问题做出明确规定：一是要依法保障并逐步提高农村义务教育教师工资待遇，确保平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平；二是要进一步做好农村义务教育学校教师绩效工资实施工作，按照“管理以县为主，经费省级统筹、中央适当支持”的原则，确保绩效工资所需资金落实到位；三是对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，实行工资倾斜政策；四是按照事业单位改革的总体部署，推进教师养老保障制度改革，按规定为农村教师缴纳住房公积金及社会保险费。五是中央安排基建投资，支持建设农村艰苦边远地区学校教师周转宿舍。鼓励地方政府将符合条件的农村教师住房纳入当地住房保障范围统筹予以解决。[16]

其次是大力表彰在乡村长期从教的优秀教师，提高教师社会地位。对在艰苦边远乡村学校和教学点长期任教、贡献突出的教师，按照国家有关规定给予表彰奖励。在评选表彰全国教育系统先进集体和先进个人等方面向乡村教师倾斜。广泛深入宣传优秀乡村教师的先进事迹，鼓励优秀教师在乡村长期从教、终身从教。总结推广各地各部门在加强乡村教师队伍建设方面的先进经验，按照国家有关规定表彰奖励教师工作成绩突出的地区和部门。[16]

(2) 在提升乡村教师质量维度上，制定了许多支持性政策(参见表4)。这一时期，前期以补充扩大数量为主，后期以提升质量为主，由此逐步实现城乡基础教育师资力量的均衡发展。

首先，鼓励城镇教师和高校毕业生支援乡村教育，既补充了乡村教师队伍数量，又提高了乡村教师队伍的质量。

其次，为了建设高素质专业化教师队伍，2012年相关部门制定并开始试行幼儿园、小学和中学教师专业标准，这反映了国家对合格基础教育教师专业素质的基本要求。这既是教师实施教育教学行为的基本规范，也是引领教师专业发展的基本准则，是教师培养、准入、培训和考核等工作的重要依据。[18]

表4 促进乡村教师质量提升的相关政策(2006—2021)

再次，国家加大了对乡村中小学教师培训的力度。中小学教师培训属地方事权，应以地方为主实施。自2010年起，中央实施的“以农村教师为重点，分类、分层、分岗、分科大规模组织教师培训”的“中小学教师国家级培训计划”旨在发挥示范引领、“雪中送炭”和促进改革的作用，其“重点在于支持中西部农村教师培训，引导和鼓励地方完善教师培训体系，加大农村教师培训力度，显著提高农村教师队伍素质”[19]。国家还“采用远程培训的方式培训90万人，包括60万名义务教育学校学科教师和30万名高中新课程学科教师”[19]。2011年，教育部在《关于大力加强中小学教师培训工作的意见》中进一步强调要以“国培计划”为抓手，以提高教师师德素养和业务水平为核心，以农村教师为重点，多途径开展分类、分层和分岗培训，有计划地组织实施中小学教师全员培训。[20]

四、 乡村教师队伍建设政策反思与优化策略

中国是一个人口大国，80%的人口在乡村，“教育的大头和难点也在乡村”。[8]2 857新中国成立后，乡村基础教育经历了曲折、艰难和快速发展的过程。在这一过程中党和政府坚持不懈地致力于探索、创新乡村教师队伍建设制度，以便为乡村基础教育的进一步发展提供充足、优质的教育资源。新中国成立后出台的大量指导性、支持性政策，为建立一支高质量的乡村教师队伍做出了巨大贡献。但同时我们也应该看到，这些政策由于受社会和经济发展水平的制约，仍然不可避免地存在一些问题。在全面实施乡村振兴战略、建设社会主义新农村的今天，为进一步加大乡村教师队伍建设，发展乡村基础教育，就必须在总结、反思以往政策的基础上，优化政策，促进政策的引导性、指导性和支持性功能的有效发挥。

(一) 加强学术研究是提高乡村教师队伍建设政策效能的基础

在新中国历史发展的不同时期，党和政府对乡村教师队伍建设关注的程度有所不同。在第一阶段，由于乡村基础教育的边缘化，有关乡村教师队伍建设政策也鲜少，其政策基本处于由下而上的初步探索中。在第二阶段，乡村基础教育虽然还处于弱势发展地位，但是已经较第一阶段有了长足发展。为了实现普及乡村基础教育发展的目标，在快速补充乡村教师队伍的同时，对教师质量的要求也相对较低。对乡村教师队伍素质要求的下降造成两个严重后果：一是难以提升乡村基础教育水平，二是为后来乡村教师的继续教育带来很大困难。所以，有关乡村教师队伍建设的一些急功近利的政策，局限于“头痛医头，脚痛医脚”，忽视政策的引领功能，甚至有些短视行为影响了未来的持续发展。此外，乡村教师队伍建设的一些政策缺乏有效性，忽视了政策执行者的执行能力和现实困难，造成政策虽好但难以落地的问题，从而大大减弱了政策的执行效力。

为了克服这些问题，必须增强对乡村基础教育和教师队伍建设的学术研究。既要站在理论的高度，深入、科学地研究教师队伍建设的理论问题，又要深入乡村第一线，调查研究乡村基础教育存在的现实问题以及产生原因，使乡村教师队伍建设政策的制定既有理论依据又能贴合实践，从而使政策制定更加科学、有效。同时，在制定政策的过程中还要研究政策执行者的执行力和执行的生态环境条件，以便保障政策能够有效地落到实处。

(二) 健全体制与机制是解决乡村教师队伍建设问题的根本

“教育制度改革的质量及效率决定着教育现代化的成败。只有形成适应现代社会发展的新型教育制度，才能推动教育朝现代化的方向前进。”[21]乡村基础教育普及与结构的完善是乡村社会发展的基础。过去由于对乡村基础教育的重要性认识不足，对乡村基础教育的政策支持力度不够，导致乡村基础教育普及与发展缓慢，由此形成一种恶性循环，即年年强调扫盲教育，却总是扫不完，因为没有普及的乡村义务教育又会不断产生新的文盲。基础教育发展的落后水平和基础教育的过早分流，导致乡村儿童文化知识水平较低。这一方面阻碍了农业技术教育发展，另一方面也影响了乡村居民整体文化素质的提升。因此，在当今乡村振兴的背景下，我们必须汲取历史经验，充分认识乡村基础教育的战略地位，花大力气普及乡村幼儿教育、九年制义务教育和高中阶段教育，从根本上提升乡村居民的文化素质和农业技术水平。所以说，“全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村”[5]4，而这巨大的潜力与后劲正是源于具有较高文化素质的乡村居民，源于高质量的乡村基础教育。

普及乡村基础教育、提高其质量，关键在于要建立一支结构合理的高素质的乡村教师队伍。为了提高政策支持的效能，就需要在理论研究的基础上，认真调查乡村基础教育存在的现实问题，做好普及乡村基础教育和教师队伍建设的宏观规划，设计、制定切实有效可行的政策方案，精准地解决基础教育普及和教师队伍建设问题，为实现乡村振兴奠定坚实基础。

在经济不发达时期，通过师范教育和短期培训这种“两条腿走路”的方式不失为快速补充教师的好办法，但同时也产生了大量乡村教师专业素质较低的问题，导致城乡教育发展的不平衡、不公平。在当今我国综合国力大大增强的时代，在城乡一体化均衡发展的战略方针指导下，为了彻底解决乡村基础教育师资短缺、质量不高的问题，就必须建立和完善教师培养的体制与机制，逐步取消通过短期培训补充教师数量的方式，与城市一样全部实现乡村教师的正规培养。同时要公正地对待每一位教师，使他们都能够获得专业的帮助和支持，从而成长为卓越的专业人员。这既是教育正义性的基本要求[22]，也是解决乡村教师队伍建设问题的根本方案。我们必须在人口统计学的基础上，有计划地规划和扩大各级各类师范教育，为乡村基础教育提供数量充足的优质幼儿教育和中小学教育的师资，从根本上消除城乡教师差别，提升乡村教育质量，实现教育公平。

此外，还要加大教师继续教育体制和机制的完善。教师继续教育已经成为教师专业成长不可或缺的重要组成部分。教师继续教育机构的设立、资质评估、课程规划以及教师专业素质要求等，都应成为教育理论研究和政策关注的重点问题。要逐步实现教师教育一体化，让所有乡村教师享受到与城市教师同等的继续教育的优质资源，这既是实现教育公平的需要，也是提高乡村基础教育质量的需要。

(三) 煅造高素质教师教育者是提升乡村教师培养、培训质量的保证

从新中国成立之日起，我们就开始着手乡村教师队伍的建设。但无论是乡村教师数量扩增，还是质量提升，我们鲜有从政策文本中发现专门针对教师教育者队伍建设的相关政策。教师教育者的素质参差不齐，严重影响了教师培养和培训的质量。尤其是一些教师进修学校的教师，自身学历不高，专业素质低，这严重影响了乡村教师继续教育的质量。

直到2018年，我国才出台了第一部有关教师教育者的政策，即《教师教育振兴行动计划(2018—2022年)》。这一行动计划首次提出，要“实施骨干培训者队伍建设工程，开展万名专兼职教师培训者培训能力提升专项培训”[23]，这不能不说是一大进步。为了使这一振兴行动计划落在实处，目前要解决的关键问题是，如何开展对这万名专兼职教师培训者的培训？由谁来组织实施这一培训，培训经费如何保证？而更为重要的是，由谁来培训？也就是说谁有资历来进行教师培训者的培训？教师教育者的标准是什么？没有理论指导的实践是盲目的实践。要解决这些问题都需要深入进行科学理论研究和调查研究，才能制定出更富有指导性和有效性的政策。

(四) 发挥乡村教师的主体性是促进其发展的内驱力

建设乡村教师队伍必须激发乡村教师自身的主体性，即发挥其能动性、自主性和创造性，这是乡村教师专业发展的内在驱动力。但是从政策文本来看，乡村教师队伍建设政策对发挥乡村教师自身的主体性关注还不够，主要表现在：首先，乡村教师队伍建设是在政府主导下进行的。各省、市、县相关部门以中央政策作为总方向来制定适合当地的政策并层层予以施行，而作为主体的乡村教师自身却在政策制定中很少拥有话语权。“乡村教师在社会发展中话语权旁落的危机给这个群体带来的影响是乡村教师个体对所从事职业的认同度大打折扣，从而影响乡村教师队伍的整体建设水平。”[24]其次，乡村教师队伍建设政策比较注重和强调外在输入性支持，忽视乡村教师自身主体性的发挥。乡村教师的流失有着各种原因，输入性的教师补充计划往往具有短期效应，且这些输入教师由于文化差异很难扎根乡村。所以从长远看，外在输入教师并不能从根本上解决乡村教师数量不足的问题。

乡村教师是其专业发展的主体。教师质量的提升除了需要外在的帮助，更重要的是需要其自身主体性的发挥。对乡村教师来说，除了教育教学专业知识与能力外，浓郁的乡土情怀是其重要特点。也正是这种乡土情怀，使其不仅认同、热爱乡村教育事业，而且能够主动投身于乡村教育事业，为乡村基础教育事业的发展发挥其主动性、能动性和创造性。 因此，在制定乡村教师队伍建设政策时，一方面要立足乡村，站在乡村基础教育发展的立场[25]，倾听乡村教师的声音，关注他们的想法和建议，给予他们政策制定的话语权，这样才能使政策更加精准地解决乡村教师队伍建设存在的实际问题，从而提高政策的有效性；另一方面，在师范生招生中要向乡村倾斜，扩大乡村学生的录取比例，毕业后使其绝大多数能够回到乡村从教，给予其与城市教师同等甚至更高的工资待遇。这样才能提升乡村教师社会地位，使乡村教师成为令人羡慕的职业，由此增加乡村教师的职业认同，使其为乡村基础教育的发展贡献自己的聪明才智。

总之，通过对新中国成立以来乡村教师队伍建设政策的文本分析发现，虽然乡村教师队伍建设在70多年中获得了长足的进步与发展，但是乡村教师培养长效体制机制的缺失、教师教育者队伍建设的忽视以及乡村教师主体性的遮蔽，导致乡村教师队伍建设的不尽如人意。因此，只有从根本上解决乡村教师的培养体制、机制以及教师教育者的问题，激发、彰显乡村教师的主体性，才能更好地建设一支优质的乡村教师队伍。