全面禁止核试验条约组织筹委会财政能力分析

杜清华

(武汉纺织大学 传媒学院，湖北 武汉 430073)

一、引言

《全面禁止核试验条约》(Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty，CTBT)是实现无核世界、增进国际和平与安全的一个重要条约。为促成条约生效并建立核查制度,确保条约生效时的可操作性,国际社会于1996年11月成立了全面禁止核试验条约组织筹备委员会(以下简称为筹委会)。由于核查是现代国际军备控制不可或缺的部分,更是筹委会的主要职责,筹委会把80%的经费投入在全球核查体系建设上[1]。因此,研究其财政能力既是分析当前筹委会发展运行的基础,也是探讨条约生效后组织核查能力的一个必要手段,更是判断国际核军控核查进展的一个重要组成部分。但由于目前条约没有生效,加之其他因素的影响,筹委会财政能力存在不足,导致筹委会的功能受限,人员聘用和公共传播等方面都受到了限制,这些都对国际核军控事业产生了消极作用,也给条约和筹委会本身前景蒙上了阴影。

当前学术界对全面禁止核试验条约及其筹委会的研究主要集中在技术和政策层面,对其重要的保障基础——财政能力却没有展开深入分析,这不仅不利于军控领域学术研究的全面性,也不利于中国参与条约及筹委会的活动,更不利于中国对其他军控条约的研判参考工作。当前国际军控形势面临重大挑战,因此对筹委会财政能力的分析不仅可以对筹委会组织本身有一个准确的了解,也可以对条约组织发展和条约前景，以及筹委会的核查能力做初步的判断，旨在为中国参与条约活动提供参考。

二、筹委会财政收支现状与财政能力表现

虽然财政能力是衡量一个组织发展的综合指标,但财政能力这一概念在学术界却存在不同定义。实际上,财政能力具有丰富的内涵,财政能力不等于财力[2]。财政能力包括财政汲取能力、分配能力与收入努力等,与组织本身的财政收支有紧密关系。

(一)筹委会财政收入主要构成

《全面禁止核试验条约》规定:本组织的活动费用由缔约国按照联合国会费分摊比额表每年分摊。但在实际运行中,筹委会的财政汲取能力主要依赖三部分:签署国分摊会费、各种基金收入及自愿资助。

1.分摊会费

目前,条约签署国分摊会费收入是筹委会主要财政收入来源。近年来,筹委会会费呈逐年上涨趋势,但涨幅不大。相比其他职能相近的国际军控组织来说,筹委会的财政收入处于劣势:筹委会年财政预算约为1.2亿美元,而国际原子能机构2017年经常预算总额为3.638亿欧元。2017年预算外支出总额为1.001亿欧元,2017年国际原子能机构技术合作资金自愿捐款指标为8490万欧元[3]。筹委会2017年预算才1.3亿美元左右,相差较大,而且面临着成员国推迟拨款和欠费问题。尽管原子能机构成立时间久远,而且与筹委会在职能方面也有区别,但仍然可以做一个初步的对比。

截至2020年2月21日,2020年完全缴纳会费的有68个国家,部分缴纳的有15个国家,暂停投票权的有73个国家[4]。相比联合国而言,截至2020年6月11日,联合国已经有99个国家全部缴纳了2020年经常预算摊款,其中有35个国家在2020年2月1日以前，就全额缴纳了联合国2020年会费[5]。显然,通过上述对比，筹委会面临的挑战更加严峻。

2.各种基金收入

筹委会还成立了众多基金项目,包括现场视察演练基金和视察团发展促进能力基金、现场视察设施和设备基金、信息技术基础设施基金、应用软件基金等,考虑到建立全球核查制度的特殊要求,还成立了多年资本投资基金(CIF)。该基金使筹委会能够减轻涉及国际监测系统台站建设项目年度预算的限制,而且这些投资基金每年度也会有财政结余并进入下一年度预算。

总体而言,投资基金所产生的效益总额对于每年分摊会费的预算来说相对有限,这也充分体现了投资基金的有限作用。一方面,根据近些年筹委会的运行,基金的存在和运转证明了它的灵活性,可以在一定程度上确保迄今为止已建立系统的维持;但另一方面,早在2006年,近200个国际监测系统台站获得认证的同时出现了一个重要问题,即如何为维持这一主要设施提供最佳资金[6]。这也是投资基金面临的一个主要压力和挑战。

3.自愿资助

筹委会收入除分摊会费、基金收入以外,其他进款均被计入其他收入一栏,在其他收入一栏中,自愿捐赠占据了较大比例。

自愿捐赠一般是大国或者是西方发达国家的资金援助,主要是针对核查体系的建设，其他一些小额捐款主要是围绕一些非技术性问题展开。为了进一步促进筹委会的财政支持能力,筹委会2014年启动了自愿支助论坛,以便为组织预算外活动筹募自愿捐款。在《2014—2017年中期战略》中,该论坛被确定为改进管理和协调的一项关键性战略推进手段[7]。此外,筹委会还采取了专项专捐策略,在部分事项上也能够起到缓解资金压力的作用。自愿资助虽然是筹委会财政收入的一个重要来源,但由于不是常规项目,主要依赖于签署国和捐助方的主观意愿而定,因此存在较大不确定性。

随着筹委会的呼吁,筹委会收到的自愿资助在逐年增加,2005年,自愿资助只占年度预算0.2%,到2012年,已经占到预算27.79%[6]。虽然自愿资助的数额不断增加,但由于年度预算常年稳定,而且专款专用,特别是捐助是基于“自愿”而不是“摊派”,自愿资助的作用虽然积极但效果有限。

(二)筹委会财政支出主要构成

国际组织的任何活动,都可能带来经费支出,其支出额的大小,与国际组织的规模及其活动的性质和范围密切相关[8]。目前筹委会的财政支出主要分为三个部分。

1.采购费用

条约宗旨是禁止各种形式核爆炸或者核试验,需要在全球建立监测网络，以及条约生效后执行相应的核查活动。虽然一些签署国也进行了设备捐助,但监测设备及相关费用庞大,单靠捐赠无法完成这些工作,绝大部分设备仍需要筹委会大量采购。筹委会自成立以来,在核查体系建设上的费用常年占到了总费用的80%左右,这在国际组织中是非常罕见的。虽然大部分设备已经投入使用,建设费用减少,但后期的维护、改造和升级费用仍是一笔不菲的开支。

2.各类培训

筹委会也经常举行各类培训,以提高各级组织及成员的核查能力、行政效率等。

筹委会的培训分为常规培训与不定期培训。从2002年到2017年,筹委会每年的培训逐年增加,2006年开始,培训次数急剧增加,到2017年达到了39次。同时,筹委会的一些专业技术培训时间长,有的长达3个月[6]。此外,临时技术秘书处从1998年到2011年之间举办了27场研讨会,参加人数从10人到104人不等。由于专家来自世界各地,因此交通、食宿等费用均是一笔不菲开支[6]。由于财政能力限制,筹委会的培训也不得不依赖大量的计划外资金,特别是筹委会个别年度培训班和讲习班参加的国家甚至超过95个,主办这些培训班和讲习班的有13个国家[7]。这也是对筹委会组织与协调能力的一大挑战。

不定期培训是筹委会根据实际工作需要举办的,主要是开展一些技术活动。此外,筹委会也在捐助国举办有关培训,例如，在塞内加尔举办培训班,但由于地处非洲,其实是浪费资源的一种表现。

3.工作人员及办公费用

由于筹委会采取了国际公务员制度,这些人事费用也是筹委会财政开支的一大项目。从1996年开始,筹委会工作人员数量处于缓慢增长的趋势,而且相比其他国际组织工作人员而言,他们的薪酬在一段时间内也并不占优势[6]。尽管筹委会在2007年预算中已经按照临时秘书处的净薪金和其他价格调整方面的开支编写了薪金预测，其中专业人员薪金增长2%，一般事务人员薪金增长1.79%，一些相关的职级变动和延迟征聘系数从5.5%降至2.5%(这些人事费和价格调整综合起来,使得整体平均薪酬总计上升了2.9%[9])，但由于这些人员收入相比其他国际组织来说并不占优,因此工作人员数量在2008年以后一段时间内处于下降趋势。

此外,联合国有关十四条会议经费都来自于筹委会,而一些突发事件也会占用筹委会的财政资源，如2012年筹委会因维修地震受损的智利国际监测设备就耗费数百万美元[10]。

(三)筹委会财政能力表现

1.财务收支不平衡,产生短期债务

由于筹委会财政收入一定,支出却随时可能增加,导致收支不平衡。筹委会早期还产生了一定债务,如2004年临时秘书处债务金额385 548美元[11]；2005年的债务合计906 269美元,呈上升趋势,一直到2007年才得到控制。这些短期债务的产生证明了筹委会财政能力的不足与隐患。

2.影响人力资源的使用

筹委会财政分配能力不足直接影响了筹委会的人力资源使用,筹委会的办公人员数量自成立后一直处于下降趋势,直到2016年才得到扭转(见表1)。

表1 筹委会临时技术秘书处聘用人员(正式)数量统计

2016年,筹委会加大了对人事工资的投入,而且筹委会在2016年通过了《国际公务员制度委员会章程》并实行了新的工作人员报酬办法[12],这可能是征聘人员数量出现增长的重要原因。当然,通过《国际公务员制度委员会章程》也对组织的财政支持能力提出了新的要求,筹委会的人力成本也比以前有所增加。

3.限制了筹委会公共传播职能的发挥

由于财政原因,导致筹委会在公共传播等方面职能也受到影响。2019年11月22日,境外社交网站报道中国南海海域发生爆炸,其中检测到核辐射增加。消息公布后,筹委会官方网站并没有及时进行关注与澄清。此次事件稍后被证明是乌龙事件。虽然该事件筹委会在社交网站有所反映,但体现了筹委会响应速度的迟滞。

2020年新冠肺炎疫情全球蔓延后,极大影响了全球经济,各国经济增长放缓,更是制约了筹委会的会费收入和工作进度,导致本应尽早发布的2018年年报在2020年8月后才公布。

三、筹委会财政能力的影响因素分析

对于任何一个大型国际组织,影响财政能力的因素是多方面的。对于筹委会而言,由于条约没有生效,加之其他因素,经费问题始终是一个重要的议题。目前而言,筹委会的财政能力主要受限于以下因素。

(一)条约签署国的政治意愿

对于任何一个军备条约,缔约国的政治意愿是条约能够履行的首要条件,尤其是军控条约,因为从裁军的执行角度讲,各种协议的履行程度主要视参与方的政治意愿而定,它的基础是相互参与、信任;是各方的克制(Restraint)而不是强制(Constraint)[13]。因此,成员国的政治意愿对筹委会财政能力而言是一个重要的影响因素。

就当事国政治意愿引发的各种问题,筹委会总干事曾经明确指出:“前几年,临时技术秘书处一直无法在一些国际监测系统设施所在国开展工作,现在却得到了它们的政治支持”[7]。政治意愿在国际军控事务中的影响是最重要的,早在条约开放签署不久,为了避免条约文本带来的政治风险，为了减轻美元对欧元兑换的风险,筹委会在2005年以后就逐年降低了美元的缴纳数额,增加了欧元的缴纳金额[6]。当前政治意愿对筹委会财政能力的影响在美国表现得尤为明显。在小布什时期,由于小布什的保守主义理念,美国政府连续几年拒绝给予CTBT现场核查相关事项捐款[6]。但为了对筹委会产生影响,美国又是筹委会预算中最大的一个经常捐助国(2013年以前)。它也是数量最多的国际监测系统设施的东道国,而且美国自愿承担其领土上所有设施的运行和维护费用[14]。这样自相矛盾的政策体现了美国国内不同政治派别的博弈。到奥巴马时期,奥巴马积极倡导无核世界,因此对CTBT的支持力度不小。从2015年到2017年,美国国务院对CTBT的预算逐年增长,分别为57.3万美元、59万美元与60.1万美元[15]。但2017年后,美国政府在军控方面的预算越来越少,从2018年的3225.2万美元到2019年的2894.7万美元,2020年的预算是2971万美元[16];而且在2020年预算中,美国对国际组织的资助名单中根本没有CTBTO[16]；特别是美国国务院在2019年谈判和执行军控条约中核查与履约的人员由14人降为4人,足以看出特朗普政府对国际军控的态度和认知。

这些条约签署国尤其是核国家对条约的不同政治立场导致签署国对会费的缴纳依赖于自身利益考虑,特别是美国等国家的态度也对其他国家缴纳会费造成了负面作用,从而对筹委会的财政能力造成了消极影响。

(二)各国国内经济形势

条约签署国能否按时足额缴纳会费,不仅与本国的政治意愿有关,也与当事国国内外经济形势有紧密联系。2008年国际金融危机爆发后,世界经济发展逐渐呈现下行趋势也对筹委会收入造成了影响。根据历年主要条约签署国缴纳会费的时间来看,经济发展趋缓对条约签署国缴纳会费造成了滞后影响。需要提出的是，由于经济衰退,部分签署国对条约可能会产生消极态度。目前条约签署国已经有184个,其中大部分国家加入的国际组织数量庞大,因此每年会费支出也是一笔较大数字；尤其是一些第三世界国家,加入国际组织产生的会费压力特别容易使这些国家对是否继续留在国际组织产生疑问，“因为即便是深陷经济危机中的国家,也不可能加入他们会认为是影响安全的条约”[17]。早在2017年9月,尼日利亚就宣称将退出多个国际组织,以降低可能出现的财政窘困。尼日利亚加入了310个国际组织,每年付出的国际组织会费多达7000万美元,尼日利亚专家建议该国应退出90个国际组织。目前,南苏丹、索马里、冈比亚这些贫困国家乃至“失败国家”仍然没有加入全面禁止核试验条约就说明了这一点。

值得一提的是，筹委会在2016年的预算估算比例中,在当时183个签署国中有101个国家与联合国缴纳会费比例持平,这其中大部分是非洲等最不发达国家[1]。尤其对津巴布韦等曾经发生通货膨胀的国家来说,加入国际组织或者缴纳会费象征意义更大一些,对筹委会的财政支持作用也就可想而知了。

(三)国际军备控制的整体形势

对于一个军控条约而言,条约生效和有效运转，以及该组织财政能力等都极大地依赖于国际军备控制的形势发展,尤其是有核国家参与条约的意愿等。当前筹委会遇到的各种困难与美国等国家的态度，以及国际军控形势的倒退有密切联系。

早在1999年,美国参议院决定不批准该条约,这就降低了美国早日加入条约的预期力,它还对其他附件2国家批约的进程产生了重要影响,而且在做出这一决定后,更难以保证条约生效和普遍认可。俄罗斯到现在还认为，“美国在此方面的立场最具破坏性,该国正式宣布,不打算批准《全面禁止核试验条约》,并为可能恢复核试验做准备”[18]。2008年奥巴马当选总统后,尤其在2009年4月布拉格演讲中明确表示美国“立即并积极地”寻求批准,但奥巴马时期也没有完成这个任务。特朗普当政后,对国际军控体系日趋冷漠。国际军控与裁军遭遇挫折,在这种形势下,条约附件2国家中还有朝鲜、印度、巴基斯坦3个有核国家尚未签署,这些事实核国家拒绝签约或者批约,极大打击国际社会对《全面禁止核试验条约》生效和有效运转的信心。

2019年8月2日《中导条约》的失效导致国际军控前景更不明朗,更重要的是，由于美国近年来随意退约,可能会加重目前国际核军控条约中有约不签、签而不批的现象。2020年6月美国官员发表要重启核试验的言论再一次沉重打击了成员国对条约生效的信心。在这种情况下,条约签署国在事关国家安全问题上的考虑必定会造成各国在会费缴纳上采取谨慎观望态度，从而影响筹委会的财政汲取能力。

(四)条约规定本身的缺陷

国际条约能够生效,很大一部分原因是缔约国相互妥协的结果。全面禁止核试验条约组织筹委会为了争取尽早促成条约生效,对条约个别条款也做出了妥协，从而埋下了隐患。首先就是会费可以抵扣。作为激励措施的一种,这种折扣虽然只能折抵年度款项的50%,但可以逐年折抵,而且还可以和另外的缔约国分摊折抵。同时,为了减轻不发达国家在会费缴纳方面的顾虑与困难,筹委会对分摊会费采取了很多灵活措施,虽然是出于缔约国财政缴纳能力的考虑，以及鼓励签署国积极缴纳会费的表现,但也给条约组织带来了财政收入的隐患。其次,自愿捐助规定略显僵硬。筹委会规定自愿捐款可以是“实物”(如设备)或现金,还可以包括遗赠和补助金,但筹委会对私人捐助限定最低捐款1000欧元,这样规定固然是担心大量零星捐款造成的财政负担会超过捐款带来的财政作用,但无疑降低了筹委会的筹款范围。

四、加强筹委会财政能力的几点思考

针对财政困境,筹委会临时技术秘书处文件中也提道，过去十五年中,筹委会遭受了严重的财政和人员配备挑战。因此化解筹委会的财务风险,既是关系筹委会顺利运行的一个基本条件,也是条约生效后需要高度关注的问题。但正如前文所述,筹委会的财政能力不足是多因素综合作用结果,这既关涉国际组织运行、会费缴纳模式及国际法等问题,更与各国政治意愿联系在一起。条约的产生已经是各方漫长谈判以及妥协的产物,如果要从机制等根本问题上改变,势必涉及条约修约问题,但条约规定其生效后才能进行修约,而且这种谈判势必对筹委会前景造成更加深远的消极影响。限于篇幅,本文仅就目前可操作性方案做一讨论。

(一)进一步加强与联合国及有核国家合作

为提高筹委会财政能力,筹委会应加强与联合国的关系与合作,借助联合国加快推动条约的生效；加强与有核国家的沟通,尤其是要取得五大常任理事国的支持与现实核国家的理解。当前美国由于各种原因没有批准条约,而且单边主义倾向严重,极大影响了筹委会的财政收入和政治支持。筹委会有必要就财政问题与有关国家展开磋商甚至可以根据缴纳会费的比例扩大该国投票权重,从而鼓励成员国的积极性。

(二)提高筹委会公共关系能力

公共关系在国际军备控制中大有可为,“国际禁止地雷运动”以及“渥太华进程”就充分说明了这一点。筹委会应该充分发挥公共关系的作用,甚至运用国际政治心理学的原理和方法,加大对各国政府尤其是未签约政府的工作力度,进一步提高国际社会的反核禁核认知,争取更多的资金投入和自愿支助。时任美国副总统拜登在2020年10月初表示将使美国减少对核武器的依赖,且认为一个无核世界可以实现。筹委会应该主动利用这种积极信号,抓住美国大选时机及美国政府换届开展游说,争取尽快推动条约生效,而且也能为提高财政能力奠定基础。

(三)减少不必要开支

2012年8月,执行秘书处宣布，作为新的“虚拟纸张办法”一部分,从2013年1月1日开始,将不再向签署国提供筹委会及其附属机构和临时秘书处正式文件的硬拷贝,临时秘书处正在通过该方法限制打印文件的数量。同时,筹委会通过官方网站上传各种可以公开的文件,以便通过网络减少纸张的使用等。通过节约办公费用等方式来减少财政压力的效果虽然有效,但只能作为权宜之计,聊胜于无。

(四)优化财政使用

筹委会成立以来,虽然积极拓宽财政收入渠道,为提高财政能力做出不懈努力,但由于条约组织的定位与条约宗旨的限定,为了尽早促成条约生效,筹委会在部分事项上也存在不合理现象。例如，为了做到签署国平衡,培训地点也会根据签署国或者出资方意愿进行调整,虽然做到了均衡,但也造成了一定的财政浪费和其他风险,因此筹委会有必要在一些财政事务上进行优化,减少浪费。

五、结语

一般而言,一个组织的融资能力包括三个指标:资产负债率、固定资产、流动资产。由于筹委会不是普通的实体国家,一些监测设备也无法完全用固定资产或者流动资产衡量,因此无法像其他国家和政权实体通过发放国外债券、国际股票、外国政府贷款等方式获得资金支持,因此融资能力受到了限制。

由于筹委会的财政汲取能力严重受限于成员国的政治意愿，以及经济形势与国际军控环境等因素,因此,筹委会的努力创收效果有限,对其财政汲取造成了较大影响。筹委会2020年2月21日的缴费清单中已经有73个国家因为没有缴纳费用而处于暂停投票权的地步,这些国家占会员国数量相当大的比例,体现了成员国对条约生效信心的不足，以及持观望态度所造成的消极影响,而且由于条约生效需要附件2的44个国家全部批准条约,这一门槛极高,导致CTBT在法律上陷入了困境[19]，并对条约生效和运行造成了深远影响。当前,由于国际核军控形势面临重大挑战,而且全球监测系统台站已经有80%经过认证并投入使用,为了维持后期设备的良好运转与改造升级,对筹委会的财政能力也有一定的要求。

中国自签署条约以来为筹委会做出了重大贡献。为了进一步开展工作以促进世界和平,中国可以用增加缴纳会费比重、提供更多自愿资助的方式参与筹委会的活动。另外,由于筹委会积极开展“名人小组”和“青年小组”的活动,中国可以鼓励和培养更多的年轻学人参加这两个组织,通过积极主动地参与筹委会的各项活动,为筹委会的运转和条约的生效创造条件,进而发挥更大的影响力以推动国际核军控事业的发展。