中国地方立法透明度评估报告（2020年）

刘雁鹏

近年来，中国正在经历百年未有之大变局，地方经济社会发展面临着极大的风险、挑战和机遇。因此，地方立法一方面应当发挥好其引领和推动作用，另一方面应当善于将各种改革举措和经验通过立法的方式纳入法治框架。为了进一步分析地方立法的实际情况，掌握好地方人大常委会在推动科学立法、民主立法和依法立法方面的经验、亮点、成绩，并及时发现存在的问题、障碍和面临的困境，进而持续推动地方立法不断完善，加强地方人大常委会在立法方面的建设，项目组于2020年通过31个省级人大常委会门户网站对地方立法透明度情况进行了评估[1]。

一、评估指标与方法

法治评估一般有两种思路：其一是通过精心设计问卷，选择特定对象进行感知度或满意度评价，例如余杭法治评估、世界正义工程等;其二是剥离主观满意度，从客观事实出发，仅以制度规范为依据，就是否落实好制度内容进行评价，例如四川依法治省评估、前海自贸区法治评估等。满意度评估能够清晰地反映出特定群体对法治建设成果的感受，法治建设的好坏不由地方执政者说了算，而是由受众的真实感受说了算。但满意度评估存在自身难以克服的问题：其一，评估结果不精确，评估结果是对法治建设某领域或者某个方面的一种感受，并不能对法治建设的细节进行分析;其二，评估结果不稳定，满意度评估会受被调查对象心情的影响，一顿不愉快的早餐很可能会直接导致负面性评价;其三，评估结果无法回溯，更换不同问卷对象可能会获得不同的结果，评估结果所指出的问题无法完整的回溯。客观评估的优势是能够精确指出法治建设的薄弱之处，结果可回溯，尽量排除了人为影响，无论是哪些人参与评估，只要按照统一的评估指标和方法，都会得出相同的结论。本次地方立法透明度评估采取的是客观评估方法，指标体系依据的是《宪法》《立法法》《地方组织法》以及其他相關法律法规。评估过程中不涉及任何价值判断，不会将“好”“坏”等价值判断带入评价体系，仅仅以网站为依托就“有”“无”进行评价。尽管立法水平的高低无法通过网站建设的好坏进行全方位的体现，但是若网站中公开的信息数量较少，公开的信息质量不佳，那么立法质量也就没有保障。

本次评估设置立法工作信息公开（权重20%）、科学立法信息公开（权重30%）、民主立法信息公开（权重30%）、立法优化信息公开（权重20%）四个一级指标（见表1）。

对上述指标的评估主要依靠各省级人大常委会通过本机关门户网站及其他媒体渠道公开的信息。项目组通过在各省级人大常委会门户网站及相关媒体查询信息的方式获取测评数据。测评时间为2020年3月10日至8月31日。

二、评估结果

根据4个板块的测评结果和权重分配，项目组核算并形成了31家省级人大常委会的总体测评结果（见表2）。

根据最终测评结果，本年度总分超过60分的省级人大常委会有14家，其中江苏省人大常委会以83.08分位居榜首。

本年度立法透明度评估分数略有降低，一方面是因为本年度评估指标体系难度有所提升，在部分打分细节上更加严格，例如在地方性法规公开及时性上，凡是发现已经通过的地方性法规未能10日内在人大常委会网站中公开都算超时。另一方面部分地方人大未能在关键领域继续加大公开力度，部分领域没有能够持续更新，例如，吉林省人大常委会2019年公开了2018年立法工作总结，但是2020年却没有公开2019年的立法工作报告。上述公开工作没有形成常态化机制，相关领域的负责人重视，则及时的公开了相关内容，相关领域的负责人疏忽，则未能公开部分内容，导致一些省份成绩下滑。

三、评估中发现的亮点

（一）公开地方性法规库

地方性法规数据库的建立，一方面有利于整理汇总地方性法规，及时发现应当修改、废止的地方性法规;另一方面则方便公众查询翻阅地方性法规，了解地方现行有效的地方性法规、修改的地方性法规以及已经失效的地方性法规。由于地方立法数量巨大，现行有效的地方性法规平均数量都维持在100部以上。若缺少切实有效的地方性法规数据库，则在上百部地方性法规中寻找关键信息实属不易。在31个被评估对象中，除了河南省人大常委会之外，有30个建立了地方法规数据库，约占96.77%;有26家被评估对象的地方性法规数据库可用，约占83.87%[2]。

（二）普遍开展立法论证

立法论证对提升立法工作水平、保障立法质量关系重大。一方面，通过立法论证能够充分研究地方立法的必要性、可行性、紧迫性等重要内容，保障立法项目不会因为缺乏论证而导致难产。另一方面，开展立法论证能够明晰立法中的难点，梳理各方观点，解决需要面临的痛点，节约立法中的时间成本，提高立法文本通过概率。评估发现，31家评估对象全部建立了立法咨询专家库。在推动地方立法过程中，地方人大常委会充分运用专家库的力量，开展立法论证，提高立法质量。例如，2019年9月，重庆市人大常委会邀请来自高校、科研院所的专家就《重庆市促进科技成果转化条例（修订草案）》进行了论证，保障条例能够切实有效促进科技成果转化。

（三）部分公开法规解读

地方性法规中很多条款与企业、个人、组织息息相关，对于大多数人而言，如何理解法规内容，如何解读法规的规定成了一个不小的难题。为了加强对地方性法规的理解，提高立法质效，包括江苏省人大常委会、江西省人大常委会、天津市人大常委会在内的多个地方人大常委会公开了对地方性法规的解读。例如，2019年江苏省人大常委会公开了《江苏省市辖区、不设区的市人大常委会街道工作委员会工作条例》《江苏省职业教育校企合作促进条例》《江苏省不动产登记条例》等地方性法规的解读，方便公众更好的理解地方性法规的立法背景、适用范围、权责配置等问题。

（四）关联内容集中公开

立法公开不仅仅是信息的堆砌，不是把所有法律、法规规定应当公开的内容放置在网络上就完成了公开任务。地方人大立法公开要站在公众的角度来审视公开工作，不仅要求应该公开的内容尽公开，而且还要以方便公众的视角公开。评估发现，部分地方人大常委会能够对信息进行整理分类，极大的减少了公众找寻信息的时间成本。例如，广东省人大常委会从群众视角出发，而不是从人大职能部门出发，将人大常委会报告、地方立法计划、法规草案意见征集等内容打包公开。

（五）扩大公开受众群体

即便是通过门户网站公开，依然会有大量的群体被排挤在公开范围之外。例如，视力残疾人群或者年龄较大的人群无法正常浏览网页，自然也就无法了解到最新的地方性法規，无法参与到地方立法意见征求活动中。评估发现，部分地方人大常委会开通了无障碍模式，扩大了公开的受众面。例如，上海市人大常委会网站设有无障碍模式，可以为盲人朗读法规。

（六）普遍建立评估制度

立法评估能够不断提高地方立法的科学化、民主化、法治化水平。一方面，立法评估为专家、学者、公众参与立法活动开辟了新路径，是进一步提高民主立法的重要手段;另一方面，立法评估在一定程度上能够发现法规的漏洞，填补法规空白和缺陷，同时也为进一步修改地方立法提供了方向和指引，是不断提高立法科学性的重要方法。评估发现，31个省、自治区、直辖市都建立起了立法评估制度。例如，《北京市制定地方性法规条例》规定，“市人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构可以组织对有关地方性法规或者法规中有关规定进行立法后评估，对改进立法工作提出意见、建议;需要修改法规的，适时启动修改程序”。

（七）计划完成度有提高

立法计划完成度是衡量立法计划制定是否科学合理的重要依据之一，若年初公开的立法计划在年底大部分都没有完成，则在制定立法计划之初，可能高估了立法能力，低估了立法本身存在的难度。若年初立法计划完成度较为良好，说明立法计划制定符合客观现实，切合地方立法实践，立法资源利用较为合理，充分的完成了立法任务。本次评估中，依然没有将立法计划完成度纳入最终的成绩核算中。通过评估发现以下亮点值得关注：一方面，立法计划完成度整体有所提高（见表3）。评估发现共有11个被评估对象2019年立法计划完成度较2018年有所提高，约占所有被评估对象的35.84%。另一方面，满分数量有所增加。有7个被评估对象2019年立法计划完成度为100%，比2018年增加了5家，提高了250%。

四、评估发现的问题

（一）法规公开仍存缺陷

地方性法规颁行后，应当尽快在门户网站中公开权威版本，让所属辖区的政府、公民、企业、组织充分了解各自的权力、责任、权利、义务。评估发现，地方性法规公开存在以下问题：一方面，部分人大常委会未能有效公开法规。广东省人大常委会、陕西省人大常委会、湖南省人大常委会、西藏自治区人大常委会、福建省人大常委会虽然建立了法规数据库，但无法正常使用，法规未能有效公开[3]。另一方面，法规公开不及时。若地方性法规公开不及时，则会出现法规已经生效，但公众对此却不了解，极有可能出现被迫违法现象。评估发现，8家被评估对象对地方性法规公开不及时，占25.81%（见表4）。

（二）检索应用有待加强

立法内容纷繁复杂，不仅包括法规文本本身，而且还包括立法前的准备、立法过程中的论证、立法后的评估以及执法检查等多方面信息。如此复杂多样的信息势必造成找寻困难，为进一步压缩信息寻找时间，降低寻找成本，搜索栏目位置必须醒目，站内地方法规及相关信息的关键词设置必须准确，以便精准快捷查取有效信息。评估发现，新疆维吾尔自治区人大常委会、江西省人大常委会、宁夏回族自治区人大常委会3家被评估对象没有设置检索专栏。评估发现，有的人大常委会虽然设置了检索专栏，但是却无法检索到网站内的地方法规以及站内其他信息。例如，广东省人大常委会、西藏自治区人大常委会网站无法通过搜索栏目检索到关键立法信息，山东省人大常委会、陕西省人大常委会、青海省人大常委会等被评估对象搜索得到的内容与关键词并不相关。

（三）立法总结有待普及

善用地方立法，能够极大的推动地方治理体系现代化和法治化进程，能够有效发挥地方立法的引领和推动作用。作为地方人大的重要职权之一的立法权，其应用情况究竟如何，过去的一年取得了哪些成绩，遇到了哪些困难，未来需要如何进一步改进都需要专门总结，而不仅仅只是将信息汇总在年度人大常委会报告之中。立法总结有待进一步普及。坚持发布年度立法总结，不仅能够回顾一年的立法工作，对立法计划中涉及的任务进行梳理，而且还能充分展示立法取得的成绩和经验，强化立法宣传。评估发现，仅有包括湖北省人大常委会、甘肃省人大常委会等在内的4家人大常委会单独公开了2019年的立法总结，未能单独公开立法总结的约占被评估对象的87.1%。

（四）计划公开依然不足

评估发现，2019年度被评估的31家人大常委会立法计划公开（见表5）具有如下特点：首先，公开立法计划的对象数量保持一致。2018年、2019年都有19家公开了年度立法计划，约占61.29%。其次，立法计划公开时间有所提前。2018年在第一季度公开立法计划的有6家;2019年在第一季度公开立法计划的有13家，相比上一年度提高了116.67%。再次，立法计划公开缺少连贯性。吉林省人大常委会、青海省人大常委会公开了2018年立法计划，却没有公开2019年的立法计划;海南省人大常委会、西藏自治区人大常委会公开了2019年立法计划，却没有2018年立法计划。尽管2019年度立法计划乏善可陈，但需要指出的是，立法计划公开时间依然比较靠后，尤其是部分人大常委会在5月份，甚至8月份才公开年度立法计划，可见立法计划公开依然值得地方人大常委会进一步关注。

（五）民主立法急需强化

民主立法是提高立法质量、体现民主价值、实现民主权利的重要方式。民主立法的本质是通过各种方式将不同利益群体的意见通过现有框架反馈到立法中，这就要求地方立法机关不断拓宽立法参与渠道，打通立法参与通道，丰富立法参与形式，将更多的意见建议汇聚起来。评估发现，民主立法板块均分较低，成为地方立法评估的洼地[4]。民主立法的问题主要集中在以下几个方面：首先，草案说明依然没有普及。民众参与立法不仅受到渠道限制，而且法规的枯燥和复杂，让部分参与者望而却步。评估发现，有16家被评估对象在公开征求意见时没有相关说明，占比约51.61%，就草案本身公开而言，很难吸引更多的群众参与到立法意见征求活动当中。其次，征求意见的时间依然过短。征求意见的时间由地方立法条例或制定法规条例所规定，一般是不得少于30天[5]，也有部分地方性法规规定不得少于15天[6]，但在评估中发现，有19家被评估对象存在征求意见过短的现象，约占61.29%;更有甚者征求意见的时间仅为4天。例如，《重庆市湿地保护条例》2019年8月12日公开征求意见，截止日期为2019年8月16日，时间略显仓促。最后，征求意见反馈缺失。地方立法条例或制定法规条例，一般都会规定征求意见情况或者采纳情况应当以适当的方式向社会公开，但评估发现，征求意见反馈情况依然不够乐观，在被评估的31家地方人大常委会中，没有一家公开意见反馈。征求意见反馈缺失不仅削弱了地方性法规的民主性和合规性，而且进一步降低了公众参与立法活动的热情。

（六）执法检查报告稀缺

执法检查是地方人大常委会重要的监督手段，公开执法检查报告则是各级人大常委会应当履行的责任。《监督法》第二十七条第二款规定：“常务委员会的执法检查报告及审议意见，人民政府、人民法院或者人民检察院对其研究处理情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。”部分地方人大常委会通过地方立法的形式对公开执法检查报告再次予以确认。例如，《天津市人民代表大会常务委员会执法检查办法》第三十六条规定：“执法检查报告由市人大常委会办公厅向市人大代表通报，并向社会公布。”评估发现，31家人大常委会均开展了执法检查活动，不少人大常委会门户网站公开了大量执法检查的图片新闻和宣传材料，但上述新闻和材料没有执法检查的基本情况、法律法规实施情况的总体评价、执法检查发现的主要问题和原因分析、改进工作的建议等内容，不能认定为公开了执法检查报告。2019年度仅有5家人大常委会公开了执法检查报告，约占16.13%，而2018年有11家公开了执法检查报告。公开执法检查报告数量的下降，说明地方人大常委会对待此项工作不够认真，没有区分清楚执法检查报告和新闻报道，认为只要公开了新闻报道，就算完成了报告公开，只要公开了宣传材料，就算履行了法定职责。

五、地方人大立法透明度发展建议

本年度从立法工作信息公开、科学立法信息公开、民主立法信息公开、立法优化信息公开四个方面对31家省级人大常委会的立法透明度工作进行了评估。评估发现，在部分领域立法透明度取得了一定进步，尤其是在立法评估、立法计划完成度、法规数据庫建设等方面尤为明显。尽管如此，地方立法仍存在一定的不足，还有较大的提升空间。

首先，提高公开认识，转变公开理念。对于人大常委会网站而言，平台存在的目的不仅仅是宣传，还应当作为人大公开的数据库而存在。若仅仅是宣传平台，那么公开的方式就会有一些宣传法规通过的新闻，但是没有法规本身;有少许立法专业知识的普及，但没有立法成果展示;有部分执法检查的报道，但没有执法检查的报告。若我们将人大常委会网站作为数据集散中心，以建设立法大数据平台的心态处理立法公开，则应规划好每一个板块，充实好每一处内容，防止出现延迟公开、遗漏数据、板块不合理、内容混乱等问题。事实上，一旦地方人大常委会门户网站汇聚足够多数据，便会吸引一批法学专家开展相关研究，以实践为基础弥补理论的不足，从而反馈地方立法实践，形成良性互动。

其次，加强学习借鉴，提高公开水平。同样是公开工作信息，如今政府信息公开、司法公开、检务公开已经远远走在人大立法公开之前。政府信息公开已经不存在大规模遗漏信息、延迟公开信息、大范围公开无效信息等问题;司法公开则走向专业化、集约化道路，设置审判流程公开平台、执行信息公开平台、裁判文书公开平台以提供不同的司法信息;检务公开则全国层面统一规范统一推进，平台集约化一步到位，数据公开稳步展开。作为国家权力机关，其公开水平不应落后于行政机关、司法机关和检察机关，而应当充分学习并借鉴相关经验，建立人大立法公开反馈机制，分享人大立法公开经验，提高人大立法公开水平。

最后，开展公开检查，统一公开标准。地方人大常委会门户网站是公众能够全面获得立法相关信息的重要平台，定期开展公开检查，能够及时发现人大立法公开工作中存在的漏洞和缺陷。有时人大常委会网站中的信息一应俱全，但由于逻辑混乱、内容庞杂、信息整理归类不当，导致无法短时间内有效查询到关键信息。故在检查地方人大立法公开过程中，不仅要考察关键信息是否公开，而且要站在普通公众的视角切实审视公开效果。此外，由于地方人大立法公开的内容、标准、时间节点等关键信息全国尚不统一，因此有必要加强立法公开的理论研究，由全国人大常委会公布年度公开要点，统一全国立法公开标准，推动立法公开走向常态化、标准化、法治化道路。

注释：

[1]评估仅涉及地方人大常委会在网站中公开的情况，其他工作内容均不涉及，所体现的成绩及反映的问题也仅是公开方面的内容，特此说明。

[2]包括广东省人大常委会、湖南省人大常委会、西藏自治区人大常委会、陕西省人大常委会在内的4家网站虽然建立了法规数据库，但由于系统维护、升级等原因无法正常使用。

[3]值得注意的是河南省人大常委会既没有法规数据库，也没有对法规进行集中公开，已经生效的地方性法规无法通过网站获得。

[4]立法工作信息平均分是65.45，立法优化信息平均分是50.13，科学立法的平均分是57.68，民主立法的平均分是45.10。

[5]例如，《山东省地方立法条例》第四十条规定，列入常务委员会会议议程的地方性法规案，应当在常务委员会会议第一次审议后将地方性法规草案及其说明等向社会公布，征求意见，但是经主任会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。征求意见的情况应当向社会通报。

[6]例如，《辽宁省人民代表大会及其常务委员会立法条例》第三十六条规定，列入常务委员会会议议程的地方性法规案，应当在常务委员会会议后将法规草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见，但是经主任会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于十五日。征求意见的采纳情况以适当形式向社会反馈。

（作者系中国社会科学院法学研究所助理研究员）