全国人大与其常委会的立法模式分析

法律能够为社会生活输出具有稳定性的规范化预期，国家层面上全国人大与其常委会的立法尤其如此。我国目前已有的275部法律，是全国人大与其常委会采用集中式立法模式行使国家立法权的结果。与集中式立法模式相对应而存在的是分散式立法模式。学界鲜有对这两种立法模式的分析。本文拟围绕分散在我国法律中的80个新闻条款，对全国人大与其常委会的立法模式予以考察并提出对策性建议，具体展开如下。

一、全国人大与其常委会在行使国家立法权时可选择立法模式

全国人大与其常委会是我国在国家层面的权力机关并有权行使国家立法权。宪法第五十七条和第五十八条构成了前后对同一事项进行规定的“双子条款”，共同规定了全国人大与其常委会分别作为最高国家权力机关与其常设机关的宪法地位，并明确两者都行使国家立法权。上述“双子条款”规定了全国人大与其常委会行使国家立法权，这里的“行使国家立法权”有三层含义。一是全国人大与其常委会拥有国家立法权;二是全国人大与其常委会应当与时俱进地行使国家立法权;三是全国人大与其常委会可以按照具体情况和实际需要裁量如何行使国家立法权。

全国人大与其常委会在行使国家立法权时，可选择不同的立法模式。可选择不同的立法模式是上述“全国人大与其常委会可裁量如何行使国家立法权”的具体表现形式之一。由于立法模式这一事物在本质上的复杂性，人们对于立法模式的認知纷繁芜杂，学界也未达成共识[1]。其中，按照是否采用一部统一的法律来规范某种社会关系为标准，立法模式可以分为分散式和集中式两种。集中式立法模式，是指全国人大或其常委会采用一部统一的法律来规范某方面的社会关系。集中式立法模式是常见的立法通例，例如《地方组织法》就属于全国人大的集中式立法例。分散式立法模式，是指全国人大或其常委会未采用一部统一的法律来规范某方面的社会关系，而选择在进行其他立法时对涉及调整该社会关系的顺带地予以具体规定。全国人大或其常委会采用分散式立法模式的考量因素很多，并且存在分散式立法模式向集中式立法模式转化的情况。例如在1996年之前，有关调整行政处罚的社会关系，主要散见于行政执法领域的各部门法之中，属于分散式立法模式;而1996年全国人大颁布《行政处罚法》，则是由分散式立法模式向集中式立法模式的转换。

二、全国人大与其常委会在新闻领域中的分散式立法分析

全国人大或其常委会在新闻领域并未选择集中式立法模式，即我国目前尚未有一部《新闻法》。相反，全国人大或其常委会采用了分散式立法模式，即全国人大与其常委会所制定的275部法律之中，分散着80个新闻条款。

总体来看，80个新闻条款分布在全国人大或全国人大常委会所制定的54部法律中，占275部法律的比重约为19.6%。这54部法律在名称上以“防”“护”为主题词，多涉及特定领域的公共利益保护，例如《长江保护法》《传染病防治法》《防震减灾法》《非物质文化遗产法》《公共文化服务保障法》和《道路交通安全法》等;少数涉及特别群体的保护，例如《残疾人保障法》《妇女权益保障法》和《未成年人保护法》;还有一些则涉及对特定行业的规范，例如《广告法》。54部中的39部仅涉及1个新闻法条，占比约74%，并且内容上多规定了新闻的“宣传”与“监督”;其余14部，涉及的新闻条款从2条到5条不等，例如《英雄烈士保护法》《疫苗管理法》《土壤污染防治法》《食品安全法》《精神卫生法》《广告法》《公共文化服务保障法》《戒严法》涉及2个新闻法条，《民法典》《国防动员法》《反恐怖主义法》和《香港特区维护国安法》涉及3个新闻法条，《海事诉讼特别程序法》《澳门基本法》涉及4个新闻法条，《未成年人保护法》涉及5个新闻法条。

从规范性的层面来看，这80个新闻条款，既规定了新闻单位的权利与义务，也规定了新闻主管部门的权力与责任，具体来说，包含以下六个方面：

第一，“新闻”在法律中出现的方式有以下六种：一是“新闻”与出版、广播、电影、电视并列使用，例如《安全生产法》第七十四条和《残疾人保障法》第六十二条。二是“新闻”与“媒体”连用，例如《海事诉讼特别程序法》第三十二条、第三十九条、第一百零五条和第一百二十四条，通过新闻媒体发布公告成为公民从事特定民事行为有效或权利救济的构成要件。三是“新闻”与“自由”连用，被作为一种居民的权利，例如《香港基本法》第二十七条。四是“新闻”与“出版”连用，作为新闻主管部门来管理新闻出版事业的依据，例如《未成年人保护法》第一百二十七条。五是“新闻”与“信息”连用，例如《电子商务法》第二条在“新闻信息”的意义上使用“新闻”，将金融类产品和服务通过信息网络提供新闻信息内容的服务，排除在电子商务法调整的范围之外。可见，新闻信息不构成相关法定要件，不是公民的相关职业活动顺利开展的必要前提。六是在与其他行业并列的意义上使用“新闻出版行业”，特定区域的新闻出版行业将在特殊时期受到法律上的管制，例如《国防动员法》第六十三条以及《戒严法》的第十三条和第十八条。

第二，“新闻”所体现的法律功能有以下五种：一是单纯的“宣传教育引导”功能，例如《动物防疫法》第十三条。二是“宣传教育+舆论监督”功能，例如《长江保护法》第十四条。三是“宣传教育+增强公众意识”功能，例如《固体废物污染环境防治法》第十一条的规定。四是“宣传教育+舆论监督+增强公众责任意识”功能，例如《生物安全法》第七条的规定。五是“公益宣传+违法行为的舆论监督”功能，例如《药品管理法》第十三条规定，新闻媒体应当开展药品安全法律法规等知识的公益宣传，并对药品违法行为进行舆论监督。

第三，规定“新闻”应当做到的要求有以下三种：一是报道内容上的要求，有的要求真实与公正，例如《食品安全法》第二条;有的要求全面、科学、客观、公正，例如《药品管理法》第十三条;有的要求客观、审慎和适度，例如《未成年人保护法》第四十九条;有的要求科学和准确，例如《基本医疗卫生与健康促进法》第六十七条。二是不得旁听涉及国家秘密或公共秩序的审判，例如《香港特区维护国安法》第四十一条。三是不得从事相关活动，例如根据《广告法》第十四条，大众传媒不得以新闻报道的形式变相地发布广告。

第四，规定“新闻媒体”的法律权利有以下四种：一是新闻采访权，例如《全国人大议事规则》第十八条规定了人大秘书处可组织代表、有关部门和单位负责人接受新闻媒体的采访，据此人大会议可设立会议新闻中心并可召开新闻发布会。二是舆论监督权，例如《价格法》第三十七条规定“新闻单位有权进行价格舆论监督”。三是舆论监督免责权，例如《土壤污染防治法》第八十三条规定，新闻媒体对违反土壤污染防治法律法规的行为享有舆论监督的权利，受监督的单位和个人不得打击报复，这体现了宪法的统领作用，即宪法第四十一条规定的“不得打击报复”，下位法通过重复作为立法根据之宪法的规定保障了法律秩序的一致性。四是为了公共利益实施新闻报道和舆论监督等行为时，可以合理使用公民和其他组织的姓名、名称、肖像、个人信息和已经发表的作品等，例如《民法典》第九百九十九条和第一千零二十条以及《著作权法》第二十四条。

第五，规定“新闻单位”所负有的法律义务有以下三个方面：一是安全风险评估信息和安全监督管理信息的交流沟通，例如《食品安全法》第十条。二是负有进行相关教育的法定义务，例如《道路交通安全法》第六条规定了新闻单位进行道路交通安全教育的法定义务。可见，在涉及重大公共利益的领域，新闻单位负有进行相关教育的法定义务，新闻单位在关系重大公共利益领域的宣传教育，是各级政府和相关部门、社会团体、企事业单位等进行该领域教育的一支重要力量，容易通过多方面的宣传教育形成强大合力，有利于该领域公共利益的保护。三是配合国家进行宣传的公益义务，例如《传染病防治法》第十条规定了新闻媒体负有应当配合国家进行公益宣传的法定义务，即无偿开展传染病防治和公共卫生教育的宣传。据此，新闻媒体在涉及人民生命健康等重大公共利益的领域，负有公益宣传的法定义务，应当配合国家无偿开展相关公益宣传。

第六，“新闻”单位违反法律法规的责任，分析如下：一是法律中的“新闻出版主管部门”是管理新闻单位的行政部门，根据《公共文化服务保障法》第七条的规定，法律中的“新闻出版主管部门”划分为中央与地方两个层级，前者领导和管理全国范围内的新闻出版事业单位;后者具体是指县级以上地方的新闻出版主管部门，具有管理本地方新闻出版事业单位的权力，同时接受上级和中央新闻出版主管部门的领导。二是新闻主管部门对于新闻单位具有管理权，后者的违法行为将受到前者的追究，例如《残疾人保障法》第六十二条将“新闻出版”的主管部门与文化、广播电视和电影的主管部门并列使用，规定了新闻出版主管部门对于新闻出版单位贬低损害残疾人人格行为予以责任追究并进行行政处罚。三是根据《妇女权益保障法》第五十九条、《反恐怖主义法》第九十条、《残疾人保障法》第六十二条以及《未成年人保护法》第一百二十一条和第一百二十七条的规定，新闻媒体违反法律法规进行报道所要承担的主要是行政责任，具体由公安、网信、电信、新闻出版、广播电视、文化和旅游等有关部门按照职责分工责令改正，给予警告，没收违法所得，并处一定数额的罚款;拒不改正或者情节严重的，并可以责令暂停相关业务、停业整顿、关闭网站、吊销营业执照或者吊销相关许可证。

上述80个新闻条款，是全国人大或其常委会选择分散式立法模式行使国家立法权的结果，能够给予新闻主管部门和新闻从业者以稳定的规范化预期，在一定程度上促进规范新闻事业沿着“坚持正确舆论导向，高度重视传播手段建设和创新，提高新闻舆论传播力、引导力、影响力、公信力”的方向发展[2]。当然，按照具体情况和实际需要，全国人大或其常委会可采用集中式立法模式，通过制定《新闻法》以调整新闻法律关系来规范新闻事业的发展。

三、全国人大或其常委会在未来采用集中式立法模式制定《新闻法》的建议

首先，我国现行宪法中有关新闻事业和新闻传播的规定，为我国构建新闻关联制度以推动新闻事业的发展提供了根本依据，全国人大或其常委会在采用集中式立法模式制定《新闻法》时，须遵守宪法的有关规定。宪法既是公法，也是母法。其中，公法是与私法相对而言的，表明宪法所调整的并非平等主体之间的关系而是一方须为国家;母法是与子法相对而言的，表明宪法是其他法律的立法根据，其他法律不得与宪法的规定相抵触。实际上，无论是公法还是母法，都是学理上的一种阐释。从法律规定的层面上来看，我国现行宪法序言第十三自然段规定，“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。也就是说，我国现行宪法白纸黑字地清楚确立了宪法的地位，即宪法是国家根本大法。

上述我国现行宪法有关“宪法是我国的根本大法”之定位，提出了两个规范要求，一是“规范位阶”，即根据规范效力的来源，从一般法律规范，到较高法律规范，再到更高法律规范，最后到宪法规范，它们形成了一个金字塔式的规范效力位阶层次结构，即宪法规范位于最顶端，其下位阶依次为“更高法律规范”“较高法律规范”和“一般法律规范”。二是“同一律”，即“不得与宪法规范相抵触原则”。“不得相抵触”主要涵括三种情况，即“不得违反”“不得越权”以及“不得缺少法律依據”[3]。上述两个规范要求是宪法为了捍卫其根本大法之地位而提出的必然的硬性要求，以宪法为统帅的中国法律体系的建构具有了可能性与可行性。

宪法是规范体系、价值体系与意义体系的统一体[4]，是我国的根本大法，是一切法律制度建构的根本依据，也是我国调整新闻类社会关系的根本依据，为我国建构新闻类法律法规提供了根本遵循。未来全国人大或其常委会在制定《新闻法》时，都应当以宪法中的相关规定为根据并不得与宪法中的规定相抵触。这些相关根据具体是指我国现行的1982年宪法中的新闻关联条款，具体包括（1）宪法第二十二条第一款规定：国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。从在体系中所处位置的角度来看，宪法第二十二条第一款位于宪法第一章总纲部分，而“世界各国普遍采用的宪法学体系是宪法学原理、基本权利保障和国家机构三部分”[5]，以我国现行宪法的体例为对照，除了第四章是有关国家的象征之外，第二章和第三章分别对应上述宪法学体系中的基本权利保障和国家机构，那么我国的宪法总纲便是宪法原理原则的集中之地，所以宪法第二十二条第一款所规定的“国家发展为人民服务、为社会主义服务的新闻广播电视事业”是一项宪法原则，一方面符合新闻传播作为一种制度性权利的定位[6]，通过赋予国家“保障新闻事业发展”的义务，即国家负有应当采取积极行动来保障新闻事业发展的义务，我国宪法以此保障新闻传播作为一种社会制度之结构的一部分而存续;另一方面对新闻事业提出了“两个服务”的要求，即我国的新闻事业须服务于人民和社会主义（这在下文展开，在此不予赘述）。（2）宪法第三十五条规定：中华人民共和国公民有言论和出版等自由。一方面，第三十五条位于宪法“公民的基本权利和义务”一章之中，是对于公民基本权利的规定，具体规定了我国公民的言论自由，而新闻自由则是从言论自由中延伸出来的一项自由权利[7]，可见言论自由是新闻传播的基础。另一方面，现行宪法第三十五条是对1954年宪法第八十七条的延续。1954年宪法第八十七条规定：中华人民共和国公民有言论和出版等自由，国家供给必需的物质上的便利以保证公民享受这些自由。笔者认为，第三十五条应当恢复1954年宪法第八十七条中有关“国家供给必需的物质上的便利，以保证公民享受这些自由”之规定，如此更有利于相关事业包括新闻事业的发展。（3）宪法第三十七条规定：中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯;任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕;禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。这为新闻传播人员尤其是新闻记者的人身权利之保障提供了根本大法上的根据，在新闻记者被非法搜查、被非法拘禁或被以其他方式非法限制人身自由时，宪法第三十七条是保护新闻记者人身自由的最有力利器。（4）宪法第四十一条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害;对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理;任何人不得压制和打击报复;由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。宪法第四十一条所规定的舆论监督中包含新闻舆论监督的权利，为新闻传播事业成为国家的一项制度性事业提供了根本大法上的保障。通过以上分析可见，我国现行的1982年宪法中的上述条款，为全国人大或其常委会制定《新闻法》奠定了坚实的规范基础，提供了根本遵循。

其次，根据我国上述宪法第二十二条第一款和第四十一条的规定，我国现行宪法对于《新闻法》的制定，还提出了两个方面的要求。一方面是目的要求。通过上述宪法第二十二条第一款的规定，我们发现我国新闻传播的目的在于“两个服务”，即我国的新闻事业须服务于人民和社会主义。“两个服务”是辩证统一的关系，是“党报理论”在某种程度上的适用。该理论的核心要义在于强调新闻媒介的职责之一是宣传党和国家的路线、方针、政策、法律和法规等[8]。实际上，“两个服务”是我国现行宪法中“国家根本任务条款”的必然要求。根据宪法序言第七自然段，国家的根本任务是沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设，通过逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化和推动各个领域的协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国以实现中华民族伟大复兴。国家的根本任务之实现，需要调动全国各族人民和各方面的力量，而新闻传媒在动员和宣传方面具有优势，新闻媒介对于党和国家方针政策和法律法规等在全社会范围内的传播，对于物质文明和精神文明建设都有积极意义，进而有利于通过协调一致以凝聚各族人民和各方面的力量投入到实现国家根本任务的伟大事业中来。另一方面是伦理要求。结合上述宪法第四十一条，新闻自由的限度在于“不得捏造或者歪曲事实”。这与宪法第五十一条所规定的“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”是相一致的，也沿用了我国首部具有临时宪法性质的文件《共同纲领》之第四十九条的规定，即保护报道真实新闻的自由。也就是说，新闻传播所应当遵循的伦理要求，可以和具体领域的法律相关联，既有利于相关领域法律的可操作性，也有利于规范新闻传播在具体领域的推进。实际上，新闻传播的上述伦理限度，更是新闻业作为一门职业即新闻职业之伦理的要求。

目前散见于54部法律中的80个新闻条款，暂时发挥着“新闻法”的规范功能。

通过前文对于这80个新闻条款的考察并结合本文的分析，可提出未来全国人大或其常委会采用集中式立法模式制定《新闻法》的建议：一是统一法律用语，目前54部法律中有关“新闻”的用语五花八门，建议立法时统一使用法律术语。二是统一新闻报道的标准，建议明确为“真实、全面、准确、科学、客观、公正、审慎和适度”。三是明确新闻单位因为违反法律规定进行报道而被新闻主管部门责令限期改正的具体时限，这有利于新闻单位产生稳定的规范化预期并因此合理安排改正计划。四是细化新闻單位违反新闻职业伦理进行新闻报道的法律责任之构成要件，以实现依法问责而防止问责上的恣意，并切实保障新闻单位积极有效地发挥其应有的宣传、普及和舆论监督等功能。五是对于新闻单位的公益性报道给予适当物质鼓励，以保持其执业积极性，这既符合宪法第二十二条有关“国家发展新闻事业”的宗旨，也符合宪法第四十七条有关“国家鼓励公民从事有益于人民的创造性工作”之规定。

注释：

[1]参见王树义、周迪：《论法国环境立法模式的新发展——以法国〈综合环境政策与协商法〉的制定为例》，载《法制与社会发展》2015年第2期，第137页。

[2]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，载《人民日报》2017年10月28日第1版。

[3]参见蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第334页。

[4]参见苗勇：《特别行政区基本法合宪性审查“决定”的理论化钩沉——以凯尔森之“规范克减”为进路》，载《甘肃政法学院学报》2019年第5期，第145页。

[5]参见胡锦光、韩大元：《中国宪法》，法律出版社2017年版，第9页。

[6]参见林子仪：《言论自由与新闻自由》，台湾月旦出版社1993年版，第81页。

[7]参见刘小妹：《新闻自由的宪法权利属性》，中国政法大学2004年硕士毕业学位论文。

[8]参见李良荣：《新闻学概论》，复旦大学出版社2021年版，第8页。

（作者单位：复旦大学法学院。本文系国家社科基金重点项目“健全与完善我国宪法实施路径与宪法监督制度研究”〔项目编号：16AFX006〕的阶段性成果）