上海市基层立法联系点工作制度研究

上海人大工作研究会课题组

本文旨在通过对上海市25家基层立法联系点工作制度的收集和分析，思考全市基层立法联系点的规范发展，推进基层立法联系点有关工作制度的完善，切实落实习近平总书记重要讲话精神，充分发挥人大在推进全过程民主中的作用。

本课题所称“制度”是指本市各家基层立法联系点依据《上海市人大常委会基层立法联系点工作规则》，通过一定程序制定的以规范本联系点日常工作的一系列制度性文件，其内容包括但不限于有关基层立法联系点基本定位、职能、组织架构、工作流程、联系对象范围、经费使用等。

从国家层面看，《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则》于2015年6月25日由法工委主任办公会议通过，2020年7月15日由法工委修订。从上海市人大常委会看，第十五届市人大常委会第四十六次主任会议讨论通过《上海市人大常委会基层立法联系点工作规则》，由市人大常委会办公厅于2020年4月16日印发。

上海市人大常委会在2018年7月1日设立首批10家基层立法联系点，2020年4月提质扩容增加到25家基层立法联系点。

一、基本情况

上海96%的基层立法联系点制定了工作制度或类制度（指形式和内容均简单），反映出各家对制度建设的重视。

1.从名称看，有综合性的制度规范，也有单项的制度规范。综合性的内容较全面，如“工作规则”“工作制度”“工作实施细则”“工作实施办法”;单项的制度规范就某一个工作环节进行规范，如“居民采集点经费使用办法”“专家咨询办法”“征询座谈会流程”等。

2.有的基层立法联系点制定了一组（一系列）制度规范，最多的是五个制度文件，如宝山区劳动人事争议仲裁院立法联系点。以系列方式制定制度的，多将“信息员管理制度”“信息采集点工作制度”“专家咨询办法”“立法征询座谈会流程”等作为单列制度。

3.各家制度文本中条款数量差异较大，有的制度规定了十几条，最少的制度文本只有四条。各家制度详略表述也不同。对同一制度，有的文本设立条、款、项，有的极其简单。总体而言，第一批联系点的制度相对成熟完整，第二批联系点的制度相对单薄。

4.制度内容比较全面，主要集中于制度目的、工作目标、组织架构、工作职责、联系机制、工作队伍、采集机制、协作机制、保障机制、工作方法等。

5.特色制度不少。有的基层立法联系点制度设计明显考虑到自身的特色，是一个令人欣喜的现象。例如，上海市律协参政议政委员会建立了积分制度，根据征求意见以及被采纳情况，对团体或个人计分，作为评优表彰的依据。浦东工商业联合会建立了详细的组织架构，具体到人员，符合工作方案的要求。金泽镇提出了立法工作和社区治理结合，长宁法院提出了审判工作和立法工作结合，上海人大工作研究会提出了课题研究与法规意见征集结合。

6.征集立法意见的功能有所拓展。例如，“协助做好区人大相关决定决议草案即相关工作的征求意见工作”，将市人大立法项目的征集意见拓展到区人大决定决议的征集意见。又如，绿色建筑协会在职责任务中增加了可以主动听取行业系统内立法需求意见，积极推進立法进程，拓展了目前基层立法联系点的任务。

分析每个立法联系点制度文本的内容、形式，也可以发现一些问题。一是制度文本质量参差不齐，差距明显，不少制度表述上存在雷同，缺乏特性。二是具有共性的、基本的工作规则表述不同，认识不一，如职责定位、联系范围等。三是如何体现全过程民主优势，制度创新不足。这些问题反映了各个基层立法联系点对自身工作的重视程度和认识程度不同，值得关注。如果所建立的制度无法清晰反映联系点的定位、职责任务、组织架构、工作流程等，要长效地去完成立法联系点的工作任务是令人担忧的。当然，基层立法联系点工作本身处于探索阶段，而本市基层立法联系点虽然经过三年的实践，但是有十七家属于第二批设立的，成立不满一周年，处于工作起步阶段，更要加大力量把握好方向。

二、全国人大和上海人大有关制度简介

《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则》共二十七条，其核心制度包括：（1）名称及设立。明确设立两类联系点，即“基层立法联系点”和“立法联系点”，规定了不同的设立条件和程序。（第三条）“立法联系点”是由高等院校、科研机构等单位提出申请，按照程序批准设立的，不一定有“基层立法联系点”之基层性。而上海只有“基层立法联系点”，没有“立法联系点”。（2）标牌制度。明确标牌统一设计、统一制作、规范悬挂的制度。（第四条）（3）工作范围。明确联系点工作的途径和形式，发挥联系点八个方面的作用：就立法规划和立法计划征集意见建议;就法律草案征集意见建议;协助立法机关赴联系点开展立法问题调研，或接受立法机关委托开展立法问题调研;派员参加立法机关组织的立法座谈会、论证会、听证会;跟踪法律实施情况，收集对修改完善法律的建议;结合立法工作开展法制宣传活动;征集对立法工作的意见建议;其他。（第五条）同时，明确把联系点工作与普法工作结合起来，与参与社会治理工作结合起来。（第十、十一条）（4）立法联络员、信息员制度。明确联系点吸收一批有实践工作经验、热心国家立法事业的人员参加，组建相对固定的立法联络员或信息员队伍，形成稳定的工作机制，还可以根据工作需要确定一些立法联系单位，作为收集立法相关信息的渠道。（第六条）（5）工作方式。明确联系点可以采取座谈会、调查研究、书面征求意见、新媒体实时有效互动等方式收集立法意见建议。（第七、八条）（6）鼓励拓展功能。鼓励在工作范围内主动开展调查研究，鼓励报送与法律实施有关的情况。（7）联系点与人大代表。联系点可以邀请本地区各级人大代表参加活动，配合支持人大代表依法履职。（8）报告、通报、抄报制度。联系点要及时将开展工作的情况向同级党委报告、向所在地人民政府通报。（第十二条）归纳整理的意见建议要书面报送全国人大常委会法工委，并抄报省级人大常委会法工委。（第十三条）（9）台账和档案制。坚持意见建议的“原汁原味”。反映基层人民群众的意见建议，可以做必要的归纳整理，要坚持“原汁原味”。明确要建立工作台账，保存工作档案。（第十四条）（10）联系点组织架构。确定一名领导，指定承办业务机构，确定两名日常工作人员。（11）支持和保障联系点工作制度。明确全国人大常委会法工委、法工委各室如何使用、指导、支持、帮助、宣传联系点。特别是在保障联系点工作实效上，规定了要将立法联系点的意见建议“在有关立法调研报告中予以反映”，“对各联系点提出的意见建议要进行认真研究，能采纳的尽量采纳，并将研究采纳情况通过一定形式予以反馈”。

以上核心制度构建了基层立法联系点的基本制度框架，是指导、考察、评价我们基层人大建立和完善基层立法联系点工作规则的依据。除以上一些核心制度外，值得注意的是工作规则中还内涵着一些基本理念，如设立联系点是在全国人大和基层之间“探索新的联系形式”，要“逐步扩大联系点数量，丰富联系点形式”（第二条）;“多方面听取人民群众意见建议，增强联系人民群众的代表性、专业性和多样性，放大联系点在听民声、察民意、聚民智方面的辐射效应”（第十九条）;“以多种形式宣传展示联系点在当代中国实现全过程民主中发挥的重要作用，在推进国家治理体系和治理能力现代化方面发挥的正能量，扩大影响力”（第二十一条）。这些理念表述都对我们理解基层立法联系点设立初衷，以及如何完善工作规则，从而保障这些理念的实现是非常重要的。

上海市人大常委会主任会议通过的《上海市人大常委会基层立法联系点工作规则》共二十条，其参考了全国人大常委会法工委的工作规则，许多核心制度都完整地借鉴过来，其中不少更加细化。例如，在建设联络员、信息员队伍的同时，增加了“统筹法律资源建立成员单位、顾问单位和专业人才库”内容。在邀请代表参与活动方面，细化了“发挥本地区或者本行业、本系统内各级人大代表的作用”，邀请人大代表“就近就便”参加活动。同时，该工作规则也有不少创新亮点。

1.提出了“基层立法联系点”的概念和属性。“本规则所称联系点，是指市人大常委会根据立法工作需要，在基层设立的协助收集和反映基层人民群众对立法及相关工作意见建议的单位或者组织。”基层立法联系点具有基层性、立法性、联通性。

2.明确了基层立法联系点与各方面的关系。包括市人大常委会、市人大常委会主任会议、市人大常委会办公厅、所在地区人大、所在单位、市人大常委会法工委、市人大各专门委员会、区人大法制委等等。明显考虑周全，涉及方方面面，特别是基层立法联系点所在单位是尤其重要的。

3.建立基层立法联系点年度评估制度和设立期限。规定联系点的设立期限一般为五年，根据联系点自身建设情况、工作开展频次、意见征集范围、意见征集数量和质量、建议采纳情况进行年度评估，并作为联系点优化调整的参考依据之一。

4.使用意向制度。法工委每年初向立法联系点征集参与年度立法计划即相关工作的意向，向专委会征集年度使用意向，法工委统筹平衡各点的使用频率和工作量，制定年度使用计划，确保联系点工作的合理有序。

5.编发工作专报。明确法工委可以采用编发专报等形式，对联系点开展工作情况及其工作特色和成效等进行通报。

6.建立志愿者服务工作机制。明确推动高等院校法律专业在校学生协助联系点开展工作，如基层立法民意的汇总、分析，修法意见和建议的归纳、提炼等。

7.明确建立基层立法联系点购买服务专项经费使用管理的指导意见。

全国人大常委会法工委的工作规则和上海市人大常委会的工作规则，都为本市各立法联系点的制度建设提供了很好的依据。但是，法工委的职责和各基层立法联系点的职责是不同的，工作规则的制定角度、规范内容也是不同的，例如各个联系点制度建设中不需要规定立法联系点的设立条件、设立程序等，也不需要规定法工委的职责，即法工委可以对联系点提出行为要求，而各个立法联系点只能对自己提出行为规范，细化和落实法工委的要求。

为了进一步研究和完善各个立法联系点的工作规则，有些问题需要进行思考和讨论。

三、基层立法联系点制度建设若干问题研究

由于基层立法联系点工作处于探索阶段，不少基本概念、工作目标、主体关系、基本流程等还在不断更新中。例如，基层立法联系点，顾名思义应该与立法工作有关，不涉及人大监督工作。而随着全过程民主的时代要求，需要增强基层立法联系点直通车作用，发挥其接地气、察民情、聚民智的优势，“拓展基层立法联系点功能，推动联系点从参与立法向监督执法、促进守法和宣传普法延伸”。本课题结合本市基层立法联系点制度文本反映的若干基本问题开展思考研究，以求共识并进而完善制度建设。

（一）基层立法联系点的概念。上海市人大常委会的工作规则第二条规定“本规则所称联系点，是指市人大常委会根据立法工作需要，在基层设立的协助收集和反映基层人民群众对立法及相关工作意见建议的单位或者组织”。本课题组认为，该定义不够完整，没有揭示双方之间的法律关系以及一些特征，可能会影响对工作的把握。课题组认为，基层立法联系点是指，市人大常委会在本辖区内依法定条件和法定程序固定委托某单位或组织协助立法机关采集立法及相关工作的意见建议，该单位或组织就是基层立法联系点。这个概念包含了几个要点：第一，基层立法联系点是人大常委会在本辖区设立的，不可跨辖区设立。因此，各个点之间的联系范围也就有了一定限制。第二，基层立法联系点是依托某个单位或组织而设立的，是设在该单位或组织内部的，是该单位或组织在原本职责或经营范围之外承担的社会职责或义务。第三，基层立法联系点是依据法定条件和法定程序选定的，这种选定同时就是一种委托，并且是相对有固定期限的委托，联系点根据具体委托事项开展工作，因此，基层立法联系点采集的意见建议，被视为委托人采集的意见建议。

（二）基层立法联系点的特征。上海市人大常委会法工委的工作规则提出了基层立法联系点具有联通性、立法性、基層性。所谓联通性也称为直通性，指的是基层立法联系点与常委会之间的直通。采集的立法意见建议直接送达立法机关，不需要经过其所属单位或领导审核同意。在基层立法联系点与立法机关之间无论有多少行政层级或条线关系，都不需要报送审核同意。如市人大常委会设在某街道的基层立法联系点，其采集的立法意见建议，不需要层层报送街道领导、区政府、区人大审核同意。最初全国人大设立基层立法联系点，就是各地基层立法联系点与全国人大之间建立直接联系，不需要层层报送，保证来自基层的意见的真实客观性，某种意义上扩大了立法机关下基层的范围。所谓立法性，以采集对立法草案、立法规划、立法计划的意见建议为主。现在提出要拓展基层立法联系点的功能作用，也是围绕与立法相关的工作展开，例如，开展立法后评估，开展立法调研，收集立法实施情况等。所谓基层性，就是联系点本身人员的组成或者联系点服务的对象都是接地气的社会主体或群众，具有聚民意、察民情、聚民智的优势，一般可以表达最朴实的、最客观的法律态度和意见。

（三）建立制度的必要性及制度评价标准。上海市人大常委会工作规则明确提出“联系点应当建立健全工作制度”。本课题组认为，各基层立法联系点通过建立工作规则等制度规范，以确立联系点身份、主体性质、职责定位、工作原则、工作内容、组织领导、联系对象、工作流程、活动方法、工作评价等事项，特别是通过规范各联系点收集立法意见建议的行为和程序，保证立法的民主性和科学性。因此，联系点的制度建设是非常必要的。

由于有关基层立法联系点的定位、职责、与所属常委会关系、与所在地方人大常委会关系等内容都具有共性，这些内容一般都在联系点所属人大常委会的有关制度规范中明确规定了。因此，联系点的工作制度中，重点规范的角度应该是联系点自身运行的行为规范。所以，课题组认为，如何评价一个联系点制度的质量，应该涵盖基层立法联系点运作的基本要求和内容，表述清晰明确，具有操作性，能反映出各联系点的个性特色，充分体现立法的民主过程。

其中重要的是“民主性”“个性”“主动与协助性”。基层立法联系点设立的宗旨就是实现全过程民主立法，是否体现“民主性”是评价制度质量的重要指标。民主性体现在基层立法联系点的联系对象、联系范围、联系流程等，是否保证联系对象充分发表意见建议。基层立法联系点在收集意见建议的过程中，听取意见对象的相对广泛性、原汁原味记录意见建议的真实性、保证征集对象研读法规草案提出意见建议的时间宽裕性，是实现意见建议征集民主性的基本条件，失之则形同虚设。

“个性”首先是由各个“点”的个性决定的。“点”的征集意见范围应该以“点”的主体所及范围为主，例如学会以会员为基本对象、法院以本院法官为基本对象、街道以本街道管辖区市民为基本对象，没有必要跨“点”征集。一是忙不过来;二是“点”的收集是补充立法机关的收集力量，不是替代;三是应该倡导各点首先是立足本“点”，“点”的选择本身就是立法机关平衡后确立的，已经考虑到立法需求。所以，课题组认为，不宜以各点所在辖区之范围或各点所在系统为范围开展征集意见建议活动。例如，律师协会不必向所在辖区居民征集意见建议;只要听取律师意见即可。区级法院也不必跨到同区的检察院征集意见，只要反映法院干警意见即可。只有准确反映本点主体的意见建议，才具有个性情况反映，而立法就是要在听取一般情况的同时听取特殊情况，才能保证立法的合理、平衡，兼顾各方利益群体，才能形成良法。

“主动与协助性”。立法权是人大的，所以“点”只根据人大常委会的委托事项、委托要求、委托时间、委托范围开展具体的立法意见征集活动，不宜主动自拟立法项目、立法计划、立法规划开展意见征集活动，这就是协助性。协助性突出表现在任务、启动时间和具体要求来源于立法机关。“点”以协助性为主，主动性为辅。所谓“主动性”是各点根据自身的条件在完成委托任务中体现，以高质量完成任务为目标。例如，根据年度立法计划或年度委托立法项目，提前开展相关主题的学习、调研、研究、讨论等等。

（四）工作内容与功能拓展。全国人大常委会法工委的工作规则对立法联系点的工作列举了前文所述的八个方面，而上海市人大常委会工作规则对基层立法联系点的工作内容有所增加：协助立法机关开展立法后评估;协助做好有关外事活动;根据所在区人大要求，协助做好区人大相关决定决议草案及相关工作的征集意见工作。

基层立法联系点正在探索功能的拓展。市人大常委会已经提出“推动联系点从参与立法向监督执法、促进守法和宣传普法延伸”。课题组认为，从推动立法的全过程民主看，立法前调研、立法前评估、立法问卷调查、接受委托起草法规草案或法规条款、社情民意的收集、立法后评估、法规清理工作、执法检查、普法工作、法制宣传等等都是可以涵盖在功能拓展之中的，随着基层立法联系点的成熟发展，鼓励各联系点逐步有序探索创新。

基层立法联系点如何开展监督执法？我们认为，也要在市人大常委会的委托下，就具体的执法检查、监督调研等项目，在各点的联系范围内征集大家对执法的问题或意见建议。

基层立法联系点如何开展普法活动？课题组认为，应该在征集立法意见建议、法律实施情况调研的过程中开展普法活动，这种普法活动是在了解立法背景、立法内容、立法精神，学习相关上位法等，理解立法体系和执法体系，明确法条内涵等过程中自然实现的，与专门的普法机构开展普法活动是不同的，基层立法联系点的功能拓展，也需要与各点承担的有限的社会责任相匹配，防止工作量太大，背离设立初衷。

基层立法联系点如何开展社情民意的收集？课题组认为，由于联系点具有的基层性特点，能够最快发现人民群众高度关注的社会问题，最先感受当下集中突出的社会矛盾，最敏感触摸到涉及改革发展稳定的重大问题。因此，基层立法联系点可以把日常看到或听到的具有共性的、苗头性的、趋势性的问题收集起来，向人大常委会反映，提供工作参考。同时，联系点也可以接受人大常委会、专委会、办公厅、研究室等委托，就某一专题开展社情民意收集。

（五）关于工作流程。具体为：接受委托明确任务和要求——拟定工作方案——召集联系对象——发放有关立法资料——召开座谈会或通过其他形式听取意见——记录整理汇总意见建议稿——报立法联系点领导签发——送交委托部门。关于召开座谈会流程：介绍委托要求、立法背景、议案（草案）说明、法规审议情况、法规基本结构、重要制度和条款、立法难点或争议焦点等等。这可以由各点自己的工作人员介绍，也可以由立法机关工作人员介绍。记录整理汇总格式：一般包括对法规的基本评价、总体意见建议、具體条款意见建议。总体意见建议的内容多包含法规名称、法规章节结构、法规形式、立法价值取向、立法时机、立法必要性和可行性、与其他法规的关系等等。

（六）联络员或信息员队伍。全国人大的工作规则要求“联系点要结合实际，拓展基层人民群众的参与度，在工作中注意吸收一批有实践工作经验、热心国家立法事业的人员参加，组建相对固定的立法联络员或信息员队伍，形成稳定的工作机制和网络;还可以根据工作需要确定一些立法联系单位，作为收集立法相关信息的渠道”。上海市人大常委会的工作规则除了要求组建相对固定的立法信息员或联络员队伍外，还可以“结合自身条件成立工作领导小组及办公室等机构，统筹法律资源建立成员单位、顾问单位和专业人才库，设立立法信息采集点”。本课题组认为，无论是信息员还是联络员，无论是顾问单位、成员单位还是专业人才库，都是基于联系点工作需要和条件，建立稳定的、专业的信息来源，以提高工作效率和采集工作的民主质量、科学质量。所以，各个立法联系点布好信息来源网络、用好这支队伍力量是非常重要的。

（七）组织架构及各方关系。基层立法联系点设立在某单位或组织，其日常工作班子设在该单位或组织的内部，一般根据单位或组织的大小，由单位或组织建立一个工作领导小组或办公室。所以，基层立法联系点的内部管理关系包括了“基层立法联系点办公室（工作班子）”“基层立法联系点领导小组”“基层立法联系点所在单位或组织”。

本市基层立法联系点委托与被委托关系，指基层立法联系点的设立主体即上海市人大常委会与基层立法联系点之间的委托关系，而法制工作委员会是委托方负责日常委托事务和具体指导的工作机构。市人大各个委员会和基层立法联系点所在区的区人大常委会及法制委员会，也可以与基层立法联系点建立委托事务关系，并可以就委托事务的开展进行业务指导。联络员、信息员、立法联系单位、成员单位、立法专家库等，与基层立法联系点的关系是固定的联系对象关系，是立法信息采集的固定对象。而基层立法联系点的所在单位中的群众是最基本的固定的联系对象。代表与基层立法联系点的关系。因为代表是人民代表大会制度的主体，代表必须密切联系人民群众，倾听群众意见建议。因此，基层立法联系点应该是代表联系群众的平台和渠道，基层立法联系点应该为代表在这个平台上采集群众意见建议给予协助，倡导代表就近就便参与基层立法联系点的活动。

（八）联系对象。联系对象就是征集意见的对象。联系对象是根据立法联系点自身的人员或工作涉及的单位或人员而决定的。本课题组认为，联系对象一是联系点自身人群，这是立法意见建议征集的主要对象。例如设在街道的立法联系点，就以街道居民和单位为主;社团等以社团成员和成员单位为主。二是联系点工作接触的人员或单位，这是联系点根据工作任务可以延伸联系的补充对象。如绿色建筑协会，其联系对象主要是协会各家会员，也可以包括各家会员延伸的单位或员工;执法大队，即包括执法大队自身的人员，也包括执行对象。本课题组认为，代表不是联系点联系对象，因为代表是人大制度的主体，他们可以就近就便参与联系点活动，是听取联系点意见的主体。

四、在“全过程民主”探索实践中切实发挥基层立法联系点作用

习近平总书记2018年12月在上海虹桥街道基层立法联系点考察时指出，“人民民主是一种全过程的民主”。上海市委在2020年市人大工作会议上提出，“进一步增强实现全过程民主的探索性”。上海十五届市人大常委会第六十一次主任会议作出《关于深入学习贯彻习近平总书记在上海基层立法联系点考察时的重要讲话精神，充分发挥人大在推进全过程民主探索实践中的作用的意见》。结合上海基层立法联系点制度建设的情况，提出以下建议：

一要高度认识“基层立法联系点”是全过程民主之链条中的一个重要环节和重要探索，市人大常委会要切实加强对基层立法联系点工作的组织领导、有序推进;各基层立法联系点要积极探索、强化职责、拓展功能、各展其长，提高民主实效。例如，市人大常委会已经连续四年，每年都就基层立法联系点工作召开一次会议，但是从每年的会议主题看，需要加强一届内对基层立法联系点工作的计划性和连贯性。上海市基层立法联系点已经运行了四年，第一批的10家联系点经过评估后，现发展为25家联系点，从25家联系点的制度建设来看，可以开展制度建设交流、探索特色工作经验交流、如何实现全过程民主交流、提高意见建议针对性和有效性交流、联系点功能拓展交流、发挥联络员或信息员和专家作用交流等等。每年开展主题会议，切实指导和推进联系点工作。

二是“全过程民主”需要制度保障，要完善和细化制度供给。建议市人大常委会完善地方立法程序，将听取基层立法联系点的意见作为民主立法、科学立法的必经环节予以确认。要将基层立法联系点的立法意见建议作为立法工作机构必读内容予以研究。基层立法联系点的意见汇编作为常委会立法参考材料送常委会。对基层立法联系点重要意见建议的研究情况或研究结果要在立法报告中予以反映，吸收采纳结果作为必报内容予以反馈。就常委会和各联系点之间，要在任务发布、时间节点、相关资料送达、意见整理、意见反馈等方面有工作规范。就各基层立法联系点制度建设而言，定位、职责、工作内容、组织领导、工作程序、档案管理、经费使用等可以作为共性的制度建设要求，而各家如何发挥优势、如何探索创新，形成具有特色的制度规范，可以各展其长。

三要强调各展其长，切忌千篇一律。上海25家基層立法联系点的确定都是有条件的，每一家具有一定范围的联系面，具有某些方面的专业共性是保证联系点采集民意的民主性、科学性的基础。要发挥各联系点的特殊性，结合各自联系对象的特点，展示民主的丰富多样性。切忌千篇一律提出要求，也要避免千篇一律的布置工作内容。市人大常委会向基层立法联系点征集立法意见建议，不一定每次就全本法规草案意见征集，可以就法规草案中核心制度、争议较大的条款等开展意见建议征集，立法工作部门可以列出一些问题，分别交给基层立法联系点，由此，聚焦一些立法问题，提高意见建议的质量，提高意见建议的有效性和针对性，也合乎目前立法加速的时间要求。

四是基层立法联系点在立法直通车的基础上拓展功能，体现“人民民主是一个全过程民主”的应有之义。通过采集立法草案的意见建议，使立法全过程的民主得以公开透明和实现，也是对法律法规和立法精神的宣传和教育，更是促进自觉守法、严格执法的总动员。参与了立法民主过程，可以更加有针对性地开展执法监督和立法后评估，还可以对立法过程中难以解决而留待解决的问题再次调研再次思考，为进一步立法修改和完善提出意见建议。基层立法联系点的建言献策更有针对性、可操作性、实效性，所以，基层立法联系点不仅是立法计划规划、立法草案的民意联系点，还可以成为人大各项工作听取民意、吸收民智的联系点。

五要充分运用调查研究的方法，提高联系点工作质量。要授予联系点具有组织开展立法调研、问卷调查、个别访谈，召开立法座谈会，从事立法课题研究等功能。根据年度立法计划自主开展调研活动，从而提高建言献策的针对性、可操作性，也可以鼓励各联系点横向合作开展一些活动。

六要把握好基层立法联系点与人大代表家站点之间的关系。代表的家站点都是以代表为活动主体的，家站点收集反映的是代表的意见建议或者代表传递的意见建议。而基层立法联系点活动的主体是该点基层群众，收集反映的是基层群众的意见建议。代表可以到基层立法联系点听取基层群众意见，但基层立法联系点不宜安排代表为采集意见的对象。

（执笔人：林荫茂）