人大监督监狱执法工作的路径探析

柴晓宇

监狱是国家的刑罚执行机关。我国监狱机关在对狱内服刑罪犯实施刑罚的过程中行使一定的执法权力。在执行刑罚的同时，还对狱内服刑罪犯实施教育、矫正、改造和管理等具体执法行为或活动。监狱的高度封闭性和刑罚执行的特殊性，使得监狱执法权力在一个与正常社会严格隔离的环境中运行，如果缺乏完善的监督机制，监狱执法权力易被滥用或怠于行使，从而导致执法不公和执法权力异化，最终造成狱内服刑罪犯合法权利受到侵犯或受损。实践中，因监狱执法行为所引发的投诉问题，除了针对通常被视为琐碎的诸如“饭菜质量和居住卫生条件差”等问题的投诉之外，还有针对监狱机关在执法过程中实施行政处罚的正当性、计分奖励的公正性等关乎服刑罪犯切身利益问题的投诉。此外，一些狱内服刑罪犯的非正常死亡事件也引发了社会公众对服刑罪犯生命健康权被侵犯现象的关注，以及对监狱执法工作公正性和透明性的质疑。狱内服刑罪犯的人权保障是我国人权事业的重要组成部分，狱内服刑罪犯因监狱执法行为致其受到不公平待遇或者合法权益受损后，往往找不到有效的投诉途径或救济渠道。长此以往，矛盾纠纷积聚而难以化解，不利于罪犯的教育改造，也影响到了监狱刑罚执行制度的顺利运行。

用权必受监督，完善的监督机制是确保监狱执法权力依法行使、维护狱内服刑罪犯合法权益的重要保障。但就现状而言，我国目前的监狱监督法律制度尚不完善，具体表现在：针对监狱执法工作实施监督的法律规定较少且操作性不强;法定的监狱监督主体很少，且监督职责不够明确;监督主体对监狱监督的内容和监督职权、手段、程序等也缺乏明确的法律规定[1]。对监狱执法工作的监督包括内部监督和外部监督两个方面。内部监督主要指作为监狱上级主管部门的监狱管理机关和司法行政部门的监督。外部监督主要包括司法监督、人大监督和社会监督等。从监督的实际效果来看，来自监狱上级主管部门的监督属于同体监督，有“自己人监督自己人”之嫌疑，往往会出现“失之于宽和失之于软”的现象。司法监督虽然有法律的明文规定，但现行的监所检察监督和审判监督并未发挥应有的功能和作用。社会监督和新闻舆论监督尚不是法定的监督方式，对监狱执法工作实施监督的法律依据不足，缺乏监督的具体手段、途径和方式。因此，从总体上看，无论是制度建设层面还是实践操作层面，我国监狱执法的监督机制都存在严重不足和缺陷，影响到对监狱执法工作的监督实效。鉴于此，本文以“监狱执法的人大监督”为题，对人大监督监狱执法工作的法律依据、监督现状及困境、监督主体和客体及内容、人大监督的实现路径作一初步探讨，以期完善我国监狱监督制度，提升监狱执法的规范化水平，维护狱内服刑罪犯的合法权益。

一、人大监督监狱执法工作的法律依据

在我国，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都是国家权力机关，人大有权对各级行政机关和司法机关活动的合法性进行监督。例如，宪法第三条第三款规定：“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”全国人大组织法第五条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权，决定重大事项，监督宪法和法律的实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，建设社会主义法治国家。”地方组织法第四十四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：……（六）监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。”监督法第五条规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”代表法第二十二条规定：“县级以上的各级人民代表大会代表根据本级人民代表大会常务委员会的安排，对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察。”由此可见，我国宪法和全国人大组织法、地方组织法、监督法、代表法等法律的规定，构成了对监狱执法工作实施人大监督的法律依据。

监狱作为刑罚执行机关，其上级主管部门为监狱管理局及司法厅（局）、司法部，从机构性质上讲属于行政机关的组成部分。就监狱的刑罚执行活动而言， “交付执行、刑罚执行变更和检察院对刑罚执行活动的监督”等内容是诉讼意义上的执行活动，属于司法权运行的范畴。除此之外，有关行刑活动涉及的服刑罪犯的处遇、监管、教育、矫正、改造、组织劳动等事项，从性质上讲属于司法行政活动。因此，基于人大有权对行政机关工作实施监督的法律规定，人大及其常委会有权对“以服刑罪犯为管理对象的司法行政管理活动”即监狱执法行为实施监督。

二、人大监督监狱执法工作的现状及困境

（一）缺乏人大监督监狱执法工作的具体法律规定

我国宪法、全国人大组织法、地方组织法、监督法、代表法就人大及其常委会对行政机关工作实施监督作出了原则性规定。监督法规定了人大常委会实施监督的七种法定监督形式，即：听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告;审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告;法律法规实施情况的检查;规范性文件的备案审查;询问和质询;特定问题调查;撤职案的审议和决定。上述规定可以理解为是人大监督监狱执法工作的原则性规定和概括性规定，但这些规定对于人大监督监狱执法的实际工作而言，过于原则、抽象，操作性不强。我国监督法及现行涉及监狱工作的法律法规中缺乏人大对监狱执法工作实施监督的程序、步骤、法律后果等的具体规定，从而导致人大监督监狱执法工作缺乏具体的介入途径和工作“抓手”。

（二）人大及其常委会对监狱执法工作实施监督的主动性不够

由于缺乏针对监狱执法工作实施人大监督的具体法律规定，加之人大监督监狱执法工作的刚性不足等，人大及其常委會缺乏主动监督监狱执法工作的动力。实践中，与同属外部监督的检察监督相比，人大监督监狱执法工作的主动性不足。披露相关信息、了解监狱工作和接触监狱罪犯是进行有效监督的必要条件[2]。在实践中，人大及其常委会很少会主动了解监狱工作和接触狱内服刑罪犯。因此，人大及其常委会对监狱执法工作实施监督存在“空白时段”和“空白地带”，难以发挥人大监督对于提升监狱执法规范化水平方面的积极作用。

（三）实践中人大监督监狱执法工作的方式单一

实践中，人大监督监狱执法工作的方式单一，对监狱法实施情况进行执法检查、组织人大代表视察监狱是人大监督监狱执法工作的主要形式。从理论上讲，人大常委会在听取和审议“一府两院”专项工作报告，以及在“审查和批准决算，听取和审议计划、预算执行情况的报告和审计工作报告”时，如果上述报告中涉及监狱方面的内容，则是对监狱工作（包括监狱执法工作）的监督。人大常委会对涉及监狱方面内容的规范性文件进行备案审查，亦是对监狱工作（包括监狱执法工作）的监督。人大常委会通过询问和质询、特定问题调查等方式对监狱工作实施监督，也是人大监督监狱执法工作的具体方式。

就实际运行情况来看，专项工作报告很少会涉及监狱执法工作的内容，人大监督无从谈起。开展监狱法实施情况的执法检查并非人大监督监狱执法工作的“常规动作”，难以做到对监狱执法工作实施常态化的监督。此外，严格来说，监督法规定的组织人大代表视察监狱并非一种独立的监督方式，而是人大常委会听取和审议专项工作报告的一种辅助手段。至于询问和质询、特定问题调查等监督方式，在人大监督监狱执法的实践中基本上处于“休眠”状态，很少被采用。单一化的人大监督监狱执法工作的方式，影响了人大监督的权威性和综合效力的发挥。

（四）人大监督监狱执法工作实效有待提高

即便是较为常见的对监狱法实施情况进行执法检查和组织人大代表视察监狱，其工作内容往往浮于表面，难以保证人大监督监狱执法工作的质效。例如，实践中也时有人大常委会组织部分人大代表到监狱、看守所视察，而实质上这种视察活动带有慰问、调研或者参观的性质，人大代表往往是听听监狱、看守所领导的介绍和工作汇报，到监室、食堂、劳动车间参观一下，很少有人大代表听取在押人员的诉求，或者向监狱、看守所提出改进工作的具体建议和意见[3]。流于形式的人大监督难以倾听到服刑罪犯的真实诉求，也难以发现监狱执法中存在的突出问题，则难以提出改进监狱执法工作的高质量意见和建议。

三、人大监督监狱执法工作的主体、客体和内容

（一）人大监督监狱执法工作的主体

人大监督监狱执法工作，是公权力监督体系中对监狱执法工作实施的最高层次、最具权威性的监督。从我国现行法律规定的关于人大监督的各种形式来看，人大监督坚持“集体监督”原则，这是由人大的性质和工作形式所决定的。在我国，人民代表大会是权力机关，也是民意机关。人民代表大会的工作形式主要是会议，在会议上通过民意的表达来实现人大的功能[4]。各级人民代表大会及其常委会主要以议事为其工作特征。因此，人大监督的主体是人大及其常委会，相应地，人大监督监狱执法工作的监督主体也是人大及其常委会。

需要指出的是，人大内设的各专门委员会是人大在某个方面的专门机构，受本级人民代表大会领导。人大常委会内设的工作委员会是常委会的办事机构，受本级人大常委会的领导。人大专门委员会和常委会的工作委员会不直接对外发号施令。因此，在实际工作中，人大专门委员会和常委会的工作委员会具体组织实施监狱执法的监督工作，但不是法定的监督主体。此外，以往在人大实施司法监督的实践中，有个别人大常委会成员、单个人大代表“利用提出议案、质询案、交办案件、要求复查案件等方式”对司法个案进行干预，实施所谓的“监督”，这不仅于法无据，而且损害了人大监督的声誉和权威性。因此，人大常委会成员、单个人大代表无权对监狱执法工作实施直接监督，其不是人大监督的法定主体。

（二）人大监督监狱执法工作的客体

人大监督监狱执法工作的监督客体即监督对象是监狱机关及其工作人员的执法行为。有学者提出，人大监督司法不仅涉及对检察院的司法监督，而且还涉及对审判机关、侦查机关以及刑罚执行机关等的司法监督[5]。该学者把人大对监狱等刑罚执行机关的监督纳入到了司法监督的范围。对此，笔者有不同看法，在监狱的刑罚执行行为中，除了“交付执行、刑罚执行变更和检察院对刑罚执行活动的监督”等具有司法行为性质的之外，对狱内服刑罪犯的日常教育、矫正、改造和管理等活动，是典型的行政行为。因此，人大对监狱工作的监督，既有司法监督的内容，也有行政监督的内容。限于篇幅及主题的考虑，本文仅探讨人大对监狱执法行为的监督。申言之，具体的监狱强制、监狱许可和监狱奖惩是典型的行政执法行为，也是人大监督监狱执法工作的客体。

监狱作为一个高度封闭的“小社会”，监狱机关及其工作人员对狱内服刑罪犯的管理涉及方方面面，但就人大监督而言，不可能事无巨细、面面俱到，应当围绕监狱执法的重点问题开展监督，促进监狱公正执法，推动监狱提升执法规范化水平。基于上述分析和论述，笔者认为，人大监督监狱执法工作的重点应在以下几个方面：（1）监狱强制。主要包括对罪犯的行为约束、强制劳动和教育等。（2）监狱许可。主要包括罪犯通信会见许可、分级处遇、特许离监等。（3）监狱奖惩。主要包括对罪犯的物质奖励、离监探亲、警告、记过、禁闭等[6]。从监督标准上看，人大对监狱执法工作的监督不仅包括合法性监督，而且包括合理性监督。具体包括：狱务公开是否得到了落实;监狱执法行为是否合法，即监狱机关及其工作人员是否依法行使职权和开展工作，是否合理行使执法权力;监狱及其工作人员在作出影响服刑罪犯权益的行政行为时，是否遵循了正当法律程序;狱内服刑罪犯权利受损的救济渠道和投诉机制是否畅通和完善;等等。

（三）人大监督监狱执法工作的方式

通说认为，人大监督的主要内容包括“法律监督、工作监督和人事监督”三类。法律监督的形式包括规范性文件备案审查、立法后评估（立法监督）、执法检查（执法监督），也包括案件监督等;工作监督的形式包括总体监督、计划和预算监督、听取和审议专项报告、工作评议等，也包括服务于监督的工作视察、专题调研等;人事监督的形式包括述职评议、罢免和撤职等;此外，还有一些属于综合性的监督形式，包括受理申述、控告、檢举，询问和质询，特定问题调查等[7]。就人大监督监狱执法工作的方式而言，主要包括对监狱法实施情况进行执法检查，听取和审议监狱执法工作的专项报告，对监狱执法工作开展工作视察和专题调研，受理狱内服刑罪犯的申述、控告、检举，询问和质询，特定问题调查等。人大监督监狱执法工作的目的是保证监狱及其工作人员严格依法开展工作，正确履行宪法法律赋予的职权，在宪法法律规定的范围内开展工作，维护狱内服刑罪犯的合法权益。

四、人大监督监狱执法工作的实现路径

根据我国现行法律的规定，并结合监狱执法的实际，以及考虑人大监督监狱执法工作的可操作性，人大对监狱执法工作实施监督，其实现路径如下：

（一）听取和审议监狱执法工作的专项工作报告

针对“人大常委会在监狱法执法检查中发现的突出问题，人大代表对监狱工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题，人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的监狱工作的突出问题，狱内服刑罪犯申诉、控告集中反映的问题”等，确定人大常务委员会听取和审议本级人民政府关于监狱执法专项工作报告的议题。

在听取和审议工作报告时，根据监督法的规定，可以采取“审议+专题询问”的方式，对监狱执法专项工作报告涉及的问题进行专题询问，以增强人大监督的针对性和有效性。这些问题应当是关乎狱内服刑罪犯合法权益的重大问题，例如，投诉（诉冤）机制是否完善畅通？狱务公开是否落实？罪犯基本人权和未被剥夺的合法权利是否得到保障？有无体罚、虐待狱内服刑罪犯的现象？是否存在监狱执法人员怠于行使职权的现象？对服刑罪犯的奖励、处罚是否公开、公平和公正？等等。

人大常委会在听取和审议本级人民政府关于监狱执法专项工作报告前，可以组织常委会组成人员和本级人大代表对监狱执法工作开展视察或者调研。人大常委会应当对监狱执法专项工作报告作出决议或形成审议意见，在决议或审议意见中明确提出监狱执法工作存在问题的具体整改要求，交由本级人民政府的监狱主管部门研究处理。监狱主管部门应当在决议规定的期限内，将决议执行情况或审议意见研究处理情况向人大常委会报告。

（二）组织人大代表对监狱执法工作进行视察

我国监督法和代表法分别规定了“代表视察”的工作方式。监督法规定的“代表视察”并非一种独立的监督方式，而是人大常委会听取和审议专项工作报告的一种辅助手段，对于“代表视察”能否适用于其他场合则没有规定[8]。监狱的上级主管部门是监狱管理局和司法行政机关，因此，根据代表法第二十二条的规定，县级以上的各级人大代表根据本级人大常委会的安排，有权对监狱执法工作进行视察。

组织人大代表对监狱执法工作进行视察应当成为常态化的监督方式。根据人大常委会的安排，人大代表可以對监狱执法工作进行视察。按照代表法的规定，人大代表可以提出改进监狱执法工作的建议、批评和意见，但不直接处理问题。人大代表参加视察形成的报告，由本级人大常委会办事机构转交监狱主管部门。对报告中提出的意见和建议的研究处理情况，监狱及其主管部门应当向代表反馈。

（三）受理狱内服刑罪犯的申诉和控告并转交监狱主管部门处理

地方组织法第四十四条规定了县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会“受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见”的职权，监狱法第七条规定了罪犯申诉、控告、检举的权利。因此，狱内服刑罪犯有权就监狱执法人员的违法和失职行为向县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会提出申诉和控告。

县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会受理狱内服刑罪犯的申诉和控告材料来源主要有二：一是人大常委会信访机构接受或接待的狱内服刑罪犯（或其近亲属）的来信;二是人大常委会组织人大代表进行工作视察或执法检查时收到的狱内服刑罪犯的申诉和控告材料。为了确保狱内服刑罪犯申诉和控告渠道畅通，应当完善相应设施或机制。例如，在狱内服刑罪犯和人大常委会的办事机构之间设立不受监狱工作人员检查的专门信箱;人大代表或工作人员在进行工作视察或开展执法检查时，有权与狱内服刑罪犯进行秘密、自由地谈话，监狱工作人员不得在场监听;等等。

按照“监督不干预”“调查不决定”“视察不处理”的原则，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会受理的狱内服刑罪犯的申诉和控告，转交监狱主管部门进行处理，监狱主管部门应当在规定期限内向人大常委会报告处理结果。

（四）对于重大的监狱违法行为进行特定问题调查

特定问题调查权是监督法赋予各级人民代表大会常务委员会的一项重要权力。监督法对特定问题调查的适用情形、启动方式、调查委员会人员组成、调查报告的审议等问题作出了全面规定。但实践中，组织特定问题调查“却是各级人大及其常委会运用最少的监督形式，而且从县、市、省、全国呈现层层递减的现象，全国人大及其常委会至今没有运用过这种监督形式”[9]。对监狱执法行为采用特定问题调查的方式实施监督，目前仍然空白。组织特定问题调查是一种刚性和威慑力较强的监督方式。遇有因监狱违法行使职权导致狱内服刑罪犯合法权益严重受损的案件时，应当激活人大常委会的特定问题调查权，充分运用这一“监督利器”纠正和规范监狱执法行为。作为一种非常态的监督方式，组织特定问题调查应当适用于监狱及其执法人员严重侵犯狱内服刑罪犯合法权益的案件。例如，监狱监管人员殴打或者体罚虐待罪犯，或者故意指使某一罪犯对其他罪犯进行殴打或者实施人身伤害，或者对罪犯殴打、伤害他人的不法行为不予制止，从而导致罪犯生命健康权受到严重伤害或者非正常死亡的，人大常委会应当依照监督法规定的程序组织特定问题调查委员会主动介入案件调查。调查委员会进行调查时，可以查看监狱所有的执法资料，向被监禁人等有关人员调查取证，要求监狱提供有关执法资料和信息，监狱应当予以配合[10]。调查委员会调查结束后，应当向产生它的常务委员会提出调查报告，人大常委会根据报告，可以作出相应的决议、决定。人大常委会作出的决议、决定提出了明确的整改意见的，由监狱主管部门督促监狱在决议、决定规定的期限内进行整改落实，并将整改情况以专题报告的形式向人大常委会报告。

（五）开展监狱法等相关法律实施情况的执法检查

组织开展法律、法规实施情况的执法检查，这是监督法赋予各级人大常委会的法定职责。1994年监狱法出台后，各地人大常委会适时开展了监狱法实施情况的执法检查。2012年我国监狱法进行了第一次修正，迄今已逾八年多，罪犯人权保障、罪犯矫正改造理念随着时代的进步而不断更新。现行监狱法的有关规定明显滞后，其缺陷在监狱执法实践中多有暴露。例如，尚存在罪犯权利保障机制和罪犯诉冤机制不完善、罪犯获得律师帮助权阙如等诸多不足。与此同时，2012年后刑法已经颁布了三个修正案，刑事诉讼法于2018年进行了第三次修改，现行监狱法已不能满足新时期行刑工作和罪犯人权保障的需要。因此，由人大常委会适时组织现行监狱法实施情况的执法检查，不仅十分必要而且十分迫切。执法检查应当围绕罪犯权利保障、罪犯诉冤机制建设、罪犯收押释放、狱政管理、教育改造、劳动生产、行政刑事奖惩等关键环节的重点问题展开。通过执法检查，对监狱法的实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议，并提出监狱法修改完善的建议。

注释：

[1][3][10]最高人民检察院“监狱监督制度比较研究”课题组：《我国监狱监督制度存在的问题与完善》，载《法学》2011年第4期，第129-142页。

[2]吴宗宪：《监狱学导论》，法律出版社2012年版，第584-585页。

[4]濮建东：《浅论个案监督存在的问题》，载《知识经济（旬刊）》2010年第5期，第30页。

[5]汤维建：《人大监督司法之困境及其消解》，载《苏州大学学报（法学版）》2014年第1期，第17-22页。

[6]乔成杰主编：《监狱执法实务》，化学工业出版社2012年版，第18页。

[7]席文启：《关于人大监督的几点常识》，载《紫光阁》2017年第2期，第88-89页。

[8]占善刚、严然：《“省统管”背景下地方人大监督同级司法机关问题研究》，载《学习与实践》2015年第10期，第69-76页。

[9]罗星：《党和国家监督体系视域下的人大监督现状与改革路径》，载《人大研究》2020年第6期，第33-37页。

（作者单位：西北师范大学法学院。本文系国家社会科学基金西部项目“狱内罪犯诉冤制度研究”〔项目批准号：16XFX011〕的阶段性成果）