专项专案促公益诉讼稳步提升

各地检察机关要求违法行为人赔偿生态环境修复、支付应急处置等费用，有效发挥生态损害赔偿修复功能；推进认罪认罚从宽制度与生态修复机制对接，将自愿履行生态修复义务作为量刑情节；积极探索补植复绿、增殖放流、替代性修复等恢复性司法举措

公益诉讼制度，是推进全面深化改革、全面依法治国的重大举措，对进一步创新发展中国特色社会主义法律监督制度，进一步发挥司法监督行政、维护公共利益的效能，进一步促进国家治理体系和治理能力现代化具有重要现实意义。2021年，最高检以专项专案为抓手，促进公益诉讼检察工作的稳步提升。

继续深入推进“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动

最高检自2020年7月开展为期三年的“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动，持续将生态环境和自然环境资源保护领域、食品药品安全领域作为公益诉讼检察办案重中之重。最高检每季度统计各地在重点办案领域的数据，每半年梳理总结一次阶段性工作进展情况。

2021年9月9日，最高检召开以“守护群众美好生活，贡献公益检察力量”为主题的新闻发布会，发布了“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动典型案例。

生态环境和食品药品安全领域涵盖面广，每个领域下都有细分领域，每个细分领域下的公益损害问题又分为很多类型，随着办案数量的增加、认识的深化和能力的提升，检察公益诉讼的办案涵盖面更广、类型更丰富、保护更全面。

本次发布的典型案例包括广东省惠州市检察院督促保护东江流域饮用水源行政公益诉讼案等13件，其中涉及生态环境保护领域8件，涉及食品药品安全领域5件。

最高检第八检察厅负责人介绍，各地检察机关紧紧围绕生态环境和食品药品安全领域突出问题开展专项监督活动，在专项划定的各重点领域办理了大量案件，典型案例涵盖了水污染、固体废物污染、尾矿污染、破坏野生动物保护、食用农产品、保健食品安全以及农贸市场管理等领域违法行为。

食品尤其是食用农产品，从生产到上百姓餐桌要经过若干环节，每个环节都关系到食品安全，既要加强源头治理，也要加强全程管理、末端治理，促进实现“从农田到餐桌”全流程食品安全监管。海南省海口市琼山区检察院督促整治农贸市场快检室未依法检测行政公益诉讼案中，针对农贸市场快检室普遍存在的违法、不规范且缺乏监管等损害公益的问题，检察机关督促行政机关依法履行监管职责，促进快速检测规范到位，以农贸市场食用农产品质量安全监管为切入点，从源头把好食用农产品安全关。

检察机关综合运用各项检察职能，通过行政公益诉讼与民事公益诉讼相结合、刑事检察与公益诉讼检察协作等，从多个角度、多种途径更好保护公益。如浙江省温州市鹿城区瓯江山福庄岩段固体废物污染治理公益诉讼系列案中，针对重要河流岸线同一地理范围内存在多个固体废弃物污染损害的复杂情况，检察机关综合发挥公益诉讼检察职能，就向水体倾倒固体废弃物对违法行为人提起民事公益诉讼，向怠于履行固体废弃物监管职责的行政机关发出检察建议，实现全面整治。

声音

郝旭（全国人大代表、软银赛富管理基金合伙人）

聚焦网红代言、直播带货等新问题，发挥公益诉讼在食品安全领域的职能作用。

丁士启（全国人大代表、铜陵有色金属集团控股有限公司党委委员副总经理）

检察公益诉讼工作涉及很多专业性知识，建议检察机关在建设数据库时，对专业知识、专业人员和典型案例进行更好的利用和积累，提高工作效率。

丁仲礼（全国人大常委会副委员长、中国科学院院士）

建议进一步加大生态环保执法监督力度，推动环保相关法律的实施进一步细化。相关公益诉讼工作要做得更加细致、更加完善。

刘艳（全国人大代表、上海市闵行区副区长）

公益诉讼要解决薄弱环节和群众关心的问题，鼓励围绕新型领域开展诉讼，在生态环境等重点领域推广惩罚性赔偿模式。

在具体开展中，各地通过“大专项套小专项”，解决本辖区公益损害突出问题。在浙江省检察院组织开展的“冷鲜禽”食品安全公益诉讼专项行动中，杭州市富阳区检察院发现某乡镇的家庭农场在某网络交易平台上注册店铺销售冷鲜禽类，因缺少“一证两标”可能存在食品安全隐患，通过检察建议分别督促负有不同监管职责的行政机关依法履职，消除疫病传播隐患，保障禽类产品安全。黑龙江省检察机关在专项监督活动开展以来，共启动区域性公益保护“小专项”43个，包括野生动物资源保护、地下水资源保护、母亲河保护、黑土地保护、打击非法处理病死畜禽等，通过“小专项”由点到面、由表及里实现更为细化深化的监督效果。

专项监督活动开展以来，检察机关立足助力国家治理现代化，始终关注并积极推进完善公益诉讼检察制度机制。

在探索跨区划行政公益诉讼案件管辖机制方面，最高检在最高法的支持下，指导上海、江苏、浙江等三省建立了环太湖流域生态环境行政公益诉讼跨省区划管辖协作机制。这一工作机制与以往很多跨区划公益诉讼协作机制的不同之处就在于加了“管辖”两个字，以往的协作机制主要涉及线索移送、调查取证、召开联席会议等。去年以来，检察机关已就长江经济带11省（市）、大运河沿线8省（市）形成相关机制，今年将就黄河、珠江、淮河、海河、辽河等大江大河，渤海、黄海、东海等海域以及重要山脉等建立跨区划管辖协作机制，推动此项工作机制的进一步完善。

在推进民事公益诉讼惩罚性赔偿制度建设方面，民法典为生态环境领域的惩罚性赔偿提供了实体法依据。最高检指导江西省检察机关办理了民法典正式实施后全国首例适用民法典、提出生态环境惩罚性赔偿的民事公益诉讼案件，有力推动民法典绿色原则和生态环境惩罚性赔偿制度落地落实。在食品药品安全领域虽然尚无明确立法依据，但最高检与最高法、农业农村部、海关总署、国家市场监督管理总局等七部门联合印发了探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要，就深化实践探索、推动制度构建相关问题达成共识，起到指导实践的良好效果。

在推进恢复性司法制度建设方面，各地检察机关通过刑事附带民事公益诉讼或者单独提起民事公益诉讼，要求违法行为人赔偿生态环境修复、支付应急处置等费用，有效发挥生态损害赔偿修复功能；推进认罪认罚从宽制度与生态修复机制对接，将自愿履行生态修复义务作为量刑情节；积极探索补植复绿、增殖放流、替代性修复等恢复性司法举措。

目前，针对中央环保督察第二轮第二批、第三批线索所聚焦的中央企业、国有企业造成环境污染问题，最高检已交办21个省级院予以办理，确保违法行为不能一停了之，督促实现环境彻底修复，真正践行“绿水青山就是金山银山”理念。

全面启动“为民办实事 破解老大难”公益诉讼质量提升年专项活动

最高检自2021年8月1日开始在全国检察机关部署开展为期一年的“为民办实事 破解老大难”公益诉讼质量提升年专项活动，并同步开展“千案展示、百案评析、十案示范”。

最高检第八检察厅负责人介绍，此次专项活动要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，切实贯彻习近平法治思想、习近平生态文明思想，落实好《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》精神，通过办理党委、政府高度关注、人民群众反映强烈的“硬骨头”案件，积极破解公益保护老大难问题，提升公益保护质效，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

开展此次专项活动的目的在于妥善解决一批公益保护老大难问题，推动补足一批社会治理短板和制度漏洞，持续强化办案质效导向和正确业绩观，切实提高公益保护的能力水平，全面提升公益诉讼检察社会知晓度参与度影响力。

最高检第八检察厅负责人强调，此次专项活动要以扎扎实实办好有影响力案件为根本落脚点，以“千案展示、百案评析、十案示范”为工作抓手。“千案展示”，即省、市、县三级检察机关每个院都要选择一起在专项活动期间立案或发出诉前检察建议、提起诉讼等主要办案环节的“硬骨头”案件进行展示。最高检将在互联网开辟专门展示平台，供各地上传案件。“百案评析”是指在展示中关注度高、社会反响好的案件将作为评析备选案例。活动截止时，最高检将从全部案件中选取100件进行评析，推荐进入公益诉讼检察案例库，并进入最终评比环节。“十案示范”，即终评将产生10件示范案件，给予表彰鼓励并进行全方位宣传。

活动部署之后，各地纷纷行动：

——针对“金华小冰岛”成为网红打卡地的问题，浙江省金华市婺城区检察院检察官实地走访和勘查后，发现所谓的“金华小冰岛”其实是位于金华山的一座废弃石灰岩矿区，毗邻金华双龙风景区，停止开采已有八年时间。其间因有影视剧拍摄，遗留了木屋、木船等大型北欧式道具，与原先矿区的风貌融合形成了特色景象。但该矿山自关停后，长期处于失管状态。矿区破坏土地面积近10万平方米，遗留一段长约500米的山体裸露宕面，一直未进行有效的生态修复，存在塌方和落石危险。现场遗留的大型影视道具破损严重，各类警示告示牌均已损毁。大量慕名而来的游客可以自由出入该地的危险区域走动、攀爬和拍摄，存在严重的安全隐患。

2021年5月，婺城区院与相关职能部门开展深入的磋商沟通，建议其及时对“金华小冰岛”开展公共安全问题治理，并推动废弃矿山治理与旅游资源开发利用相协调。主管部门高度重视，第一时间研究落实处置方案，制定《“小冰岛”网红打卡点管理办法》，在山体设立警戒线、警示牌和硬隔离，安排专人巡查，对木屋和木船破损部件进行整体加固处理，设置灭火器等设备，采用“清坡+挡墙工程+排水工程”模式，做好宕面及其危险范围治理。同时，召开专家评审会，制订生态修复方案，进场实施第一期地形修整、覆土、撒播草籽等人工干预措施，减少裸露面积，逐步形成自然恢复条件。

为加强跟进监督，婺城区院于2021年8月组织进行了公益检察听证会，邀请人大代表、政协委员、环境治理领域专家学者以及部分青年志愿者代表作为听证员参加会议，听取主管部门关于九龙村矿山安全隐患问题整改、生态修复和旅游开发进展情况。之后，与会人员赴实地考察评估整改成效。听证员在会上一致肯定废弃矿山治理成效，并对乡村经济发展提出对策建议。目前，“金华小冰岛”将作为文化休闲主题的旅游景区重点开发治理，与金华双龙风景区整体统筹规划，已有创客小店、民宿等周边产业进驻，借助网红打卡地人气整合利用绿色资源成为当地村民增产增收的新路径，生态效益逐步转化成经济效益、社会效益。

在本案办理过程中，检察机关结合监督实例，参与研究《金华市双龙风景名胜区条例（草案）》，提出以法治方式服务乡村振兴对策建议，并于2021年10月28日提交市人大常委会审议，将法律监督助推社会治理现代化融入地方立法实践。

——黑龙江省哈尔滨市南岗区检察院通过调查全区无障碍设施建设及走访区残联了解到，辖区内某单位擅自占用门前人行道，加装铁制围挡及升降栏杆设立停车场，使本不宽敞的人行道变得更加拥挤，导致原有的坡道、盲道等无障碍设施无法正常使用，妨碍残疾人出行，居住在周边的残疾人多次向相关部门反映，但问题长期没有得到解决。与此同时，中国残联也专门督办该信访事项。南岗区残联希望检察机关能予以协助，有效解决停车场占用无障碍通道问题。

整顿前的“金华小冰岛”。（浙江省金华市婺城区检察院供图）

南岗区院立即启动公益诉讼检察调查程序，前往行政审批机关查阅相关材料，确定该停车场系违法设立，随即打破办案常规，简化办案流程，第一时间会同执法部门前往该单位，告知其应履行自行拆除义务，保障无障碍设施的畅通。该单位当天组织施工人员拆除全部围挡设备，恢复占用多年的人行道和盲道，周边百姓拍手称快。

南岗区院对辖区无障碍设施建设进行了全面摸底排查，发现辖区内秋林、远大、红博会展商圈等主干道，存在盲道铺设不规范、破损及被绿植遮盖阻挡等问题52处。该院随即启动公益诉讼立案程序，督促园林、城管、住建等职能部门切实履职，及时治理无障碍设施安全隐患。同时，建议行政机关注意以点带面，开展专项排查，推进系统治理。

各行政机关高度重视检察机关的建议，第一时间组织人员施工。目前，所发现问题已全部整改到位。为全方位提升无障碍环境建设管理水平，检察机关还与行政机关建立了重大事项通报、工作数据交换、联席会议协商等常态化工作机制，有效加强了检察公益诉讼协同、督促作用。

南四湖专案组在一处工业排污口取样。（南四湖专案组供图）

2021年7月，江苏省无锡市梁溪区检察院对辖区老旧小区近300栋居民楼开展检察公益诉讼调查，查明梁溪区老旧小区“飞线充电”现象普遍，存在电气和燃气双重安全隐患。居民从室内私拉电线和插座为室外停放的电动自行车充电，私拉电线密如蛛网，杂乱无章，长期暴露于室外，日晒雨淋后出现不同程度的老化破损，存在漏电伤人及短路失火的风险，其中约60%的私拉电线直接利用燃气管道、表箱负重固定，长此以往可能造成燃气管道变形漏气。

为彻底破解这一“老大难”问题，助力城市更新，梁溪区院选取塘南新村、扬名新村两个典型老旧小区做“切入口”，灵活运用现场听证的方式，将听证会开到百姓的“家门口”，阻力化解效果显著，得到老百姓的广泛理解支持。塘南新村于2019年、2020年先后因电动车飞线充电引发过火灾，烧毁多辆电动车，室外的燃气管道被火熏黑，但居民未足够重视，飞线充电的情况依旧严重。梁溪区院创新工作方式方法，选择在塘南新村开展现场听证会，邀请区人大代表、人民监督员、特约检察员、社区居民代表组成听证团，零距离倾听居民的烦恼和诉求，共商整治方案，推动解决顽疾。

南四湖专案组来到枣矿集团高煤公司查看整改情况。（南四湖专案组供图）

梁溪区院向属地街道、城市管理等部门制发行政公益诉讼检察建议书，通过现场听证、视频宣传等方式推动整治工作走向深入，并将相关情况反映至区党委，工作做法获区委主要领导批示肯定，进而推动全区开展专项综合整治，为老百姓新增充电桩17000余个。

最高检直接办理南四湖专案

最高检直接办理的公益诉讼案件要符合特殊条件，比如在全国或全省有重大影响；监督对象层级较高，如省级以上行政机关等；案情较为复杂，办案阻力较大；跨流域或跨区划等。

作为跨区划、影响较大的案件，南四湖流域面积3.17万平方公里，涉及山东、江苏、河南、安徽4个省34个县（市、区），湖区面积1266平方公里，是万峰湖的1.5倍，也是我国北方最大的淡水湖泊。

“南四湖的污染情况更复杂，治理难度比万峰湖更大。”这是南四湖专案组成员的普遍感受。单从案件数量来看：万峰湖专案共立案80余件。而截至2021年8月15日，南四湖专案中山东、江苏、安徽三省各级检察机关已立案204件，收集的线索主要涉及工业污染、围湖养殖污染、码头船舶污染、生活污染、农业面源污染等生态环境问题。

南四湖沿湖四省山东、江苏、河南、安徽均为我国经济、人口大省，是京杭大运河现在仍通航段主航道，也是南水北调东线一期工程输水干线和重要的调蓄水库，未来还将向雄安新区供水。具有如此重要生态地位的南四湖，环境污染问题却是由来已久，沿湖地区治污脚步从未停歇。然而，因为污染行为跨区域、涉及面广、成因复杂，污染类型涉及工业污染、船舶污染、生活污水污染、违法养殖污染等，被监督主体涉及多个行政机关和大型企业，沿湖四省在执法标准、排污许可标准方面并不统一，南四湖污染问题难以根治。

“南四湖地处我国几个人口大省，关系到更多更大群体老百姓的生活，甚至一些大企业、当地支柱企业的生存发展。”最高检第八检察厅负责人说，最高检直接立案，也是想通过检察机关把不同地方不同行政机关的力量整合起来，推动问题的解决。

2021年4月8日，最高检决定对南四湖流域生态环境受损问题立案并成立专案组，从更高层面解决“九龙治水”的难题。

2021年6月10日至12日，南四湖专案组到现场办案，对前期梳理的线索进行调查核实。从线索收集研判到现场调查取证，再到立案、发检察建议，面对如此复杂的案件，专案组工作正在有条不紊地展开。

专案立案以来，各地共推动南四湖流域关闭工业企业非法设置排污口99个，处置固废、危废2.1万余吨，拆除沿湖违章建筑18处，处置沿湖生活垃圾约1970吨，治理黑臭水体461处，拆除违法养殖87处，依法关停企业63家，已取得初步成效。

公益诉讼全面开展至今，已经步入规范化办案阶段。2021年7月14日，最高检公布《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《规则》），明确办理公益诉讼案件的具体程序，为检察机关办案提供了统一的规范依据。在《规则》的基础之上，南四湖专案组进一步细化办案标准和程序，在立案、调查取证等各个环节分别下发工作提示，指导沿湖各地检察机关规范办案，至今已发提示12个。

南四湖岸边的渔船还有渔民在居住。（南四湖专案组供图）

与万峰湖专案组相比，南四湖专案组有了新成员。由于一些基层检察院在检验鉴定方面缺乏专业设备和人才，专案组亟须技术层面支持。随着最高检检察技术信息研究中心环境公益诉讼技术人员的正式加入，技术分组就此成立，利用最高检仪器设备优势、条线技术力量和各合作单位技术资源，为南四湖专案办理提供全方位技术支持。

2021年8月20日，最高检下发关于加强南四湖专案技术支持工作的提示，明确技术分组可以提供支持的具体方面。“比如水和土壤中重金属元素的检测，其他多项水质指标的检测等。我们都可以出具鉴定文书，为南四湖专案办理提供证据支持。”技术分组负责人吕俊岗介绍，必要时还可以协助地方检察机关组织专家论证会，提供专家意见支持。

中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，明确提出积极稳妥推进公益诉讼检察，加大生态环境和资源保护等重点领域公益诉讼案件办理力度，同时提出加强检察机关信息化、智能化建设。

自觉有效运用现代科技手段，以法治的力量调动各方合力，促进国家治理体系和治理能力现代化建设，南四湖专案组正在用实际行动落实党中央要求，朝着环境美、百姓富、公益诉讼高质量发展的目标前行。