强化行政诉讼监督 不断提升监督质效

检察机关落实“应听尽听”工作要求，以“看得见”“听得见”的方式赢得人民群众对行政检察工作的理解和支持，真正让听证成为促进行政争议实质性化解的抓手和助推器

当前，行政检察工作还在起步、探索阶段，“做实行政检察”是检察机关对自己的基本要求，努力让人民群众在行政检察工作中有实实在在的获得感。

实质性化解行政争议

检察机关将为民纾忧解困作为开展行政检察工作的宗旨，从开展行政争议实质化解工作入手，让司法为民理念体现在行政检察工作的每一个细节，通过加强协作配合、解决实际问题、倾力释法说理等方式，为弱势群体排忧、为民营经济护航、为行政机关解难。

“32年了，登记错误的土地使用证终于被撤销了。”年过八旬的袁某云在得知湖南省慈利县自然资源局已将纠正后新的不动产权证书交由婶子胡某妹后，坚持要来湖南张家界市检察院，向办案人员当面表示感谢。在该院的努力下，虽然袁某云申请监督未被支持，但实际问题得到了解决，他对办理结果非常满意。

2012年，袁某云意外得知，自己借给叔叔袁某焕使用的猪栏屋旧址居然在1989年就登记到了叔叔名下。震惊之余，因为叔叔已经过世，他便以婶子胡某妹家强占其宅基地为由，踏上了上访维权之路。该案历经县国土部门、信访部门等多家单位处理仍未解决。

2015年10月，袁某云起诉至县法院，要求县政府撤销1989年8月为袁某焕颁发的《集体土地建设用地使用证》。该案经一审、二审、再审，法院均以袁某云的诉讼请求超过了法定起诉期限为由，驳回了他的诉讼请求。

袁某云不服，向张家界市检察院申请监督。该院经审查后认为，袁某云的诉讼请求确已超过法定起诉期限，法院判决并无不当，决定不支持袁某云的监督申请。同时又认为，该案历经多个部门、多个环节处理，仍然不能定分止争，且矛盾复杂尖锐，不能简单凭一纸《不支持监督申请决定书》就完成工作，应按照最高检组织开展的行政争议实质性化解专项监督活动要求，主动化解矛盾，解决纠纷，遂将该案报送至湖南省检察院。省检察院将该案列为全省重点行政争议实质性化解案件。

随后，承办检察官开展了全面调查取证，调取法院案卷、调取县国土管理局地籍档案、现场勘验、走访知情人。经调查查明，县政府误将袁某云享有使用权的土地登记在了袁某焕名下。2020年9月，张家界市检察院向县政府发出检察建议，要求对土地使用权错误登记予以更正。

2021年7月，张家界市检察院收到县政府的整改情况反馈，称相关行政职能部门经过现场调查、听取相关当事人意见、拟订方案、登记公示，重新核发了新证，并已派专人将新的不动产权证书交给袁某云。至此，困扰袁某云多年的烦心事彻底画上了句号。

声音

方红卫（全国人大代表、陕西省汉中市市委书记）

建议加大行政检察的工作力度，充分发挥行政检察工作“一手托两家”的作用，助力法治政府建设。优化行政检察程序，宣传行政检察职能和工作成效。

韩振东（全国人大代表、华电能源股份有限公司佳木斯热电厂生产技术部副主任）

建议检察机关持续关注化解多年申诉无解的典型案件、具有积极社会意义的争议案件，多开展公开听证，让听证成为促进行政争议实质性化解的重要抓手和“助推器”。

左俊（全国人大代表、安徽省政府副秘书长）

一起行政诉讼案件，诉讼程序严格“按规定”走了一圈又一圈，司法机关也都依法作出处理，但就是“车轱辘打空转”，问题得不到解决，陷在法律程序里出不来，各方身心俱疲…… 针对群众反映强烈的“程序空转”的问题，建议检察机关常态化推进行政争议实质性化解。

此案是检察机关“实质性化解行政争议，为群众办实事解难题”的一个缩影。从检察机关的视角来说，行政争议实质性化解，就是要围绕检察履职，检察官成为检察调解员，对行政机关和行政相对人之间的实质性行政争议，采取公开听证、法制教育、释法说理等方式，促成和解，实现案结事了政和。检察机关结合党史学习教育常态化开展行政争议实质性化解，2021年1—9月共化解行政争议4937件，其中争议20年以上的49件，10年以上的238件。

2021年9月27日上午，最高检召开主题新闻发布会，发布第三十批指导性案例，为检察机关行政争议实质性化解工作提供办案指导。最高检党组成员、副检察长杨春雷在发布会上表示，为解决行政诉讼“程序空转”问题，检察机关将实质性化解行政争议作为一项常态化工作开展，从2019年11月开展“加强行政检察监督，促进行政争议实质性化解”专项活动，到2021年坚持把这项工作作为“我为群众办实事”实践活动的重要内容，持续深入开展。2021年6月，中共中央印发的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求检察机关全面深化行政检察监督，“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”。

杨春雷进一步介绍说，发布这批以行政争议实质性化解为主题的指导性案例，是推动行政检察高质量发展的客观需要，有利于引领各级检察机关践行以人民为中心的思想，立足监督职能促进行政争议实质性化解，实现解民忧、破难题常态化；是指导各级检察机关积极参与社会治理的客观需要，有利于推动行政争议诉源治理与加强、创新基层社会治理相结合，从源头上促进行政机关依法行政，减少行政争议发生；是发挥法治宣传的客观需要，有利于落实“谁执法、谁普法”的要求，让老百姓以看得见的方式感受到行政检察工作的新担当、新作为，有效提升行政检察的社会知晓度和影响力，进一步增强人民群众对行政检察工作的认同。

加强行政检察监督制度化、规范化建设

“一个案例胜过一打文件”。最高检深入落实张军检察长关于加强案例指导工作的指示要求，推进案例库建设，加强典型案例、指导性案例编发工作，2019年以来已编发行政检察指导性案例2批9件，正在提请最高检检委会审议指导性案例5件。围绕服务保障“六稳”“六保”、三大攻坚战、民营企业发展、农民工合法权益、耕地保护以及行政审判活动违法、公开听证、行政非诉执行监督等主题，编发行政检察典型案例132件。会同有关部门加强行政检察案例库建设，收集梳理各类典型案例378件，报送入库253件。

2021年11月23日，最高检发布第三批“检察为民办实事”——行政检察与民同行系列典型案例。最高检第七检察厅负责人介绍，该批典型案例持续聚焦群众急难愁盼问题，围绕涉案企业超标的额查封、行政处罚、行政补偿等民营企业发展的重大问题，努力为企业发展“松绑”解困，以实质性化解行政争议助力依法保护民营企业的合法权益。如在办理吉林省某市人力资源和社会保障局申请执行劳动保障监察行政处理决定检察监督案中，检察机关既注重依法保障劳动者合法权益，又充分考虑企业实际情况，主动同行政机关、法院沟通协调，发挥联动机制作用，采取调查核实、公开听证、释法说理等方式，实质性化解行政争议，助力企业健康发展。

为加强行政检察的监督制度化、规范化建设，在典型案例之外，最高检于2021年8月25日发布修订后的《人民检察院行政诉讼监督规则》（以下简称《规则》）。《规则》于2021年9月1日起正式施行。

最高检党组成员、副检察长杨春雷在通报《规则》修订有关情况时表示，基于行政诉讼及行政诉讼监督的自身属性和特点，此次修订采取了制定单独且体例完整的《规则》的方式，以便为办理行政诉讼监督案件提供明确规范指引。

《规则》进一步畅通了司法救济渠道，以保障当事人的程序权利。《规则》将申请监督期限的起算点由原来的“人民法院作出驳回再审申请裁定之日”修改为“送达之日”，解决了作出日期与送达日期存在时间差、行政诉讼监督期限起算点设置不合理问题；严格办案期限，规定原则上应当在三个月内审查终结并作出决定；单设一节专门规定听证程序，进一步规范了听证的条件、范围和步骤。

为践行精准监督理念、提升办案质效，《规则》建立了繁简分流制度，新增一节规定简易案件办理程序，明确简易案件的审查终结报告、审批程序应当简化；完善调查核实制度，明确调查核实适用条件，丰富调查核实内容，完善对妨碍调查核实的处置措施；新增智慧借助原则及类案检索的规定；明确抗诉条件，如将“人民检察院调查取得的证据”列入新证据范围。

《规则》进一步完善了案件办理程序，一是增加办理行政诉讼监督案件实行司法责任制的要求，改变原来“承办人承办—部门负责人审核—检察长（检察委员会）审批决定”的办案机制，建立完善办理行政诉讼监督案件的办案组织形式，改革讨论和审核案件程序；二是明确检察机关在提出再审检察建议之日起五日内将《再审检察建议书》及审查终结报告等案件材料报上一级检察院备案；三是完善对抗诉的跟进监督机制，包括督促、审判程序违法行为监督、再次提出抗诉等方式，避免“一抗了之”，落实监督责任。

针对行政诉讼程序空转的突出问题，《规则》对推动实质性化解行政争议这一重要目标予以明确，增加规定实质性化解行政争议的原则、方式等内容，进一步明确行政诉讼监督案件“一案三查”的办理思路。

《规则》新增了专项监督和类案监督方式，进一步加强穿透式监督，同时强调自觉接受监督，建立完善人民法院的异议及处理程序，形成与法院的良性互动，实现双赢多赢共赢。

运用公开听证，发挥行政检察工作“一手托两家”的作用

在多方努力下，行政检察监督质效大幅度提升。2021年1—9月，全国检察机关行政部门践行穿透式监督理念，充分发挥“一手托两家”作用，对行政机关不履行生效判决裁定、违法行使职权或不行使职权等违法行为，依法发出改进工作或社会治理类检察建议7832件，同比上升1.6倍，相关单位采纳6683件，采纳率85.3%，同比增加22.7个百分点。

“行政部门在对我公司处罚过程中存在严重的程序违法，所以这起案件法院不应当裁定准予执行，我们不服，无论如何都要讨个说法。”2020年12月的一天，某公司负责人到新疆维吾尔自治区玛纳斯县检察院申请监督。通过他提交的材料和讲述，该院负责承办此案的检察官全面了解了某公司与相关行政部门之间的纠葛。

2019年7月3日，玛纳斯县某公司工人在该公司承建项目的施工现场进行外墙保温刷漆时，发生一起高处坠落事故，造成一人死亡。事故发生后，相关行政部门对该事故立案，并经调查认为，某公司对这起事故的发生负有责任，遂对该公司处以人民币20万元的行政罚款。因某公司未执行该行政处罚款，也未提起行政复议或诉讼，相关行政部门向玛纳斯县法院申请强制执行。法院审查后认为，该案具备法律规定的强制执行条件，裁定准予强制执行。某公司则认为，行政部门对其处以大额罚款，在其提出听证申请后没有依法组织召开听证会，而且作出行政处罚超过法定期限，存在程序违法。

某公司经向该行政部门申辩无果后，公司负责人带着厚厚的材料和满腹怨愤找到玛纳斯县检察院申请监督。玛纳斯县检察院检察官受理该案后，经查阅案卷、走访调查、询问当事人，对案件全面审查后认为，该案主要争议焦点是行政处罚程序是否合法，双方对此存在较大争议。为进一步查明事实、全面听取双方当事人意见，经该院检察长批准，决定对该案召开检察听证会。

2021年3月30日，听证会在玛纳斯县检察院召开。听证会严格按照《人民检察院审查案件听证工作规定》进行，由该院检察长马维新主持，按照事实调查、质证辩论、听证员提问、听证评议、总结讲评等5个环节有条不紊地推进。听证会上，相关行政部门出示了告知某公司申辩、听证和申请回避等事项的告知文书及某公司的签收凭证，证明他们已经向某公司履行了法定的告知义务，同时表示，从未收到该公司要求听证的书面或者口头申请。某公司则坚持认为自己已经在法定期限内向该行政部门提出听证的书面申请，但该公司却没有提供相关行政部门收到书面申请的证明或凭证。

通过听证，查清了双方争议的来龙去脉，查明了案件事实真相。据此，3名听证员从不同角度进行分析，形成一致的听证意见：某公司不能提供其书面申请听证的证据材料；行政部门在办案中确实存在超期办案的情形，但是不影响行政处罚的整体效力；检察机关应依法作出不支持监督申请决定。同时，相关行政部门作为执法部门，在执法工作中不严谨，导致执法程序存在瑕疵，不但没有解决问题，反而激化了矛盾，检察机关应向该部门提出检察建议，督促其依法整改。

玛纳斯县检察院在充分听取双方当事人意见，综合审查案卷和听证情况后，决定采纳听证员的听证意见，对此案依法作出不支持监督申请决定，并就此案执法程序中存在的瑕疵问题依法向相关行政部门发出检察建议。

随后，检察官和听证员们从情、法、理等不同角度对双方当事人释法说理。最终，行政部门认识到了自己在执法程序中存在的不足，表示在今后的工作中坚决杜绝此类情况的发生；某公司也表示对检察机关不支持监督申请决定予以接受。目前，该案处罚款已全部执行完毕，相关行政争议得到实质性化解。

在实际工作中，公开听证和检察建议往往同步出现，行政部门的认同确保了检察建议的有效实施。检察机关落实“应听尽听”工作要求，以“看得见”“听得见”的方式赢得人民群众对行政检察工作的理解和支持，真正让听证成为促进行政争议实质性化解的抓手和助推器。2021年1—9月，检察机关对行政监督案件开展听证1836件，同比上升约2.8倍；化解的行政案件中，举行公开听证1019件，占比为20.6%。