突发公共卫生事件对中国旅游业的影响及对策研究

曹 洋 韩晋芳

（中国旅游研究院，北京 100005）

2020年对于中国经济发展注定是充满机遇与挑战的一年。一方面，2020年是决战决胜全面建成小康社会最为关键的一年，也是打赢脱贫攻坚战的收官之年，在中国社会经济发展过程中具有里程碑意义；另一方面，在中国农历新年前夕，突如其来的新冠肺炎疫情在全国范围内快速蔓延，从社会领域延伸到经济领域，对我国社会经济发展和人民生活造成了空前的挑战。面对突如其来的疫情，全国人民同舟共济﹑共克时艰，已经取得突破性成效。以新冠肺炎疫情为代表的突发公共卫生事件给正在处于高质量发展转型进程中的中国旅游业造成了前所未有的冲击。境内外团队旅游被紧急叫停，自由行受到出行限制，游客纷纷取消出行计划，各大景区接待游客量﹑旅游企业收入几乎“归零”,中国旅游业进入了前所未有的停摆期。突发公共卫生事件对中国旅游业发展的影响及对策研究，是中国旅游业实现高质量发展的学术前沿问题，具有重要的理论价值和现实意义。如何积极应对突发公共卫生事件冲击下中国旅游业面临的困难，系统研判其产生的现实与可持续影响，理性寻找其影响的应对之策，是旅游行业研究者不可回避的重要问题。

1.突发公共卫生事件的学理分析

1.1 突发公共卫生事件的内涵

突发公共卫生事件是指已经造成或者可能会造成社会公众的身心健康严重损害的重大传染病﹑重大食物和职业中毒﹑群体性不明原因疾病，以及因自然灾害﹑事故灾难或社会安全等事件引起的严重影响与损害公众身心健康的应急事件[1]。其中重大传染病是指某种疾病在较短的时间内发生﹑涉及范围较广，出现大量患者或出现大量因该疾病死亡的患者，其发病率远超过往年发病率水平[2]。群体性不明原因疾病是指某一个相对集中区域内在较短时间里，同时或者陆续出现有相同临床症状表现的病人[3]，且病人数量不断增加，感染范围不断扩大，暂时又无法明确诊断致病因素的疾病。主要包括《中华人民共和国传染病防治法》中所列明的甲﹑乙﹑丙三大类共37种传染病爆发流行﹑已发现或已被控制的传染病再度发现，新发传染病流行以及人畜共患疾病在人间传播[4]。在这里值得引起我们注意的是，新发传染病目前在我国及全球范围内呈现多发趋势。新发传染病性疾病狭义上是指全球范围内首次出现的传染病；广义是指某一国家或某一地区新发生的﹑新变异的或者新传入的传染病[5]。根据突发公共卫生事件性质﹑危害程度﹑涉及范围，依据《国家突发公共卫生事件应急预案》将我国突发公共卫生事件划分为特别重大(Ⅰ级)﹑重大(Ⅱ级)﹑较大(Ⅲ级)和一般(Ⅳ级)四级[6]。

1.2 突发公共卫生事件的分类

突发公共卫生事件的内涵较为广泛，大多数突发公共卫生事件都可能联动引发其他非常规突发事件[7],而每一突发事件又有其自身相对的独立性和特殊性。突发公共卫生事件可以按照诱发原因﹑表现形式﹑造成或可能造成社会危害大小等方面进行分类[8]，现笔者从诱发原因对突发公共卫生事件进行分类,如（表1）所示。

表1 突发公共卫生事件的分类

1.3 突发公共卫生事件对旅游业影响的表现

纵观历史，生物病原体所致的突发公共卫生事件与人类相伴相生，在历史上曾多次出现，同一生物病原体所致的突发公共卫生事件也多次出现。21世纪前20年，全球已经发生6次国际卫生组织认定的“国际突发公共卫生事件”，如 (表2) 所示。尽管每一次疫情都存在明显差别，但都均属于突发公共卫生事件范畴，在衡量突发公共卫生事件对旅游业影响时，以往的经验和教训对于我们客观分析问题仍然具有很强的现实指导意义，我们应当予以充分的理解和重视，并合理地加以利用，以便更切合实际地考虑应对之策。

表2 国际卫生组织认定的“国际突发公共卫生事件”

突发公共卫生事件对旅游业发展主要表现为冲击面广泛且敏感，影响周期长久且深入。一是旅游业就有着极强的宽泛性和依托性，从旅游业整体角度上看，现代旅游业是一个影响广﹑牵扯宽﹑要素多﹑变化大﹑地位高﹑动全局的集合产业[9]，其包含了餐饮业﹑住宿业﹑运输业﹑通讯业等多种业态形式，突发公共卫生事件都会导致他们进入停摆期；二是旅游业本身具有高度敏感性，其不仅受到旅游行业自身强烈竞争的影响，而且极易受到外部环境的干扰，甚至是意想不到因素的影响，突发公共卫生事件一旦爆发，旅游业如不能迅速作出反应，一定会产生连锁反应，影响和损失是即刻呈现的，旅游收入会呈现大幅度下跌，传统的旅游旺季几乎颗粒无收；三是突发公共卫生事件对旅游业影响的周期相对较长，恢复起来要滞后于其他产业，突发公共卫生事件彻底结束的时间决定着旅游业受影响程度的大小[10]。换句话说，突发公共卫生事件早一天结束，人们早一天恢复正常的生产和生活活动，旅游业就能早一天复苏。

2.突发公共卫生事件对我国旅游业产生的主要影响

笔者通过文献整理及分析认为突发公共卫生事件对旅游业主要产生四个方面的影响：一是旅游人数大幅下降；二是旅游经济受损严重；三是旅游企业生存面临危机；四是旅游形象受到损伤；并结合新冠肺炎疫情对我国旅游业的影响进行逐一分析。

2.1 旅游人数大幅下降

受新冠肺炎疫情影响，中国境内外游客数量呈现“断崖式”下跌，消费者旅游信心受压制。根据中国旅游研究院最新公布的仿真测算基准数据，2020年国内旅游人数上半年和下半年同比负增长62%和23%，全年国内旅游人数同比负增长43%，为34.26亿人次；入境旅游人数上半年和下半年同比负增长90%和70%，全年入境旅游人数同比负增长80%，仅为2895万人次；出境旅游人数上半年和下半年同比负增长90%和70%，全年出境旅游人数同比负增长80%，仅为3025万人次[11]。

2.2 旅游经济受损严重

随着新冠肺炎疫情在全国范围内蔓延，2020年第一季度中国旅游业出现了罕见的空档期，有组织的旅游活动全面停止，自助旅游和自由行市场大幅度萎缩，旅游经济景气指数创历史新低。文化和旅游部公开数据显示，2019年春节假期旅游收入5139亿元人民币，按照平均增长的预测，2020年春节假期如不受新冠肺炎疫情影响，旅游收入应接近5500亿元人民币。据中国旅游研究院公布的最新仿真测算基准数据，2020年国内旅游收入和国际旅游收入分别负增长52%和90%，分别为2.76万亿元和132亿美元；2020全年旅游总收入同比负增长52%，仅为3.15万亿元 。

2.3 旅游企业生存面临危机

受新冠肺炎疫情的正面冲击，大量旅游订单被取消，和旅游业相关的企业现金流受到了“退改潮”的考验，整个中国旅游业出现了前所未有的资金链吃紧现象，旅行社﹑在线旅游（OTA）﹑旅游交通﹑景区﹑酒店﹑餐厅﹑演艺等和旅游业密切相关产业面临极大的现金流压力及大批员工流失。一些中小旅游企业可能因此次疫情而破产，其他一些企业也可能会面临经营困难，甚至出现生存危机。据北京第二外国语学院中国文化和旅游产业研究院院长邹统钎教授介绍，旅游业因新冠肺炎疫情停摆期间日均损失估算超过170亿元人民币[12]。

2.4 旅游形象受到损伤

中国是世界上最安全的旅游国家之一，但2020年1月30日，世界卫生组织（WHO）宣布，将新冠肺炎疫情列入国际突发公共卫生事件后，世界多个国家对来华旅游发出预警，并采取相关措施减少或者取消对华航班﹑停发签证﹑加强出入境检验﹑限制来自中国地区人员入境等管控措施，中国出入境旅游受到很大影响。

3.突发公共卫生事件背景下中国旅游业高质量发展的策略

3.1 宏观——政府的主导性策略

突发公共卫生事件的性质决定了必须坚持政府主导的原则，只有政府主导，才能够有效应对错综复杂的突发公共卫生事件对旅游业的影响；同时，这也彰显我国大国担当与中国特色社会主义制度的比较优势。

3.1.1 加大因突发公共卫生事件导致旅游业危机的扶 持力度，提振市场信心

旅游业作为五大幸福产业之首，是满足人民日益增长的美好生活的重要产业，也是助力2020年打赢脱贫攻坚战，全面建设小康社会的支柱性产业之一。旅游业的发展必然离不开政府的支持，特别是在遭受突发公共卫生事件后，政府更应该及时﹑主动地制定行之有效的扶持政策，强稳岗﹑扩就业，帮助旅游行业及相关产业缓解困难，加快复产复工进程，助力经营困难甚至濒临破产的企业渡过难关，提振市场信心。

3.1.2 制定针对旅游业的突发公共卫生事件应急预案,提升政府应急能力

目前，我国针对突发公共卫生事件的管理已经纳入到国家战略和政策体系当中，于2006年2月26日公布并实施了《国家突发公共卫生事件应急预案》[13]，以阐明国家应对突发公共卫生事件时的管理目标和基本政策选择。旅游业是我国国民经济和现代服务业的重要组成部分，同时也是构建小康社会和社会主义和谐社会的重要方面。因此，必须把旅游业应对突发公共卫生事件的管理纳入国民经济和社会可持续发展的总体战略规划当中去，应在《国家突发公共卫生事件应急预案》基础之上，制定“旅游业应对突发公共卫生事件应急预案”，它应具备强制性﹑规范性和普遍性，是我国旅游业应对突发公共卫生事件的管理指南和行动方针。

3.1.3 构建针对旅游业的突发公共卫生事件信息化系 统，提高应急处置效率

由突发公共卫生事件引起的旅游业危机，其最大的特点就是突发性﹑紧迫性﹑破坏性以及复杂性，政府的危机管理，无论是危机识别﹑危机预警﹑危机处理还是危机重建，都必须建立在准确﹑全面﹑适时的数据信息基础之上，要想快速﹑准确处理危机，构建针对旅游业的突发公共卫生事件信息化系统势在必行。一个完整的信息化系统，必须包含危机信息收集﹑危机信息整理﹑危机预测﹑危机预警﹑危机处理﹑危机反馈修正等子系统。同时建议建立政府﹑行业协会﹑科研机构﹑大专院校及旅游相关企业在内的信息共享系统，以提高政府应对突发公共卫生事件的管理水平。

3.1.4 完善因突发公共卫生事件而导致旅游业危机的政府应急组织体系，明确职能和职责

应对因突发公共卫生事件而导致的旅游业危机是党中央﹑国务院及地方各级党委﹑政府共同的职责和责任。应在党中央﹑国务院的统一领导下，分工协作把危机管理的职能整合到各级﹑各地政府和各个职能部门的职能体系当中；同时建立与旅游业相关行业部门（航空﹑铁路﹑景区﹑旅行社﹑餐饮﹑酒店﹑零售等）的联动机制，切实明确不同政府机构承担某些特定危机化解的职能和职责，由此构建因突发公共卫生事件而导致旅游业危机的应急组织体系。

3.1.5 加强针对突发公共卫生事件应对的宣传教育,提 高公众危机意识和应对危机的能力

突发公共卫生事件的发生，不仅危及国家安全和旅游行业的高质量发展，还严重影响百姓的身心健康，甚至威胁百姓生命。正确地针对突发公共卫生事件健康教育和健康传播策略，对于提高公众的自我防护意识和防护能力﹑维持国家安全及社会秩序﹑避免大范围的社会恐慌﹑迅速控制突发公共卫生事件的传播态势及恢复旅游业的可持续发展有着非同寻常的意义。政府和旅游企业的力量毕竟是有限的，没有公众的支持，政府和旅游企业的努力将难以得到有效的反馈[14]，公众应该成为突发公共卫生事件应急工作中的重要参与者，积极应对危机﹑努力化解危机，形成从国家﹑到企业﹑再到公众的社会整体危机应对网络。

3.2 中观— —协会的协同性策略

和旅游相关的行业协会是介于政府与旅游企业之间﹑商品生产者与经营者之间的组织[15]，行业协会在应对突发公共卫生事件时起着积极引导﹑内外协调﹑行业自律﹑产业互助和公共服务等方面的协同作用。

3.2.1 旅游行业协会要明确定位,做好政府与企业之间的桥梁和纽带

行业协会既不是政府机构，也不是单纯的行业管理部门[16]，更不是盈利机构，其本质属性就是一个服务性组织。而且行业协会具有扎根行业﹑贴近企业的独特优势，在动员旅游相关企业积极参与应对突发公共卫生事件的同时，还应全力以赴支持行业企业特别是民营中小旅游企业，在突发公共卫生事件得到缓解后，低风险地区应尽早有序复工复产，并为全行业提供技术指导﹑行业维权﹑损失评估﹑趋势研判等相关协助。

3.2.2 加强旅游行业协会与政府﹑企业和市场之间的三方良性互动，落实各项要求

旅游行业协会的存在与发展要满足政府﹑企业和消费者的需求，尤其是面对突发公共卫生事件时，旅游行业协会更应积极与政府有关部门沟通，落实各项突发公共卫生事件防控要求，并为企业提供专业化高质量的支援服务，搭建多渠道的政策咨询与服务平台，帮助指导旅游相关企业了解并用好用足各项政策，开展精准扶持，全力救助因突发公共卫生事件受困严重或频临破产倒闭企业，与此同时还要竭尽全力地维护旅游行业市场秩序，进一步加强旅游行业自律，规范旅游行业企业行为。

3.2.3 全力打造旅游行业智库建设，助力旅游行业新 发展

智力资源是旅游行业发展的宝贵资源财富，作为智力资源的主要承载者，智库的建立对于旅游行业的高质量发展有着不可替代的作用，尤其面对突发公共卫生事件，旅游行业智库应充分发挥专业优势，组织多领域专家群策群力参与分析研判，为旅游行业应急决策提供有力支持；同时，针对旅游业应对突发公共卫生事件做好深入分析与研究，针对在分析与研究过程中出现的新问题﹑新情况以及暴露出来的短板和不足找准对策。既要坚决阻击因突发公共卫生事件对人民生产生活带来的影响，又要把因突发公共卫生事件对旅游业的影响降到最低，努力实现旅游业新发展。

3.3 微观——企业的主体性策略

旅游企业受突发公共卫生事件影响冲击很大，将在业务范围﹑商业模式﹑管理水平﹑盈利能力﹑危机预案等多方面接受检验与挑战。面对突发公共卫生事件，旅游企业能做的只有理性接受挑战，积极应对危机。

3.3.1 为阻断突发公共卫生事件,旅游企业应直面危机,倡导责任为先

突发公共卫生事件关乎每个人的生命健康，要想成功阻断突发公共卫生事件，企业的社会责任行动不可或缺。旅游企业应该快速响应政府号召，采取果断措施，在第一时间关闭各类景区﹑酒店﹑娱乐场所，暂停所有的境内外组团出游﹑大型活动﹑演艺﹑会展等人员密集活动，同时尽力为消费者减少损失，积极和消费者沟通，满足消费者的合理诉求。

3.3.2 旅游企业积极开展自救，在困境中逆势生长

旅游企业有着高度的外部敏感性，同时，作为市场主体，在经历突发公共卫生事件时必然会受到重创，这时旅游企业需要客观评估自身已经承担的损失及后续可能继续发生的损失，从人﹑财﹑物等多角度梳理自身可以利用的资源，结合突发公共卫生事件的态势有针对性地制定自救方案，增强企业应对风险能力，争取在困境中逆势生长。

3.3.3 旅游企业利用“停摆期”加强员工培训,做好恢 复准备

突发公共卫生事件导致的旅游业停摆，旅游企业应该珍惜“停摆期”，在企业内部自上而下的掀起一轮学习热潮。同时，旅游企业应该成立临时培训工作小组，加强对员工培训力度，统筹安排各项培训工作。结合自身业务工作特点和重点，聚焦自身工作过程中的痛点和难点，精选培训内容，量身 定制培训方案，创新探索培训工具，多维度拓宽学习通道，为突发公共卫生事件结束旅游业恢复做好充足准备。

3.3.4 加强旅游企业品牌建设,品牌力才是企业免疫力

当突发公共卫生事件暴发后，很容易导致旅游业出现“强者更强﹑弱者更弱”的马太效应，有底蕴﹑有内涵﹑有硬实力的知名旅游企业能很好地应对突发公共卫生事件。越是出现危机，市场越是不稳定，消费者越是寻求安全性，企业信誉﹑品牌知名度﹑品牌忠诚度越能够发挥巨大的抗风险作用，帮助旅游企业渡过难关，寻求更好的发展。大浪淘沙，那些没有品牌信誉的企业终究无法接受重大危机的考验。

3.3.5 延长旅游企业产业链条，多种盈利模式共存

当突发公共卫生事件结束后，消费者的消费理念与消费方式也会随之发生改变，“无聊经济”“佛系经济”“睡眠经济”“懒人经济”“萌宠经济”等新经济需求应运而生，旅游企业应该把握时机，积极延伸产业链，拓展新业务﹑新业态，使企业盈利模式更加多元化。