我国公务员职级制度的演进逻辑

□ 杨 梅

新修订的《中华人民共和国公务员法》（以下简称新修订的《公务员法》）最大的亮点之一是，用职级制度取代非领导职务制度，职务、职级与级别3 个因素构成公务员管理的基础，由此引起职务升降、考核、工资等一系列人事制度的连锁变化。剖析职级制度的主要特点，揭示其演进的内在逻辑，有利于更好地发挥职级制度功能，进一步完善公务员制度。

一、职级制度的演进历程

职级制度是我国干部人事制度的一次重大创新，其演进历程大致可分为理论探索、制度试点、制度优化和再试点及上升为法律4个阶段。

（一）理论探索阶段

党的十六大报告首次提出“职级”制度，将“完善干部职务和职级相结合的制度”作为干部激励和保障机制的内容。党的十七届四中全会对职级与职务的关系、职级的作用作出规定，即完善职务与职级并行制度，实行干部职级与待遇挂钩。《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》提出探索依据德才表现和工作实绩晋升职级的相关政策，强化了职级在确定干部工资、福利待遇等方面的功能。

在理论探索阶段，提出将“职级”作为与职务并行的干部晋升的通道，职级要与待遇挂钩，但是尚未建立职级制度。

（二）制度试点阶段

党的十八届三中全会明确将推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度作为深化公务员分类制度改革的突破口。在这一方针的指引下，2014年，我国进行了县以下机关公务员职务与职级并行制度的试点。2015年1月，《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》明确了职级制度试点内容。“其核心内容是在《公务员法》的框架下，在保持原有领导职务晋升通道不变的情况下，增加职级晋升的通道，来解决基层公务员‘晋升难、待遇低’的矛盾。”[1]职级设置的情况是由低到高分别设置了科员级、副科级、正科级、副处级和正处级5 个职级，并将职级和级别建立了对应关系，由此形成了县以下机关公务员职级的晋升序列。“明确职级与职务是并行关系，二者共同构成公务员职业发展通道，规定职级晋升条件、晋升办法、晋升后的待遇和管理等规则。”[2]

在制度试点阶段，职级制度已经从最初的理论探索阶段演进为县以下机关公务员职务与职级并行的具体制度，并在全国大部分地区试点、实施。

（三）制度优化和再试点阶段

县以下机关公务员职务与职级并行制度实施以来，发挥了一定的激励作用。“该制度有利于加强基层公务员的队伍建设，有利于缓解‘千军万马挤独木桥’的问题，有利于完善公务员的工资制度。”[3]但不可否认的是，该制度设计存在适用范围较窄、职级层次设置较少、职级名称凸显官本位、职级晋升条件过于严格、职级晋升缺乏竞争择优机制以及职级晋升后待遇改善有限等问题。

针对试点反映出来的问题，为进一步完善公务员制度，我国以全国人大常委会授权的方式明确在部分地区和单位暂时调整适用《公务员法》有关规定，提出“将推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，拓展公务员职级晋升通道，进一步调动广大公务员的积极性”[4]，提高了职级制度试点的合法性。

在这一阶段，职级制度已经脱离了原《公务员法》的制度框架，全国人大常委会授权试点方式为该制度取得了合法性基础。

（四）上升为法律阶段

2018年11月，《公务员法》（修订草案）的颁布，使新的职级制度作为修法的重要内容之一进入了公众的视野。关于《公务员法》（修订草案）的说明高度肯定了职级制度1年多的实践成效，明确指出职级制度在设计上是切实可行的，并且已经具备了在全国范围推广的条件。在这种情况下，2018年12月底，第十三届全国人大常委会第七次会议通过新修订的《公务员法》，新修订的《公务员法》自2019年6月1日起施行。

至此，职级制度经过16年的持续演进，从最初的理论探索上升为法律。2019年3月，《公务员职务与职级并行规定》（以下简称《职务与职级并行规定》）的出台，对职级制度作出进一步的细化规定，为职级制度的正式入轨奠定了基础。

二、职级制度的基本框架及主要特点

关于《公务员法》（修订草案）的说明明确提出：“修订后的《公务员法》将第三章调整为‘职务、职级与级别’，把原有《公务员法》中‘领导职务’‘非领导职务’调整为‘领导职务’‘职级’，规定了设置原则，明确了领导职务、职级层次的划分。在此基础上，对领导职务与职级的任免、升降以及其他章节中与此有关的条文进行了修改。”[5]本文以新修订的《公务员法》《公务员职务与职级并行规定》为蓝本，分析职级制度的基本框架，并将其与非领导职务制度、县以下机关公务员职务与职级并行制度比较，归纳其主要特点。

（一）职级制度的基本框架

1.职级序列

职级序列是根据公务员的职位类别和职责设置的，与领导职务序列是并行关系。按照公务员分类管理的原则，职级序列也分为综合管理类职级序列、专业技术类职级序列和行政执法类职级序列。其中，综合管理类的职级层次由下至上分别设置为科员、主任科员、调研员和巡视员4 个层次，每个层次内部再细分为2～4个不同的等级。如科员包括二级科员和一级科员2 个层次，调研员包括四级调研员到一级调研员4 个层次，巡视员包括二级巡视员和一级巡视员2 个层次。

2.职级与级别对应关系

与领导职务层次对应相应的级别相似，职级层次也对应相应的级别。综合管理类职级层次与级别的对应关系也是实行“一职数级，上下交叉”的原则。例如，一级巡视员对应的级别是十三级至八级，二级调研员对应的级别是十八级至十二级。此外，对担任厅局级以下的领导职务所需的最低职级层次作出了规定，如厅局级正职对应的综合管理类公务员的最低职级是一级巡视员，县处级正职对应的综合管理类公务员的最低职级是二级调研员，乡科级正职对应的综合管理类公务员的最低职级是二级主任科员。

3.职级层次设置和职数比例

职级设置仍然与机构规格保持一定的相关关系。机构规格越高，设置的职级层次就越多。在同一机构层级中，领导班子的职级层次比一般公务员的职级层次多。如中央机关，省、自治区、直辖市机关，副省级城市机关可以设置一级巡视员以下全部职级；市（地、州、盟）、直辖市的区机关可以设置二级巡视员以下全部职级；县（市、区、旗）、乡镇机关可以设置二级调研员以下全部职级。但是，县（市、区、旗）领导班子可以设置二级巡视员、一级调研员、二级调研员、三级调研员。

影响职数比例的因素主要是机构规格。机构规格越高，职数比例就越高。如中央机关中一级巡视员和二级巡视员的职数比例不超过机关综合管理类职位数量的12%；省、自治区、直辖市机关，一级巡视员和二级巡视员职级的职数比例则为5%；到了副省级城市机关，职数比例降低为2%；市（地、州、盟）直辖市的区机关最高设置二级巡视员，其职数比例为1%。此外，考虑到公务员晋升保持合理梯次的需要，职数确定在总量比例限定的基础上，对职级的内部结构还进行了限制。如中央机关正部级的单位，一级巡视员的职数不能超过一级和二级巡视员总数的40%；副部级的单位，一级巡视员的职数不得超过一级和二级巡视员总数的20%[6]；等等。不同机构规格职级设置及职数比例确定依据情况详见表1。

表1 不同机构规格职级设置及职数比例确定依据一览1

4.职级晋升条件及程序

职级的晋升条件同时包括基本条件和资格条件。其中，基本条件涵盖政治素质、工作能力和专业知识与工作实绩、群众公认度、晋升职级所要求的任职年限、资历及清正廉洁等。资格条件是指晋升职级所需的最低任职年限。晋升职级在满足基本条件和资格条件的基础上，还需要综合考虑工作需要、德才表现、职责轻重、工作实绩和资历等因素。此外，年度考核结果对所需任职年限具有一定的调节作用，以便更好地体现竞争择优的导向。

在职级晋升程序上，不同层次的职级晋升程序存在繁简差异，具有职数比例限制的职级晋升程序较为严格；反之，可适当简化。

5.职级与待遇关系

职级制度的主要功能是确定公务员工资及其他待遇的依据。职级、职务、级别三者共同成为确定公务员待遇的依据。其中，职级除了对应一定的工资标准外，还对应相应职务层次的住房、医疗、交通、社会保险等生活待遇。如果职级公务员同时兼任领导职务，则按照就高的原则享受相应的生活待遇和工作待遇。同时明确，公务员晋升职级后并不享受相应职务层次的政治待遇和工作待遇，例如因公出国出差交通待遇、住宿待遇和办公用房待遇并不与职级层次挂钩。也就是说，职级只与生活待遇挂钩，不与工作待遇挂钩。因不胜任、不适宜担任现职而被免去领导职务的公务员，也不能享受原来的工作待遇，只能享受与职级对应的生活待遇。

（二）职级制度的主要特点

通过将职级制度与非领导职务制度、县以下机关公务员职务与职级并行制度进行对比，总结出职级制度具有如下主要特点。

1.职级制度遵循分类管理原则

新修订的《公务员法》设置领导职务序列、职级序列和级别序列3 条公务员发展通道。国家统一设置领导职务序列，所有类别的公务员都有机会担任领导职务。[7]对综合管理类、行政执法类和专业技术类分别设置不同的职级层次和职级名称。但是，各类别公务员的职级均按照一定的关系对应统一的级别，级别既是衡量所有公务员的统一标尺，又是公务员职业晋升的一条通道。因此，相对于非领导职务、县以下机关公务员职务与职级并行制度，职级制度在一定程度上体现了分类管理的理念。

2.职级制度明晰指挥关系

新修订的《公务员法》明确，根据工作需要和领导职务与职级的对应关系，不担任领导职务的职级公务员由其所在的机关进行日常管理。即使公务员晋升到所在机关的领导职务对应的职级层次，其身份不是领导成员，就不能作为领导成员进行管理。也就是说，“与非领导职务和县以下机关公务员职务与职级并行制度在职责定位上‘官’‘员’不分的情形，明确职级的职责功能属性是‘员’而不是‘官’,既有利于克服非领导职务的弊端，形成强有力的指挥关系”[8]，又有利于提高机关的管理效率。

3.职级制度体现正确的用人导向

职级制度设计体现了向基层倾斜、鼓励领导干部干事创业和竞争择优的用人导向。相对于非领导职务层次设置严格受机构规格的限制，以及县以下机关公务员职务与职级并行制度职级设置突破极为有限的情形，职级层次设置极大地突破了机构规格的限制，如县、乡镇机关最高可以设置二级调研员，体现了向基层倾斜的用人导向。允许市（地、州、盟）、直辖市的区、副省级城市的区以及县（市、区、旗）的领导班子的设置二级巡视员以上的职级层次，并赋予党委对于较高职级一定职数的统筹权，体现激励基层领导班子干事创业的用人导向。而且，不同于县以下机关公务员职务与职级并行制度实行普惠式的晋升，职级制度在一定职级层次并非是达到了最低任职年限后自然晋升，也不是简单地按照任职年限长短进行论资排辈，而是将工作需要、德才表现、职责轻重和业绩好坏均纳入考量的范围，用“比一比、排排队”的方式，体现注重实绩、竞争择优的用人导向。

4.职级制度强化待遇激励

相对于非领导职务制度和县以下机关公务员职务与职级并行制度，职级制度进一步强化了待遇激励导向。在《公务员法》的框架下，公务员领导职务与非领导职务身份不兼任，待遇也各不同。县以下机关公务员职务与职级并行制度中，公务员满足一定条件晋升职级后，便可以享受上一职务层次的非领导职务待遇，在一定程度上体现了待遇激励。“新修订的《公务员法》明确，公务员的领导职务、职级与级别是确定公务员工资以及其他待遇的依据。”[9]

《职务与职级并行规定》细化了职级决定待遇的内容，除了决定工资待遇以外，还囊括了与生活关系最为紧密的住房待遇、医疗待遇、交通补贴待遇和社会保险待遇，同时担任领导职务和职级的公务员，则按照就高原则享受待遇，进一步强化了待遇激励导向。

三、职级制度的演进逻辑

职级制度从理论探索到上升为法律，其演进过程遵循着一定的内在逻辑。其中，克服非领导职务制度缺陷是职级制度演进的逻辑起点，遵循问题导向是制度演进的逻辑主线，重构公务员的管理基础是制度演进的逻辑归宿。

（一）职级制度演进的逻辑起点

建立职级制度最根本的目的，是解决基层公务员发展空间小和待遇偏低的问题。而基层公务员发展空间小、待遇偏低问题的深层次原因则是非领导职务制度存在缺陷。

1.非领导职务制度内容

1993年颁布的《国家公务员暂行条例》（以下简称《条例》）提出将公务员职务划分为领导职务和非领导职务。与领导职务相对应，非领导职务从低到高设置了办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员8 个职务层次。2005年颁布的《公务员法》及配套法规在沿袭《条例》相关规定的基础上进行了调整、完善和创新，继续将公务员职务分为领导职务和非领导职务，将《条例》中“非领导职务”改为“综合管理类公务员的非领导职务”，职务层次不变，将“助理巡视员”“助理调研员”职务名称分别改为“副巡视员”“副调研员”，规定专业技术类、行政执法类等职位类别也设置非领导职务。

在职务层次设置上，非领导职务层次严格受到机构规格的限制。中央机关和省、自治区、直辖市机关，副部级机关和副省级市机关都可以设置巡视员以下非领导职务，公务员晋升的台阶多；直辖市的区、副省级市的区、设区的市、自治州机关可设置调研员以下非领导职务层次，公务员晋升的台阶少一些；县、自治县、不设区的市、市辖区机关只能设置主任科员以下4 个非领导职务层次，公务员晋升的台阶更少；但是，乡镇机关只能设置科员、办事员2个非领导职务层次，公务员职务晋升的台阶只有1 个。

非领导职务职数比例，严格受到机构规格、领导职务职数及其内部结构的限制。如中央机关的巡视员和副巡视员的职数，不得超过厅局级领导职务职数的1/3，而且，巡视员的职数不得超过巡视员和副巡视员职数之和的40%；调研员和副调研员职数，不得超过县处级领导职务职数的75%；县、自治县、不设区的市、市辖区机关，主任科员和副主任科员的职数不得超过乡科级领导职务职数的50%。[10]

2.非领导职务制度的缺陷

非领导职务制度的缺陷主要体现在4 个方面。一是没有体现人事分类的理念。虽然《公务员法》明确规定，公务员按照职位性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。但是，长期以来，我国所有类别的公务员都按照综合管理类公务员进行管理，没有体现人事分类的理念。二是职务层次设置严格受机构规格限制，导致基层公务员职业发展空间小。在非领导职务制度下，机构规格越高，非领导职务层次设置越多，公务员职业发展空间越大；机构规格越低，非领导职务层次设置越少，职务晋升空间越小。如中央和省级机关可以设置全部8 个职务层次，副省级机关降低到6 个职务层次,县级机关仅可设置4 个职务层次，到了乡镇机关则只能设置2个职务层次。以调研员和副调研员的职数比例为例：在中央机关，调研员和副调研员职数不得超过县处级领导职务职数的75%；在省级机关，这一比例降低到 50%；到了市级机关，降低到1/3；到了最基层的县、乡镇，则不能设置调研员和副调研员职务。三是公务员待遇尤其是基层公务员待遇低。在原《公务员法》制度框架下，职务与级别确定公务员工资及其他待遇，其中，领导职务的待遇高于非领导职务待遇。由于受机构规格的限制，在领导职务和非领导职务职数有限的情况下，公务员职务不晋升，待遇就得不到提高。基层公务员晋升空间小，职数少，职务晋升难，待遇水平就低。四是非领导职务功能界定不明。虽然《公务员法》明确非领导职务是“实职”，但实践中由于非领导职务在职责定位上的模糊，在工作中容易导致工作失调的问题。[11]

据统计，我国60%的公务员在县以下基层工作，条件艰苦，工作任务十分繁重，直接为老百姓服务，是政府公共服务的主要提供者。习近平总书记强调，“中国特色社会主义大厦需要四梁八柱来支撑，党是贯穿其中的总的骨架，党中央是顶梁柱。同时，基础非常重要，基础不牢、地动山摇……要有千千万万名优秀基层骨干，结合实际情况落实好各项工作”[12]，可见，调动广大基层公务员工作积极性至关重要。

因此，非领导职务制度缺陷带来的基层公务员发展空间小、待遇偏低是职级制度演进的逻辑起点。

（二）职级制度演进的逻辑主线

职级制度的产生不是一蹴而就的，在理论探索阶段对其并未形成统一认识。从最初提出“职务与职级相结合，建立干部激励和保障机制”，但并未提出结合的方式；到建立“职务与职级并行制度，实行干部职级与待遇挂钩”，解决了结合的方式的问题，但职级如何与待遇挂钩并未解决；等到“完善干部职级晋升制度，实行干部职级与待遇挂钩，强化职级在确定干部工资、福利等方面的作用，找到了职级与待遇挂钩的方式，而且建立了制度框架”。可见，遵循问题导向，以渐进改革的方式，建立与待遇挂钩的公务员职务序列是职级制度演进的逻辑主线。

1.建立县以下机关公务员职务与职级并行制度

为解决基层公务员职业发展空间小、待遇低的问题，国家建立县以下机关公务员职务与职级并行制度。这是在保持原有公务员制度的框架下设置的职级晋升序列，由下至上设置科员级、副科级、正科级、副处级、正处级五个职级层次，建立县以下机关公务员的职级晋升序列。公务员晋升职级后，享受非领导职务的工资待遇。该制度修正了非领导职务制度的两个缺陷：一是机构规格对非领导职务层次设置的严格限制，二是职级晋升受到职数的严格限制。县以下机关公务员只要满足任职年限、级别和相关考核规定，就可得到普惠式的职级晋升。这样，在一定程度上拓展了基层公务员的职业发展空间，改善了基层公务员的待遇。

县以下机关公务员职务与职级并行制度对在基层工作时间长、职务得不到晋升的公务员具有较好的激励作用。但是，该制度设计存在范围有限、职级名称体现“官本位”、职级层次设置较少、职级晋升后待遇改善有限、职级晋升普惠制缺乏竞争择优的问题。因此，有必要对县以下机关公务员职务与职级并行制度进行再优化，以最大限度地发挥职级的激励功能。

2.完善与待遇挂钩的职级序列

针对非领导职务尚未解决的问题及县以下机关建立公务员职务与职级并行制度产生的新问题，新的职级制度在7 个方面进行了优化调整，尽最大可能一并予以解决问题，强化制度的激励功能。一是扩大制度实施范围。职级层次设置从县以下机关扩大为厅局级以下机关，扩大了激励广度。二是优化职级名称。将“科员”“主任科员”“调研员”“巡视员”作为等级名称，消除县以下机关公务员“副科级”“正科级”“副处级”“正处级”名称带来的“官本位”色彩。三是增加了职级层次。在新的制度下县以下机关公务员职务与职级并行制度下的职级层次增加7 个，非领导职务制度的职务层次增加4 个，扩展了公务员职业发展空间。四是优化职级职数设置规则。新的职级职数设置既考虑到不同类别公务员行政编制数量，又考虑到机构规格及是否为领导班子，有助于最大程度地发挥激励功能。五是体现待遇导向。职级与职务、级别共同成为确定公务员工资及其他待遇的依据。不同于县以下机关职务与职级并行，职级晋升只涉及非领导职务工资待遇，新的职级是确定工资、住房、医疗等待遇的重要依据，与公务员生活待遇挂钩。六是普惠制与竞争择优机制并存。职级制度下的职级晋升根据工作需要、德才表现、职责轻重、工作实绩和资历等因素综合考虑：对于较低职级晋升没有职数限制，符合条件就晋升；对于有职数限制的实行竞争择优，避免论资排辈倾向。七是明确了指挥关系。新的职级制度下，对于不担任领导职务的职级公务员，即使其职级层次达到了机关领导成员对应的职级层次，也由所在机关进行日常管理。

（三）职级制度演进的逻辑归宿

1.制度演进从具体问题开始

从非领导职务制度演进到县以下机关公务员职务与职级并行制度，制度目标是为了解决基层公务员发展空间小、待遇低的具体问题。县以下机关公务员职务与职级并行制度是在原《公务员法》的制度框架下，保持领导职务与非领导职务不变的情况下而进行的制度设计，其在《公务员法》中的地位不明确，也没有解决非领导职务制度的根本缺陷。

2.制度演进结果以解决基本问题为终

与县以下机关公务员职务与职级并行制度不同，新修订的《公务员法》规定的职级制度，其地位和功能发生根本性变化。职务、职级与级别三者处于同一位阶，共同作为公务员管理的基础。职务、职级与级别影响公务员管理其他环节，包括公务员的录用、任免、升降、考核、培训、工资等。

因此，职级制度演进的逻辑结果是重构了公务员分类管理的基础。而且，理论与制度的演进与公务员管理的探索与实践实现了有效对接。2015年，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》提出，建立人民警察分类管理制度，按照职位类别和职务序列实行分类管理，合理确定警官、警员、警务技术职务层次，科学设置职务职数比例，同步实行职务与职级并行制度。[13]2016年，《行政执法类公务员管理规定（暂行）》《专业技术类公务员管理规定（暂行）》的相继出台，为行政执法类公务员和专业技术类公务员设置了通用职务名称，明确了11个职务层次，调整了职务与级别的对应关系，为公务员的职业发展设置了多样化的职业发展通道。综合管理类《公务员职务与职级并行规定》的出台，又为行政执法类公务员和专业技术类公务员的职务与职级并行制度实施提供了基本参照。考虑到不同类别公务员职业发展保持相对平衡和交流需要，专业技术类和行政执法类的职级设置在很大程度上会按照《专业技术类公务员管理规定（试行）》《行政执法类公务员管理规定（试行）》的规定，将职务层次转化为相应的职级层次，并根据不同类别公务员的特点和具体情况确定职级设置范围、职数比例、职级晋升条件等。

可见，职级制度从最初解决基层公务员职务晋升空间小、待遇长期得不到提高这一具体问题而“始”，经过逐步调整优化，成为公务员分类管理基础的“终”，实现了从具体到一般的飞跃，体现了顶层设计与基层探索、局部试点到整体推广的中国特色公务员制度的改革路径。

不可否认，目前我国公务员职级制度仍然很不完善。例如，在长期路径依赖的情况下，我国公务员分类管理仍是不完全按照职位特点进行的。由于不同类别公务员的设置范围尚未落地，在以往实行部门整体性划转的情况下，虽然对不同类别公务员实行各自的职级制度，但是尚未体现同一单位内部不同职位的差异，距离科学的分类管理尚有不小差距。又如，在同一职级内部，不同职级层次之间的权责大小、能力素质、任职资格没有细化。又如，职级晋升中领导职务势必会“挤占”不承担领导职务的职级公务员的职数。又如，职级制度设计初衷和制度演进遵循待遇导向，职级制度如何更好地体现按劳分配原则，不同类别公务员工资制度如何与其相应的职级序列相协同，并充分体现该职级序列的特点等问题，尚待解决。尤其是，职级制度作为工资福利的基础，工资制度又是职级制度落地的保证，职级制度需要与工资改革同向发力。[14]这意味着职级制度还有很多需要完善之处。在我国制度建设追求整体性、系统性和协同性的目标导向下，公务员职级制度也会随着改革推进而不断完善，进一步遵循分类管理原则，并与其他制度相协同，更好地完善公务员制度体系，发挥制度的治理效能。