人社公共服务人员胜任力模型构建研究

□ 孙彦玲 朱金强

一、引言

人力资源社会保障（以下简称“人社”）公共服务队伍是政府公共服务队伍的重要组成部分，是建设服务型政府的一支重要力量。据统计数据显示，全国人社系统共有服务窗口36.67万个，有窗口工作人员82.94 万人[1]，各类工作人员总量达105 万人[2]。人社公共服务工作的政策性强，涉及范围较广，内容繁杂，不仅同人民群众的生产生活息息相关，还关系到广大人民群众的切身利益，人社公共服务人员的能力素质水平尤为重要。各地人社部门利用新技术、新平台广泛开展各种形式的培训，增强公共服务人员的服务意识，使服务人员的服务态度有了较大转变，服务能力水平较以往有较大提升。但是，从群众反映的问题来看，人社公共服务人员在服务态度、工作纪律、服务效率等方面仍有较大的提升空间，与建设服务型政府，提供人民群众满意的人社服务要求仍有较大差距。[3][4]当前社会公众对更加便捷、更高质量公共服务的需求不断加大，对人社公共服务人员的能力要求也发生变化，亟待通过培训提升该类人员能力水平。实地调研发现，尽管人社公共服务部门及主管部门非常重视培训工作，但是对于如何确定培训内容缺少有效的理论指导。实践中还是以知识培训为主，应需性培训多，前瞻性、系统性培训少，培训效果不理想。学术研究领域，鲜有研究从理论层面系统探讨改革问题，理论研究滞后于实践需求，不利于人社公共服务队伍建设发展。因此，探讨人社公共服务人员应该具备什么样的能力素质、如何更有效开展人员培训、如何招聘到合适的公共服务人员、从哪些方面对公共服务人员进行考核等，在理论和实践层面都具有重要的意义。

二、人社公共服务人员胜任力研究概述

胜任力最早由哈佛大学的麦克利兰（Mcclelland）教授提出，指与工作绩效或生活中其他重要成果直接相似或相联系的知识、技能、能力、特质或动机。[5]胜任力这一概念被提出后，在理论和实践层面受到广泛关注，并在多个行业领域、职业群体中得以运用，如公务员、教师、编辑、医生、新生代农民工、创业企业家等职业群体已建立起胜任力模型用以指导管理实践。目前国内外围绕胜任力已形成丰硕的研究成果，对胜任力的认识大致可以分为两类：一种观点认为，胜任力是潜在的、持久的个人特征，具有先天性，不可以改变，持有此类观点的研究者包括斯宾塞（Spencer）[6]、王重鸣等[7]；另一种观点认为，胜任力是个体的相关行为表现，受环境影响，是可以改变的，持有此种观点的研究者包括伍德拉夫（Woodruffe）[8]、仲理峰和时勘等 。[9]潜在的特质（个性、动机、价值观等）会影响外在行为表现，对特定岗位中高绩效人员和成功者所具备的某种能力和人格特征的描述，可以帮助他们全面、客观地识别个体在特定工作岗位、特定组织或特定行业的胜任力。

在公共服务领域，有大量关于公务员胜任力的研究。在国内，2003年人事部印发了《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，提出了9大方面的能力要求。李明斐以辽宁省处级公务员为样本构建的胜任力模型包括政治思想品德、解决问题能力、领导能力、沟通与建立关系能力、法治观念及执法能力、公共服务意识及能力。[10]胡月星以宁波市地方政府厅处级党政领导干部为对象，通过访谈、因素分析等方法，建立起包括12 项关键心理品质和12 项核心能力要素的通用胜任特征模型。[11]张健等以天津市为例构建了乡镇基层公务员胜任力模型，包括人格特质、工作作风、工作能力和职业道德4 大方面17 个胜任力指标。[12]颜爱民等以1 150 名长沙市科级公务员为对象，构建出包括10 项因素在内的胜任力模型。[13]国外关于公务员胜任力的研究成果同样丰硕，且在实践领域得到广泛应用。英国政府针对整个文官系统建立起统一的《文官胜任力框架》，美国联邦人事管理委员会修订了《高级公务员核心资格》，加拿大高级公务员的能力素质主要包括价值观和道德、战略思维、感召力和管理才能，澳大利亚高级行政领导能力框架包括战略思维、成果导向、建立积极工作关系、个人努力和自我完善、高效沟通5 大方面。[14]

国内外有关公务员胜任力的研究，在研究方法、研究内容、研究结果等方面，为本研究提供了有益参考。但由于公共服务人员与公务员在工作内容和能力要求方面有较大的差异，仍然需要有针对性地建立胜任力模型。而现有研究中关于人社公共服务人员胜任力的研究较少。相关度较高的研究有：张金秋以县级及以下公共就业服务机构的工作人员（既包括国家行政编制人员，又包括编制外的工作人员）为研究对象，构建了基层公共就业服务人员的胜任力模型。[15]陈璐以S 市人社系统青年干部为对象，采用工作分析、行为事件访谈、领导评价等方法，将其通用胜任力归纳为政治素质、精通业务、开拓创新、处理复杂问题能力、协调沟通、善于谋划6 个维度，共17 个能力要素。[16]鉴于人社公共服务队伍不断壮大，群众对服务能力水平有更高的诉求，有必要开展针对性研究，为打造一支高效、优质的专业化服务队伍提供理论参考。

三、研究范畴和研究方法

（一）研究范畴

根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的界定，基本公共服务范围一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务。人社工作大部分涉及民生，关系群众的切身利益，人社部门在劳动就业、社会保险等公共服务领域承担主要职责。《人力资源市场暂行条例》中明确了公共人力资源服务机构的范畴，即指县级以上人民政府设立的公共就业和人才服务机构。本研究中的人社公共服务人员是指在人社系统中直接服务社会公众的公共服务机构中，专职或兼职从事人社服务的工作人员。不仅涉及公共就业和人才服务机构而且包括乡镇（街道）、村（社区）等综合服务机构中从事人社工作的公共服务人员。因此，公共服务机构涵盖省（直辖市、自治区）、市、区（县）、乡镇（街道）、村（社区）5 个行政层级，具体包括，省/市/区（县）人力资源社会保障综合服务中心、街道（镇）人力资源社会保障服务中心（含公共事务服务中心）、社区（村）人力资源社会保障服务站（含便民服务中心或社区服务中心等）。从参与提供人社公共服务的机构性质看，包括参公事业单位、公益一类事业单位、公益二类事业单位、社会组织、企业等。由《人力资源社会保障领域基本公共服务事项参考目录》可知，人社公共服务人员的服务领域涵盖社会保险经办、基本公共就业服务（就业援助、就业见习服务）、人才服务、人事考试、信访接待、工伤认定、劳动能力鉴定、创业服务、流动人员人事档案管理服务、职业技能培训（农民工培训）、劳动关系协调、劳动保障监察、劳动人事争议调解仲裁等方面。鉴于人社公共服务覆盖多个专业领域和不同类型的工作岗位，本研究重点在于总结提炼出人社公共服务岗位共性、通用的能力要求，具体不同类型工作岗位应掌握的、区别于其他岗位的核心专业知识、技术技能则需要专门取样，进行深入研究。

（二）研究方法

在相关文献分析的基础上，本文采用了张金秋提出的知识、态度精神、个人能力、团队建设、思维模式5 个维度37 个条目的胜任力模型[17]。在该能力框架基础上，对“人社公共服务标兵”的系列报道展开质性内容分析，并结合人社公共服务岗位需求对胜任力模型进行调整。在质性内容分析基础上，形成初步调查问卷并向人社公共服务人员发放。最后对问卷数据进行定量分析，得出有效的胜任力模型。

传统的内容分析是对显见的传播内容进行客观、系统和量化描述的一种研究方法[18]，自20世纪初诞生以来，在传播领域得到广泛应用。质性内容分析是一种通过系统的代码归类、识别主题和型态模式这一过程，对文本数据内容进行理解和诠释的研究方法。[19]区别于传统的量化内容分析，质性内容分析重点在于对整篇文本的理解和诠释，突破了“显见内容”的约束。结合本研究内容看，质性内容分析更有利于理解、发现和建构人社公共服务人员胜任力模型。内容分析作为一种非介入性研究，其研究对象常是先于研究而存在的文本。[20]本研究中的分析文本来自人力资源社会保障部对一线优秀公共服务人员的公开报道。通过质性内容分析，从中提取优秀人社公共服务人员的关键行为特征和特质，为优化问卷设计提供参考。

四、人社公共服务人员胜任力模型构建

（一）质性内容分析基础

张金秋以陕西省铜川市基层公共就业服务人员为研究对象，在544 份有效样本基础上开展实证研究，提出了包含知识、态度精神、个人能力、团队建设、思维模式5 个维度37 个条目的胜任力模型（见表1）。模型各项拟合指标（χ2/df=2.044，RMSEA=0.065，CFI=0.905，TLI=0.898）良好。[21]由于公共就业服务人员是人社公共服务队伍的一部分，其胜任力模型在一定程度上可以反映整支队伍的能力构成，故本研究以张金秋的研究成果作为质性内容分析参考框架，开展内容分析。

表1 基层公共就业服务人员胜任力模型

（二）质性内容分析

1.案例选择

2018年11月，人力资源社会保障部在全国人社系统组织开展了“人社服务标兵”主题宣传活动，该活动主要面向人社系统处级及以下干部职工，重点是基层经办服务窗口（平台）及奋斗在脱贫攻坚战线上的工作人员。其宣传对象是人社公共服务队伍中的杰出代表，具有典型性、代表性，这符合案例选择的原则。根据人力资源社会保障部官方网站“人物风采”栏目的公开报道，本研究选取2019年6月6日前报道的23 位“人社服务标兵”（不含扶贫人员）作为案例研究对象（见表2）。文字报道共计27 篇，约10 万字，以此作为质性内容分析材料。这些优秀代表来自全国20 个省份（直辖市、自治区）的基层一线工作岗位，服务领域涵盖劳动保障监察、社保登记征缴、就业服务、劳动人事仲裁、信访等领域。他们平均在人社岗位工作时间超过15年，其中，7 人工作时间10年以下，7 人工作时间超过20年。在多年的一线服务工作中，他们以敬业的态度、热情周到的服务、扎实的业务能力和突出的工作业绩，赢得了群众的口碑、同事的信任和领导的认可。

表2 案例选择对象基本情况

2.质性内容分析过程与结果

首先，按照报道对象将报道文章进行分类编码。其次，以上述5 个维度37 个条目的胜任力模型为基础，逐一阅读27 篇人物报道，提取人社公共服务人员的关键行为特征和特质，结合已有的条目对内容进行编码。若文本内容与条目一致则直接归类；若文本反映的内容与现存的条目不一致，则据此创建新的条目或者对已有条目进行修订。在质性内容分析过程中，随着分析案例数量的增加，不断调整和完善胜任力模型，直至不再增加新的条目。由于各条目出现的频次不同，研究保留了出现频次达到7次及以上的条目，删除了出现频次较低的条目，以提高胜任力模型的内容效度，并最终确定胜任力模型和各条目的定义。经过多轮反复的质性内容分析，最终形成包括知识技能、个性品质、服务态度、服务应对能力、服务管理能力5 大维度22 个条目的胜任力模型（见表3）。

表3 人社公共服务人员胜任力模型（质性分析后）

3.个案部分内容示例

（1）甘肃省山丹县社保局干部李晓芳

业务知识技能方面，社会保险各项政策她都烂熟于心，张口即来，能将医保政策、服务协议和工作流程给大家讲透彻、说明白。被同事们形象地称作社保工作的“百事通”。对待办事群众态度和蔼、耐心细致、热情周到。

工作责任心强，具有主动意识，对于关乎全局的工作，总是主动请缨。经常主动放弃假日休息，争取将每一项工作都做到善始善终、卓有成效。善于学习，潜心钻研各项业务工作，遇到疑难问题，总是虚心向身边的领导和同事请教，用最短的时间将业务学懂、学透、学精、学活。

换位思考和情绪管理方面，面对办事群众不理解政策、有情绪，甚至恶语相向，她总能做到微笑应对，一遍又一遍地做好解释劝导工作。她曾说，“群众有怨气，是因为不理解政策。只要我们耐心细致地给群众讲清楚，让他们听明白，我当一个‘出气筒’又有什么不可以呢？”

服务创新方面，面对工作发展新形势、提出的新要求，始终保持积极进取、敢为人先的拼搏精神。与同事潜心钻研，建立了定岗医师动态管理机制，总结出“一份协议、两个制度、三项措施”的定点医药机构监管模式；创造性地提出了全民参保登记“333”工作法，为破解瓶颈问题提供了可借鉴推广的方法。

（2）天津市劳动保障监察总队副总队长于洋

业务知识技能方面，他是个问不倒的“百事通”，成为通晓劳动保障法规的行家里手，熟记各项数据，遇到群众咨询和提问时能够对答如流。工作耐心、细心。对案件当事人，不厌其烦地为他们讲政策、出主意，让当事人心悦诚服。做事认真严谨，办案不打无准备之仗，对于案件进展，随时记录，列出详细计划。以精益求精的“绣花”功夫，层层化解矛盾纠纷。维护公平，坚持原则。永葆一颗“正义之心”，从不办“人情案”“关系案”，甚至定下不在办公室单独接待企业人员的规矩。

工作主动性高，执行力、沟通协调能力强。主动请缨，每年亲自带队深入项目工地和企业开展专项检查。积极协调有关部门加强对欠薪源头治理；主动与相关地区联合研究跨区案件协查和异地投诉办法；推动市内各区筹建应急周转金。勇挑重担，牵头与市相关部门反复沟通，多次赴各区调研走访，督促推动各区加快劳动保障监察队伍建设。

工作创新能力强。结合本地实际，研究全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见。研究本市用人单位劳动监察守法信用等级评价标准和管理办法，建立起管理网络，在全国开启了信用监管的“先河”。提出了建议书制度、书面审查常态化等方案，有效促进了辖区企业用工关系健康稳定发展。于洋是好领导，更是好老师，在他的影响感召下，总队上下形成了学理论、抓业务的良好风气。

（3）浙江省嵊泗县人社局洋山分局局长倪芳芬

业务基础扎实，是邻里乡亲信任、佩服的“能人”，是“一口清”“一眼准”“不怕问”的“活政策”。就业创业、社保医保、劳动保障等业务都能“接住”。她头脑中的“数据库”还总能及时“自动更新”。她还谦虚地说，自己的所学所会还“远远不够”。

热爱工作，热情耐心尽责。无论什么时候接到办事群众电话，倪芳芬总是耐心解答，从不怠慢。有群众到柜台前来，她会马上停下手头的工作，微笑倾听并耐心解答。办事不仅态度好，还让人放心，从来不出错。很多老人不理解新政策，她总是耐心解说，一直说到他们懂为止。主动为乡亲们提供上门服务，不怕“跑腿”，还乐在其中。

善于沟通与情绪管理。针对就业、养老、医保政策涉及面广、常修订的情况，收集整理成通俗易懂的“洋山版”指南文本供群众查询。她用海岛人自己的方言将政策规定“翻译”给咨询的群众听。群众反映：“阿芬姐的身上有种以柔克刚的‘魔力’，不管是脾气急的还是心情坏的，到她这里都会变得‘乖乖的’。”

（三）人社公共服务人员胜任力模型定量分析

1.问卷设计与问卷调查

在文献综述、质性内容分析基础上设计出人社公共服务人员胜任力模型调查问卷。调研问卷以纸质版和电子版的方式，分别由青岛市、宁波市、包头市、西安市的人社主管部门向下属各级人社公共服务机构发放，填写者包括基层公共服务机构的一线主管、后台工作人员和窗口人员。共回收有效问卷1 025 份，其中纸质版问卷310 份、电子版问卷715 份。将样本随机分成2 份，即样本一和样本二。使用样本一，通过临界比率值（CR决断值）和校正的题目与量表的相关系数（CITC）两种方法检验胜任力模型的测量题目质量。然后，使用样本二，通过验证性因子分析（CFA）、平均变异萃取量（AVE）和相关分析检验胜任力模型的结构效度、聚合效度、区分效度以及校标关联效度。

2.样本一：测量题目质量检验

样本一的有效问卷为513 份。其中女性占65.5%。具有本科学历者居多，占65.5%；其次依次是大专占24.8%，硕士及以上占7.0%，大专及以下占2.7%。大部分被调查者为普通员工，占比77.6%，基层管理者占16.2%，中层管理者占5.6%，高层管理者占0.6%。被调查者的年龄在25 岁及以下的占13.3%，26～30 岁占24.8%，31～35 岁占23.8%，36～45 岁占27.7%，45 岁以上占10.4%。在本单位工作时间不到1年的占18.3%，1～3年占17.6%，4～5年占11.5%，6～10年占21.2%，10年以上占31.4%。

首先计算出胜任力模型22 道题目的总分，然后按照总分高低从低到高排序，前27%的样本记为低分组，后27%的样本记为高分组，最后以独立样本t 检验方法检验每个测量题目在高低两组之间的差异是否显著，即为CR决断值的显著性。[22]结果显示，胜任力模型的22 道测量题目均在p<0.001 的水平上显著，表明22 道测量题目均具有鉴别度，能够鉴别出被调查对象间的不同反应程度，因此，各个测量题目均通过CR值检验。

信度分析结果显示，胜任力模型的克伦巴赫α 信度系数（Cronbach α）为0.983，表明量表总体信度较高。进一步考察各题的CITC值，结果显示，22 道测量题目的CITC 值介于0.766～0.904，均大于临界值0.5[23]，因此各个测量题目均通过CITC 检验。

3.样本二：信效度分析

使用样本二对胜任力模型的信度和效度进行检验。样本二的有效问卷为512 份。其中女性占63.9%。具有本科学历者居多，占65.3%，其次依次是大专占25.9%，硕士及以上占5.9%，大专及以下占2.9%。大部分被调查者为普通员工，占比79.5%；基层管理者占12.1%，中层管理者占8.1%，高层管理者占0.2%。被调查者的年龄在25 岁及以下的占13.1%，26～30 岁占27.3%，31～35 岁占23.8%，36～45 岁占22.7%，45 岁以上占13.1%。在本单位工作时间不到1年的占17.2%，1～3年 占20.3%，4～5年 占10.4%，6～10年占22.9%，10年以上占29.2%。

（1）信度检验

本研究使用克伦巴赫α 信度系数来检验胜任力模型的信度。检验结果表明，胜任力模型的整体克伦巴赫α 信度系数为0.986，表明整体信度较高。5 大维度：知识技能、个性品质、服务态度、服务应对能力、服务管理能力的克伦巴赫α 信度系数分别为0.930、0.964、0.959、0.963、0.968 均大于临界值0.7，表明5 大维度均具有较高的信度。

（2）结构效度：验证性因子分析

为了验证人社公共服务人员胜任力模型的结构效度，使用Mplus7.0 统计软件进行验证性因子分析，结果表明5 因子模型拟合不太理想。然后根据统计软件输出的修正指数进行多次修正，修正后的结果模型拟合良好（χ2=755.056，df=181，χ2/df=4.17，RMSEA=0.079，CFI=0.968，TLI=0.959），22 个测量题目在5 个因子上的标准化负荷介于0.873～0.955 之间（见表4），说明各个因子对各自测量题目的解释能力较强。修正后原来负载在第三个因子服务态度上的第10 个测量题目（责任心）负载在了第二个因子个性品质上。这样我们最终得到了公共服务人员胜任力的5 因子模型，因子1 知识技能包含4个测量题目，因子2 个性品质包含6 个测量题目，因子3 服务态度包含3 个测量题目，因子4 服务应对能力包含5 个测量题目，因子5服务管理能力包含5 个测量题目。

表4 验证性因子分析结果（N=1025）

（3）汇聚效度和区分效度

福内尔和拉克尔（Fornell &Larcker)提出，当满足因子与所属测量题目之间的标准化因子负荷大于0.5，并且因子的平均变异萃取量AVE大于0.5 时，表明量表具有较高的汇聚效度；当因子的AVE 大于该因子与其他因子的相关系数的平方时，说明该量表具有较高的区分效度。[24]CFA 的检验结果表明，各个测量题目在各自因子上的负荷在0.873～0.955 之间且均在0.001 水平显著。各因子的AVE 结果如表5所示，因子1～5 的AVE 分别为0.817、0.860、0.858、0.846、0.833，均大于0.5，这表明5 因子的胜任力模型具有较高的汇聚效度。各因子的AVE 大于两两因子间相关系数的平方，这表明5 因子的胜任力模型具有较高的区分效度。

表5 汇聚效度和区分效度结果

（4）效标关联效度

效标关联效度指量表与外在效标间关联的程度，量表与外在效标间的相关度越高,表示量表的效标关联效度越高。[25]胜任力模型构建的主要目的是为了预测工作人员的能力素质能否与岗位需求相匹配。因此，我们将员工能力素质与岗位需求的匹配度作为胜任力模型量表的外在效标变量。让被调查者评价自己的能力素质与岗位需求的匹配程度，采用5 点量表，“1”表示非常不满意，“2”表示不太满意，“3”表示一般，“4”表示比较满意，“5”表示非常满意。结果如表6所示，知识技能（r=0.472，p<0.001）、个性品质（r=0.473，p<0.001）、服务态度（r=0.504，p<0.001）、服务应对能力（r=0.508，p<0.001）、服务管理能力（r=0.518，p<0.001）与效标变量（能力素质与岗位需求匹配度）5 个因子均显著正相关，表明胜任力模型量表具有较高的效标关联效度。

表6 效标关联效度结果

五、结论与建议

针对人社公共服务队伍建设的发展需要，本研究采用定量分析与定性分析相结合的研究方法，通过对“人社服务标兵”报道的质性内容分析，以及对1 025 位人社基层服务人员问卷调研的定量分析，初步构建了人社公共服务人员的胜任力模型。人社公共服务人员胜任力模型由知识技能、个性品质、服务态度、服务应对能力、服务管理能力5 个维度22 个条目构成。其中，知识技能包括政府政策、专业知识、业务技能；个性品质包括热情耐心、细心谨慎、公平性、服务精神、原则性；服务态度包括责任心、主动意识、学习精神、职业精神；服务应对能力包括沟通表达能力、情绪管理能力、环境应对能力、压力承受能力、换位思考能力；服务管理能力包括组织协调能力、执行推动能力、服务创新能力、团队建设能力、影响感召能力。

本文系统构建了人社公共服务人员的通用胜任力模型，该模型有助于从人社公共服务人员的核心工作特点来理解其胜任特征，为进一步探究人社公共服务人员的核心胜任特征提供了理论上的借鉴。实践方面，该研究结果表明，在各项急需的知识技能培训之外，隐性、潜在的能力培训对胜任人社公共服务岗位非常重要，要侧重遴选具有耐心、细心和服务精神等个性品质的员工，更要加强服务态度、服务应对能力、服务管理能力等隐性能力的培训。这也很好地解释了为何人社公共服务人员接受了大量的业务知识和技能培训，但在应急事件处理、情绪管理、心理承受力等方面仍面临诸多挑战。该胜任力模型为人社公共服务人员培训方案优化、人员招聘条件与选拔标准制定、服务技能等级设计、工作绩效考核评价等提供重要参考。

但是本研究仍有一定的局限性。一是受条件限制，没有设计对照组，未对业绩一般的服务人员开展访谈与定性分析，缺少对比分析。二是由于报道材料由不同记者采访撰写，分别从不同的角度展示优秀服务标兵的风采，因而胜任力模型中某些维度或条目在一些人物报道中没有呈现，各条目的出现频率差异较大。为提高所选条目的有效性，我们选取了出现频次达到7 次的条目，即约1/4 的报道文章中呈现的共有特征，这可能导致删除过多。三是内容编码和质性内容分析环节，仅由1 人完成，虽然已经有类目系统作为编码参考，且为避免主观偏差，间隔一段时间后进行了二次编码分析，但由2 人或2 人以上协议编码则效果更好。四是研究没有对人社公共服务岗位类别进行细分，不同业务领域对人员的能力要求也有所不同，有必要在通用能力框架基础上展开深入研究。未来的研究可以通过丰富研究样本，统一开展深度访谈，来完善研究设计，以更全面反映人社公共服务人员的能力构成。