新形势下我国粮食供应充足情况及对策研究

公茂刚，王佳虹，王学真

引言

粮食安全问题一直是全球各国关注的重点。粮食供应充足是确保粮食安全的基石，是人们获取足够粮食的前提条件。随着世界人口总数的不断增长，粮食供给状况已受到各国尤其是发展中国家的特别关注。中国作为世界人口数最多的国家，粮食供给安全状况不容忽视。习近平总书记在考察黑龙江省时明确提出：“中国人要把饭碗端在自己手里，而且要装自己的粮食。”[1]这对我国粮食供给的发展提出了更高的要求。但伴随城镇化、工业化的推进，大量青壮年农村劳动力投入城市，导致农业从业人员不断减少，且老龄化问题严重；资源短缺，土地资源破坏与滥用问题严峻，且耕地资源与水资源南北匹配严重失调；农业制度和组织创新体系不健全，农村金融服务机构数量有限，农业技术创新能力及农机设备推广力度不足；新旧动能转换下，农业与农村的内生发展动力及能力欠缺；粮食安全可持续性面临巨大挑战。因此，新形势下如何保障粮食供给又好又快发展成为各界人士持续探讨的问题。

陈锡文(2012)从理论层面阐明了我国农业现代化发展进程中存在的问题，认为要保障我国农业现代化水平快速发展不仅要加强制度创新力度，更要推进组织创新能力的提升[2]。技术是实现粮食安全的重要推动力(Barry et al.，2018)[3]。纳米技术在实现农业可持续发展及提高作物产量方面的重要性日益体现(Kah et al.，2019)[4]。粮食供给水平的高低依赖于农业科技的进步与创新(王珑，2014)[5]。农业科学技术的进步有助于推动农作物产量不断增长(苗珊珊，2019)[6]。粮食储存和运输体系的完善程度与粮食损耗量呈反向关系，即粮食存储和运输体系越完善，粮食损耗量就越低，粮食供给充足度相对就越高，反之亦然(赵红雷，2016)[7]。周莎、向平安(2019)以供给侧改革为背景分析了中原地区粮食流通环节存在的问题及对策，强调了在我国农业发展进程中粮食运输的重要性，完善的农业基础设施建设能有效减少粮食运输过程中的损失[8]。探明粮食生产波动的特征及规律对于稳定我国粮食生产具有重要的现实意义，有利于促进粮食总产量的提升，以满足人们日益增长的粮食需求(尹成杰，2003；孙宏岭、韩国山，2015)[9-10]。粮食供给量会随着粮食生产周期的波动而波动(王青华、陈棣，2006)[11]。

为测度粮食安全程度，学者们也展开了系列探究，运用相关指标构建粮食安全评价体系。粮食总(或人均)供求平衡、粮食自给率或外贸依存度等是国内学者提出的一些衡量指标(朱泽，1997；马九杰等，2001)[12-13]。姚成胜等(2019)从暴露性、敏感性、适应能力角度出发，通过主成分分析来测度粮食安全状况[14]。公茂刚、王学真(2017)从粮食供给、粮食获取、粮食利用和粮食安全稳定性四个维度来衡量我国粮食安全[15]。杨晓婷(2019)通过对粮食产量、劳动力、耕地等相关数据变化情况进行梳理，表示应从发展潜力、完善结构、提升效率三方面构建粮食安全评价体系，并将粮食供应量、农业科学技术进步率、农业技术推广程度及新型经营主体纳入评价粮食安全的体系中[16]。Coates(2013)从粮食充足性、营养充足性、文化可接受性和粮食稳定性的角度出发，建立粮食安全评价体系[17]。Carla、Joyce(2018)利用HFSSM测量结果与定性数据进行对比分析来衡量加拿大家庭粮食安全状况[18]。高延雷等(2019)以主产区粮食生产为研究对象，通过熵权TOPSIS法，从供给侧、获得性、稳定性和持续性四个维度来衡量我国粮食安全[19]。郝瑞彬等(2018)通过定性分析耕地面积波动如何影响粮食安全传导机制，使用2003—2013年中国粮食生产有关指标，运用对数平均迪氏指数分解模型构建粮食产量变化和粮食安全指数变化的因素分解模型，度量耕地面积波动对粮食产量波动、粮食安全系数波动的影响[20]。

可见，国内外学者对粮食供应的影响因素及存在问题方面的研究已取得了大量成果，且建立不同指标体系衡量粮食安全程度。但已有的文献大多缺乏对粮食供应的多维度分析，且对粮食供应充足程度的衡量不够系统。由此，本文选用供应量、农业研发支出、农业基础设施建设程度、农业生产稳定性、政治稳定性、政策有效性、国家城市化能力和粮食获利能力八个指标构建衡量粮食供应的指标体系，全面分析我国粮食供应发展现状及趋势，并针对粮食供应存在的问题提出相应的解决方案，以期为我国粮食供给的可持续发展提供借鉴。

一、我国粮食供应充足情况

(一)粮食供应充足程度指标体系的构建与衡量

为全面分析我国粮食供应状况，参照经济学人智库(EIU)制定的测算方法，总结出了适用于我国各指标的测算方法。将每个指标的原始数据值转换为0—100，使其与其他指标具有直接的可比性。选用供应量、农业研发支出、农业基础设施建设程度、农业生产稳定性、政治稳定性、政策有效性、国家城市化能力、粮食获利能力来构建我国粮食供应充足程度指标体系。其中，粮食供应充足程度、供应量、农业研发支出、农业基础设施建设程度及国家城市化能力这类指标的原始数据值越高，所代表的粮食供应状况越好。而农业生产波动性、政治不稳定性风险程度、政策失效风险程度和粮食损失程度这类指标的原始数据值越低，所代表的粮食供应状况越好。因此，对于粮食供应充足程度、供应量、农业研发支出、农业基础设施建设程度及国家城市化能力等此类指标，原始数据最高者的得分为100，原始数据最低者得分为0。计算公式：x=[(X-Min(X))/(Max(X)-Min(X))]*100。而对于农业生产波动性、政治不稳定性风险程度、政策失效风险程度及粮食损失程度这类指标，原始数据最高者得分为0，原始数据最低者得分为100。计算公式：x=[1-(X-Min(X))/(Max(X)-Min(X))]*100。根据EIU专家小组确定的各指标权重，同时结合我国实际情况，最终确定各指标权重如表1、表2、表3所示。其中，供应量是根据人均粮食供给量和长期粮食援助依赖度的分值进行测算的，如表2所示。农业基础设施建设程度是根据农作物存储设施、道路基础设施和港口基础设施建设的分值进行测算的，如表3所示。

表1 2012—2018年衡量中国粮食供应充足程度各项指标的分数值

表2 2012—2018年衡量供应量各项指标的分数值

表3 2012—2018年衡量中国农业基础设施建设程度各项指标的分数值

从表1中可以看出，首先是供应量在粮食供应各指标中所占比重最大，为23%；其次是农业生产稳定性、农业基础设施建设程度和粮食获利能力，占比分别为14%、13%和13%；再次是政治稳定性、政策有效性和国家城市化能力，各占10%；最后是农业研发支出，所占比例为8%。表2给出了衡量我国2012—2018年供应量各项指标分数值。供应量分值由2012年的58.90减少到2018年的50.20，下降了14.77%。而2012—2018年我国人均粮食供给量有显著上升趋势，因此我国供应量下滑是由于短期内其他国供应量上升导致的。表3给出了2012—2018年衡量我国农业基础设施建设程度各项指标的分数值。从中可以看出2012—2018年我国农作物存储设施和港口基础设施建设保持不变，道路基础设施建设的上升拉动了农业基础设施建设程度的提升。将所有衡量指标的权重和分数进行加总计算，最终得到2012—2018年我国粮食供应充足程度的分值数，如表1所示。粮食供应充足程度分值由2012年的58.70上升到2018年的63.10，年均增长1.21%。从表1中可以看出在衡量我国粮食供应充足程度的各项指标中，呈现出上涨趋势的指标有农业研发支出、农业基础设施建设程度、政治稳定性、政策有效性及粮食获利能力；呈现出稳定状态的指标为农业生产稳定性;呈现出下降趋势的指标有供应量和国家城市化能力。而供应量和国家城市化能力的下滑幅度小于其他指标拉动的上涨幅度，所以整体上看我国粮食供应呈现出上涨趋势，安全状况逐渐改善。

(二)粮食供应充足程度各项指标排名及安全状况

将EIU测算的全球113个国家各项指标得分从高到低进行排序，得到2012—2018年我国粮食供应充足程度各项指标在113个国家中的排名情况，如表4所示。参照EIU制定的标准，使用四分位数的分法将粮食供应充足程度各指标的安全状况分为“极好”“较好”“中等”“弱”四个等级。分数值排名前25%的国家属于状况“极好”行列，第二个25%属于“较好”行列，第三个25%属于“中等”行列，第四个25%属于状况“弱”行列。经计算得出2012—2018年我国粮食供应充足程度各项指标的安全状况，如表5所示。结合表4和表5可以看出，我国农业生产稳定性和国家城市化能力这两个指标分数值排名一直居于前25%行列。农业基础设施建设程度分数值排名自2016年起也位列前25%，安全状况都属于“极好”行列。农业研发支出和政策有效性这两个指标的安全状况都是由“中等”提升到“较好”。农业研发支出分数值排名由2012年的60名上升到2018年的34名，提升了26个名次，且与“极好”行列差距越来越小；政策有效性分数值排名由2012年的80名提升到2018年的49名， 提升了31个名次，逐步向“极好”行列靠近。2017年供应量分数值排名61，与2016年相比退后了11个名次；安全状况也由“较好”后退为了“中等”。粮食获利能力一直维持在“中等”行列，但分数值排名有了小幅度的提升。综合上述各指标分数值排名及安全状况，2012—2018年我国粮食供应充足程度分数值排名一直位于第二个25%，安全状况也一直维持在“较好”行列，且逐步向“极好”行列靠近。

表4 2012—2018年衡量中国粮食供应充足程度各项指标的排名

表5 2012—2018年衡量中国粮食供应充足程度各项指标的安全状况

以上分析是从衡量我国粮食供应充足程度各项指标总体状况进行的，对衡量我国粮食供应充足程度各项指标排名、安全状况和发展趋势进行了总结。从中可以看出我国粮食供应安全状况良好，且逐步提升。

(三)粮食供应充足程度各指标与发达国家、发展中国家及世界平均水平的比较

供应量是衡量粮食供给的重要指标，供应量越高，表示安全水平越高。供应量又可以用人均粮食供给量和长期粮食援助依赖度来表示。从人均粮食供给量来看，2012—2018年我国人均每天粮食供给量由2981千卡增加到3108千卡，人均每天增加127千卡。人均粮食供给量越高，表明粮食供应越充足，粮食供给安全程度越好。衡量粮食供应量的另一个指标是长期粮食援助依赖度。长期粮食援助依赖度是指五年内接受非紧急粮食援助(发展粮食援助或粮食安全援助)的国家对于粮食援助的依赖程度。采用定性评估(0—2)的方式，0表示在过去5年内接受长期粮食援助量不断增加，1表示在过去5年中获得长期粮食援助量逐渐减少，2表示几乎没有接受粮食援助或仅在紧急情况下获得粮食援助。数值越高，表明长期粮食援助依赖度就越低。从表2可以看出，2012—2018年我国长期粮食援助依赖度数值呈现下降趋势，这表明近年来我国粮食援助依赖度变大。总体来看，2012—2018年我国粮食供应量有所下降。

农业研发支出是农业技术和农业创新的代表，在提高市场运转效率和获取渠道上发挥着关键性作用，采用先进技术有利于促进农作物产量的增长和质量的提高，能有效地提升粮食供给安全水平。选用定性评估(1—9)的方法，数值越高，说明政府在农业研发方面的支出越高。从表6可以看出，2012—2016年我国农业研发支出数值为1，低于发展中国家、发达国家和世界的平均水平，这表明我国政府缺乏对农业研发创新的支持。自2016年起，我国“十三五”规划开始实行。“十三五”规划明确强调要推进我国农业现代化建设，提升农业技术创新能力，这同时也加大了政府对农业研发方面的支出。2017年起，我国农业研发支出水平有了较大的提升，超过了发展中国家平均水平，趋近于世界平均水平。该指标与发达国家相比仍有一定的差距，但差距正逐渐减小。

表6 2012—2018年中国粮食供应充足程度各指标状况与发达国家、发展中国家及世界平均水平的比较

农业基础设施建设用于衡量储存和运输作物进入市场的能力，完善的农业基础设施建设减少了粮食储存及运输过程中的损失，是确保粮食供应的重要环节。衡量农业基础设施建设的指标主要有农作物存储设施、道路基础设施和港口基础设施的建设水平。农作物存储设施建设采用定性评估(0—1)的方式，0表示农作物存储设施建设不完善，1表示农作物存储设施充足。由表3可知，2012—2018年我国农作物存储设施建设数值一直为1，测算的分数值为100，这表明我国农作物存储设施充足。道路及港口基础设施建设都采用定性评估(0—4)的方法，数值越高，代表基础设施建设水平越高，粮食供应状况越好。2012—2018年我国港口基础设施建设处于平稳状态，道路基础设施建设在2016年有了大幅度提升。

农业生产波动性是指可获取数据计算的最近20年农业生产增长的标准差，用于衡量农业生产稳定性。数值越低所代表的波动性越小，农业生产状况就越稳定。表6显示，我国农业生产波动性低于世界、发展中国家及发达国家的平均水平，农业生产稳定性较高，表明我国粮食供应状况稳定，没有大幅度波动现象的出现。

政策失效可通过扭曲和降低自然资源使用效率以及阻碍粮食分配效率来影响粮食供应情况，通过评估政策失效风险来衡量一个国家政策失效现象的普遍程度。采用定性评估(0—4)的方式，0代表不存在政策失效风险，4代表政策失效风险最高，数值越高，政策失效问题就越严重。表6给出了我国政策失效风险程度与发展中国家、发达国家及世界平均水平的比较情况。自2014年起，我国政策失效风险明显降低，而且低于发展中国家平均水平;虽然仍高于世界及发达国家平均水平，但差距越来越小。政策失效风险的降低，保障了农业领域政策的有效实施，进而促进了粮食生产及粮食供应充足程度的提高。

国家城市化能力用于衡量一国吸收城市化所带来的压力并仍确保粮食供应安全的能力，该指标等于实际国内生产总值增长率减去城市增长率。实际国内生产总值增长率减去城市化增长率所得到的数值越高，表示国家城市化能力就越强。表6给出了我国城市化能力与发展中国家、发达国家和世界平均水平的比较情况。从中可以看出，我国城市化能力不仅仅高于发展中国家平均水平，还远高于世界和发达国家平均水平。但2012—2017年我国城市化能力在持续减弱，这主要是我国城市增长率提高所引起的。党的十八大强调了推动城镇化发展的重要性，并部署了一系列方针政策，推动了我国城镇化的发展。从整体上看，我国城市化能力较强，且2018年国家城市化能力强于2017年，有回升的趋势。

粮食损失程度是用于衡量收获后和消费前粮食损失状况的指标，粮食损失程度越低，可供应的粮食量就越高。该指标以损失量与国内供应总量(以吨为单位)的比值进行测算，得到的数值越高，表明粮食的损失程度就越高，能供应的粮食总量就越低，越不利于粮食供应安全状况的稳定。从表6可以看出，我国粮食损失状况逐渐好转，数值由2012年的4.90下降到2018年的4.50，且由2012—2014年高于世界平均水平转变为2015—2018年低于世界平均水平。与发展中国家平均水平相比，我国粮食损失程度明显较低，且2018年发展中国家粮食损失程度平均水平与我国的差距相较于2012年明显扩大。与发达国家粮食损失程度平均水平相比我国仍有差距，但相差的幅度正逐渐减小。

二、新形势下粮食供应存在的问题

(一)粮食安全可持续性面临巨大挑战

耕地作为粮食生产的基础性投入要素，但我国耕地问题日益严峻。尽管我国实施严格的耕地保护制度，但受农业结构调整、生态环境恶化、水土流失、耕地滥用等问题影响，耕地地力不断下滑。随着生活水平逐步提升，必然加大对奶、肉、蛋的需求，这就需要更多的粮食作为饲料供给使用。食物结构高级化的结果就是使得粮食需求更大，无疑对粮食安全提出了更高的要求。城镇化、工业化进程推进，使得大量劳动力向城市转移，大部分农村青壮年劳动力投入到非农产业，加剧了耕地荒芜、浪费。

(二)农业技术推广问题日益凸显

新型农业技术的应用对粮食生产具有重要影响，有利于粮食生产效率水平的提升。在偏远山区、经济条件落后的贫困地区，大多数青壮年外出打工，留守的老人和妇女对新型农业技术接受能力弱，无法将新型技术与粮食生产有效的结合，在一定程度上降低了产出效率，容易引发恶性循环，使得青壮年更愿意外出工作，不利于农业技术作用于粮食生产；农业技术推广过程中需要大量的资金支持，且短期内难以发挥成效，相关人员对其重视程度不足，易导致农业技术推广被搁置；农业技术推广管理机制不健全，农业技术应用需要根据各地实际情况而定，由于农业生产者大多文化水平不高，往往照搬工作管理机制，不考虑当地农业生产实际情况，使得许多工作无法有序开展。

(三)农机设备创新能力不足，资源短缺问题严重

伴随着城镇化、工业化进程不断推进，能用于耕种的土地面积逐渐减少，而农业机械设备存在的问题也显现出来，制约着我国粮食供应的可持续发展。播种机存在损伤种子现象，良种成活率不高；收割机跑粮现象严重，导致粮食损失量大。水资源欠缺现象不断加剧且各地分布存在不均匀问题。我国农业用水量从2015年的3852.20亿立方米减少到2019年的3675亿立方米。1949年农业用水量几乎接近于我国总用水量，所占比例为97.10%；而2019年占比已减少到61%，下降趋势明显。但我国总用水量、生活用水量和工业用水量上涨势头明显，且城镇化、工业化加速发展，生活和工业用水总量势必会持续增长，挤占农业用水量，水资源供给压力不断加大。北方可用于耕种的土地面积占全国耕地面积的66.70%，而水资源仅达到全国总量的19%；南方可用于耕种的土地面积占全国耕地面积的33.30%，而拥有的水资源总量却占据全国的81%，土地资源和水资源不相匹配。

(四)粮食存储管理机制不健全，仓储环节粮食损失率过高

现阶段，我国储粮仓房管理方面问题突出，部分仓房对存粮不采用分类处理的方式，存在“一库多用”现象，易导致不同粮食储粮量的记录出现错误，产生不必要的损失。我国储粮体系包含三级，即中央、地方和农户储备。农户对成熟的粮食进行收割，由于粮食经过自然晾晒过程会出现磨损，且农户个体所拥有的设施较为简陋，导致粮食存储过程损失率高。而我国中央及地方部分存粮仓库建于20世纪六七十年代，建造时材料、设备和技术等条件远不如现在，且各类设备存在不同程度的老化问题，仓储条件差，存粮期间易出现粮食发霉、虫粮等问题，加剧了粮食损失程度。国家粮食局统计数据显示，我国建造于1998年之前的仓房仓储容量约为3680亿斤，而13个主要粮食生产区仓储容量约为2600亿斤，所占比例为70%[21]。这类储粮仓库多数已经无法达到安全存储的要求，需要进行重建或维修处理。

(五)粮食运输环节成本和损失率高

近年来，我国道路及港口基础设施建设水平不断改善，为粮食供应流通环节创造了良好的运输渠道。我国粮食运输路线以铁路和水路为主，辅之以公路运输。这与公路运输花费及时间成本较高有关，且途经高速公路需要征收过路费，而过路费价格也逐渐上涨，无形之中加大了运输成本。我国现行的粮食运输管理体制并不完善。尽管我国铁路建设水平相比于新中国初期有了很大的突破，但铁路网络分布有限。2018年我国铁路总里程仅为美国的58.80%，而铁路运货量却是美国铁路货运量的1.14倍，这使得铁路已进入超负荷运输状态。粮食运输具有运输距离长、易发霉变质、所占空间大且费用相对较低的特点，使得铁路运输更倾向于利润率高的货物，我国粮食运输量占铁路货运总量的最高比例也仅为5.09%。粮食主要输出区集中在东北、华北，面临突发事件及运送粮食旺季时铁路运粮量无法达到所需粮食货运总量的要求。粮食采用水路运输灵活性差，易受自然环境变化的影响，在冰雹、雷暴、台风等天气环境下，水路运输会受到极大的限制。运粮团队成员所具备的专业知识和经验能力欠缺，对突发事件的应变能力差。“北粮南运”大部分是采用对粮食装袋包装的方式进行传输，运输过程中要经过多次拆卸、再包装，漏粮现象十分严重。相关数据显示，尽管近年来我国粮食损失程度有所改善，但每年因仓储和运输环节不完善导致的粮食损失量也已高达160亿斤。

(六)农业制度和组织创新体系不健全

目前，我国农村实行的农地产权制度还存在着产权界定不明晰、收益分配比例难确定、改革激励动力不足等问题，这些问题的存在降低了农民生产积极性，对我国粮食的有效供给产生不利影响。粮食储备机制和金融服务体系不健全。粮食储备的地区分配不合理、中央与地方对接不及时、粮食管理责任不明确等问题，给我国粮食的安全供应带来了一定的威胁。农村金融服务机构数量有限、对农户放贷门槛高、管理方面存在漏洞使农户融得的资金不足以支撑其农业生产经营活动。我国农村实行村集体管理，村集体组织按规章制度对村成员实行统一管理与服务。但个体农户对农地进行转租过程中存在着流转手续不规范和流转信息不对称等问题，易导致流转双方之间产生纠纷和大量农地闲置现象的出现，不利于我国粮食供给的可持续发展。

三、提高我国粮食供应充足度的对策建议

(一)推进农业领域技术的研发与应用，提升资源利用能力

农业技术和农业创新在提高市场运转效率和获取渠道上发挥着关键性作用，采用先进技术有利于促进农作物产量、质量及水资源利用效率的提升，特别在疫情爆发期间为我国粮食供给状况的进一步改善提供强有力的技术支撑。培育耐旱作物优良品种，降低种子本身的水资源消耗量。合理运用储水技术，增强对自然降水的利用程度。加大对南水北调工程资金及装备的投入与管理，研发先进的灌溉农机设备，采用合适的灌溉方式，减少灌溉过程中水资源损失量。运用先进的灌溉设备及方法来取代落后的地面浇灌方式。对于适宜种植夏玉米和冬小麦这种一年有两次成熟期的农作物种植地，运用喷水灌溉设备，并及时勘测农地墒情，适时调整灌溉方略。对于蔬菜和果树类作物使用微喷或滴灌设备，将水和农用化肥进行融合，提高效率的同时又节省了时间。改进播种机器设备对种子的磨损，提高良种成活率；改良农用收割机收割和分类技术，降低收割机跑粮率。

(二)培育新型农业经营主体，健全农村农业福利保障政策

转变农业生产组织方式，引导土地集中化和规模化经营。加大对家庭农场和农业合作社示范社扶持力度，促进农业补贴向规模化农业生产主体倾斜，鼓励传统农户向新型农业经营主体发展。完善农村发展和福利保障体系建设，强化医疗卫生设施建设，建立专业的机构和组织，为返乡农民工创业提供专业化指导。

(三)深化农地改革，加快农业制度和组织体系创新步伐

推动农业现代化发展必须加快农业制度和组织体系创新步伐，进一步完善我国土地管理制度、农业支持保护政策、粮食储备制度、粮食运输制度和农村金融服务政策，确保我国粮食的充足供给。健全农村管理体制和农业合作化有关法律法规，鼓励农业社会服务化组织的创立，组织农民走农业合作化经营管理的道路，为我国粮食供应的可持续发展奠定良好的制度和组织基础。

(四)加大农业基础设施投入力度，完善粮食存储和运输体系

加大政府在农业基础设施、粮食存储及运输管理机制建设的投入力度，实行规范化管理，降低粮食储存及运输过程中的成本及损失，是确保粮食充足供应的重要环节。注重对个体农户储存粮食过程中的资金和技术扶持，推进铁路建设，研发精准机械化设施。优化粮食网络分布结构，调整运粮时间，充分合理利用铁路运力，确保粮食输入区获得充足的粮食供给。注重对气象的实时监测，加强对运输团队专业知识和实践能力的培养，提高船队对突发紧急事件的处理能力，促进铁路和水路运输相互联合，铁水联运发挥各自优势。