乡村振兴背景下县域职业教育发展的意义、问题及关键举措

[摘要]县域职业教育是以中等职业教育为主体的基层教育，对县域经济的发展起着重要作用。随着乡村振兴战略的进一步实施，发展县域职业教育的重要意义在于从根本上解决农民工回乡创业就业的基本诉求，以适应未来劳动力市场的人才需求和挑战。但是，由于区域经济发展的不平衡，县域职业教育也存在亟待改革的问题。为此，一要实行体制改革，进行合并整合与分类整合，实现资源优化共享;二要实行政府统筹管理，促进省际与县域间的人才交流;三要整合社会优质资源，实现校企联合办职教。

[关键词]职业教育;乡村振兴;资源优化;整合

[作者简介]韩文根（1956- ），男，河南新县人，信阳学院教育学院，教授，硕士生导师。（河南  信阳  464000）

[基金项目]本文系2020年河南省软科学项目“科技助力下我省乡村教育振兴的体系建构及路径研究”的阶段性研究成果。（项目编号：202400410216，项目主持人：韩文根）

[中图分类号]G710[文献标识码]A[文章编号]1004-3985（2021）10-0028-06

职业教育是人才培养的重要组成部分，也是国家培养实用型人才的重要力量。作为农村人口集中地的县域，其职业教育必须与区域经济的协调发展相适应，但是，由于短期内区域经济的协调发展还难以实现，县域职业教育发展还存在很多问题。本着教育优先发展的原则，除了加大对职业教育的投入外，实现县域职业教育的资源共享和优化组合，不失为解决县域职业教育发展问题的关键举措。

一、乡村振兴背景下县域职业教育发展的意义

《中共中央  国务院关于实施乡村振兴战略的意见》强调“加强职业教育，逐步分类推进中等职业教育免除学杂费……以市县为单位，推动优质学校辐射农村薄弱学校常态化”，这是现阶段县域职业教育发展改革的基本任务。县域职业教育的发展一直受到党和政府的高度重视，早在2005年，教育部和国家发展改革委员会联合召开县级职教中心发展和改革座谈会，专题研究县级职教中心的发展和改革问题，指出当前和今后一段时期是职业教育发展的重要战略机遇期。县级职教中心要充分发挥县域经济发展人才供给的重要作用，促进县域职业教育的快速发展。

（一）为应对劳动力市场对人才的需求和挑战

《中国职业教育年鉴（2017）》中公布的数据显示，我国现有技术工人约7000万人，仅占全部工人总数的1/3，其中初级工占60%，中级工占36%，高级工占4%。这与西方发达国家初级工占15%、中级工占50%、高级工占35%的比例相比，还有较大的差距。随着人才市场的进一步扩大，我国人口红利优势逐步弱化，人才缺口逐步显现。教育部、人力资源和社会保障部、工业和信息化部联合发布的《制造业人才发展规划指南》显示，制造业十大重点领域2020年的人才缺口将超过1900万人，2025年将接近3000万人。这就要求加快培养复合型、应用型和创新型人才，最大限度地提升现有劳动力的专业技能和智能化水平。职业教育作为与经济社会发展联系紧密的教育类型之一，是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，肩负着培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要职责，也在新时代迎来前所未有的发展机遇。2019年印发的《国家职业教育改革实施方案》明确了职业教育与普通教育具有同等重要的地位，未来要大幅提升新时代职业教育现代化水平，为促进经济社会发展和提高国家竞争力提供优质人才资源支撑。县域职业教育是中等职业教育发展的重心，也是培养实用技术技能人才的重要力量，不仅能够有效促进人才培养和技术技能积累，也在促进区域精准扶贫、推动区域农业产业化和农村城镇化、服务县域经济社会发展方面发挥了重要作用。加大对县域职业教育的支持和发展力度，培养大批适应当地资源、产业、发展水平，服务第一、二、三产业的技术技能人才，使其适应不同层次劳动力市场对人才的需求，并积极促进区域经济可持续发展，是未来县域职业教育发展的重要使命。

（二）为解决农民工返乡创业就业的基本诉求

随着乡村振兴战略的实施、乡村经济的复苏和城乡一体化的实现，曾经一度衰落的乡镇企业和小微企业得到了快速发展，大批农民工跨省流动外出务工已不再是唯一的选择，农民工返乡创业就业成为必然的趋势。究其原因，主要是农村的发展前景广阔，乡镇企业依然是未来发展的重要目标。在社会主义初级阶段，大中城市的基础建设方兴未艾，农村富余劳动力向非农业的城市转移是现阶段农民脱贫致富的一个有效途径。随着社会主义基础建设基本完成，那些没有一技之长的农民工必然要重新回到农村。因此，大力发展乡镇企业是解决农民工回乡的重要出路。数据显示，2018年，跨省外出农民工群体达 7594 万人。这些跨省流动的农民工约有2/3没有经过职业技术的培训，大多数从事体力劳动。而在城市，随着城市基础建设的完善和建设密度的增加，一些行业企业也随之减少和压缩，为农民工提供的就业岗位减少，大部分农民工面临失业。“根据国家统计局公布的数据，2020年1～2月份，规模以上工业增加值同比实际下降 13.50%、房地產开发投资同比下降 16.30%、社会消费品零售总额同比实际下降 23.70%，表明制造业、建筑业、批发和零售业、住宿和餐饮业等行业面临发展困境。”①而这些行业都是农民工参与就业的主要行业，吸纳了一半以上的农民工群体，从事这些行业的农民工将面临极大的失业风险。

从以上数据可以看出，农民工返乡创业就业已成为必然，但他们必须通过职业技术的培训才有可能更好地创业和重新就业。毫无疑问，发展县域职业教育是解决农民工回乡创业就业的关键举措。《国家职业教育改革实施方案》要求改善中等职业学校的基本办学条件，加强省级统筹，建好办好一批县域职教中心。该文件同时强调：“积极招收初高中毕业未升学学生、退役军人、退役运动员、下岗职工、返乡农民工等接受中等职业教育;服务乡村振兴战略，为广大农村培养以新型职业农民为主体的农村实用人才。”这一文件的出台和落实，有助于从根本上解决农民工回乡创业和就业的基本诉求。

二、县域职业教育发展存在的问题

县域职业教育是以中等职业教育为主体的基层教育，对县域经济的发展起着重要作用。受区域经济发展的影响以及环境和交通等条件的制约，发展不均衡的现状较为突出。本文认为，主要存在以下三方面的问题。

（一）职业教育多头管理，行政隶属关系不统一

我国的事业单位隶属关系较为复杂，总体属地方政府归口管理。例如，县教育局属于政府的派出机构，局领导成员多为政府工作人员（按公务员序列），而其他人员属事业编制;县教育局是全县教育单位包括学校的主管机关，下设不同的股室，负责全县教育事业单位各项工作的管理。职业教育学校不仅受县教育行政部门管理，因隶属关系不同，还属于不同的归口管理，如职业技工学校归属于县劳动保障局管理，企业主办的职业学校属于企业管理，农民科技教育培训中心和农业技术推广学校归属农业部门管理。县职业教育中心名义上承担管理全县职业教育的职能，对全县职业教育具有协调作用，但实际上只是一个综合性办学实体，负责职业教育培训。由于经济条件的制约，加上职业教育的多头管理，最终导致政府统筹乏力、现有的教育资源得不到有效利用、办学效益不高。这是县域职业教育不能均衡发展的重要原因。

（二）职教资源配备不均衡，缺乏资源的整合共享

所谓职业教育资源，是指为职业教育提供的人力、物力和财力资源，也即“硬件资源（显性资源）”和“软件资源（隐性资源）”的总称。也有学者将其称之为“人力资源、物力资源、财力资源、时空资源、信息资源、精神资源与制度资源等多种资源”。简言之，职业教育资源是接受职业教育的人员为提升职业能力发展所需要的各种有形和无形的资源。由于各县域的经济发展不平衡，县域中等职业学校拥有的教育资源存在较大的差异，如贫困县之间、已脱贫县之间同样存在差异。教育资源分散，不能有效地整合利用，加上县域间的职业学校有时因争夺生源而出现不良竞争甚至互相排斥的现象，造成职业教育的均衡发展难以实现。优化整合职业教育资源是促进职业教育良性发展的关键因素。部分县域职业学校的基础差、教学条件不完善、师资力量薄弱、资源结构不合理、资金周转不畅且融资困难，维持现状都存在困难，更不用说发展。因此，通过改革整合县域职业教育资源势在必行。

（三）职业教育观念陈旧，人们对职业教育的社会发展功能认识不足

在计划经济时期，随着社会经济的不断发展，各地的工厂企业需要大量的技术工人。在这样的背景下，全国的地级市乃至一些县区相继建立了职业技术学校和技工学校，培养的对象主要是中等职业技术人员。学生毕业后大多数能够分配到工厂、企业就业，基本是人才的需求大于产出，不存在就业问题，职业教育受到老百姓的普遍欢迎。20世纪80年代，随着市场经济体制的改革，我国职业教育进入一个新的发展时期。职业技术教育逐步归地方管理，为调动各业务部门的积极性，职业学校拥有较大的自主权，并允许利用民营及社会力量兴办职业学校，扩大招生规模。但是，当前县域中等职业技术教育的发展不均衡状况较为普遍，有的职业学校甚至连生存都十分艰难。究其原因，主要与人们对职业教育的错误认识有关。中国古代社会是以农耕为主体经济的发展模式，传统的“官本位”思想根深蒂固，人们一直认为职业技术教育培养的学生应该从事体力劳动而非脑力劳动，加上职业教育发展不均衡、师资力量薄弱、毕业生能力差和就业难等问题，导致人们对职业教育的认识不足，职业教育的吸引力不强。这种对职业教育认识的错误观念如不加以改变，无疑会制约县域职业教育的良性发展。

三、乡村振兴背景下县域职业教育发展的关键举措

《中共中央  国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出，解决好“三农”问题是全党工作的重中之重。当前我国农村发展存在农业供给质量亟待提高、农民适应生产力发展和市场竞争能力不足、新型农民队伍建设亟待加强、农村基础设施和民生领域欠賬较多等问题。提出实施乡村振兴战略，就是要着力解决这些问题，而这些问题都与发展县域职业教育息息相关。现阶段解决县域职业教育发展不平衡的关键是实现县域职业教育资源的优化与整合，加强师资队伍建设、提高办学能力和人才培养质量，使县域职业教育从根本上得到转变。

（一）合并整合与分类整合，实现资源优化共享

党的十九大报告明确提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。职业教育资源构成要素的四个方面是人力资源、教学资源、信息资源和财力资源。人力资源是主体资源，主要指师资力量和管理团队;教学资源包括教学环境、教学设施、教学场地、教学资料和图书资料等;信息资源是指人类社会信息活动中积累起来的以信息为核心的各类信息活动要素，主要有信息技术、信息设备和设施，以及信息生产者等的集合形式;财力资源是经济基础，是职业教育发展的根本保障。充分利用职业教育的有效资源，优化重组，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间矛盾的必然选择。

1.以撤、并、转为主的资源整合。一是资源的合并整合，注重职业教育系统内部资源的合并，有利于资源整合后得到充分利用。由于县域职业教育发展不平衡，各校拥有的资源差异较大，因此，对部分办学条件差、师资力量严重不足、招生困难的职业学校可以采取撤消或合并的方式，实现撤消或合并后的资源重组，从而改善条块分割、多头管理的情况。二是进行分类整合，即将各校现有的资源进行归类，分类整合，增强合力效应，形成优势资源，实现优势互补。三是“转”，即实现职业教育的转型升级和办学体制上的转变。所谓转型，就是要向贴近生产服务一线转型，向产业融合、校企合作转型。要实现办学体制机制的转变，主要针对那些虽有一定的办学基础但由于机制运行不畅、资源不能有效利用、缺乏面向市场的学校进行改革。对于部分教学观念陈旧和教学模式单一、人才培养目标不明确的职业学校，要进行人事制度、内部管理体制的改革和调整，转变思想观念和办学模式，加大投资力度，最大限度地开发利用职业教育资源，提升办学效力。

2.以专业设置和专业优化为依据的资源整合。整合职业教育资源、发展县域职业教育是实施乡村振兴战略的重要举措。整合资源不是“一股脑儿”地将所有资源进行无序整合，而要有选择性地根据专业的设置和专业结构的调整实施有序整合。专业设置必须以促进供给侧结构性改革和实现就业优化战略为导向，不能跟风建设专业或针对县域职业学校的优势专业重复设置，而应另辟蹊径，选择一些与“三农”问题贴近的民生专业。这就需要“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农工作队伍”②，这也是职业教育服务“三农”的重要使命。资源整合后，要根据市场需求，进一步优化专业设置，以示范专业为龙头，带动其他专业协调发展，打造品牌专业，形成规模发展，实现专业资源的优化与整合。

（二）政府统筹管理，实现省际与县域间的人才交流

职业教育的发展是政府行为，各级政府应该把发展职业教育提升到经济社会发展的战略高度来认识。只有这样，才能有效解决县域职业教育均衡发展的难题。温家宝同志就曾在全国职业教育工作会议上指出：“地方政府也要建立相应的工作机制。要整合现有职业教育资源， 改变职业院校条块分割、多头管理的状况。”③但时至今日，地方政府也未能建立健全行之有效的职业教育工作机制，职业教育的隶属关系依然不明确，多头管理的状况依然存在。要破解这一难题，要做到以下几点：

1.改变现状，实现统筹管理。实行政府统筹管理，改变传统的部门管理、条块分割的模式，实现巿县统筹管理，并注意向经济落后县区倾斜，加大对落后县区的扶持力度，从而打破区域经济发展不平衡格局，优先发展县域职业教育。

2.打破隶属关系，实现优秀教师交流支教。制约县域职业教育发展的关键因素除了落后县区的经济发展不均衡、资金投入不足外，师资力量薄弱、高水平的教学人才匮乏和人才培养质量差等也是关键因素。政府应实行统筹管理，打破隶属关系的界限，实行统一调配，实现国家重点职校、品牌职校的师资交流互动。建议从省城重点职业院校派遣优秀教师到县域职校任教，任教期为1～2年，实行轮换制，形成常态化。同时，可选派名校毕业生乃至硕士、博士到县域职校工作执教，优化县域职校的教师队伍结构。

3.以优带差，实现学生互动互学。制约县域职业教育发展的另一个重要原因是招生困难，培养的实用型、技能型人才不能满足社会发展的需要。教育的根本目的是为社会培养推动生产力和科学技术发展的有用人才，即培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。学校没有生源，就不可能得到生存和发展。因此，可以选派落后县域职业学校的学生分期分批到国家示范职业学校交流学习，重点职业学校的优秀学生到落后职业学校学习交流，以以优带差的形式带动和影响落后职业学校的学生，促使他们共同学习、共同进步，并形成制度，从而努力实现资源共享，促进县域职业教育的协调发展。

（三）整合社会优质资源，实现校企联合办学

我国职业教育办学的基本治理架构是“政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用，社会力量积极参与”的多元办学模式。县域职业教育要立足于培养初中级技能型人才，坚持学历教育与职业培训并重，为企业发展、为服务“三农”培养更多的复合型人才。

1.整合优势资源，加强县域职业教育培训工作。除了加大职教生的学历教育外，还要整合优势资源，大力发展返乡农民工的职业教育培训工作。目前，县域职业教育培训工作发展缓慢，招收学生困难。究其原因，主要是参与培训的农民工要外出务工，不愿意把时间和精力花在接受教育培训上。因此，从长远来看，可以将回乡的青年农民工组织起来，分期分批进行培训。具体来说，一是政府可以划拨一定的财政资金，用于对参加培训的农民工的生活补贴，免除他们的后顾之忧。二是充分发挥劳动部门与企业的沟通联系作用，为企业定向培训初中等技工，为参与培训的农民工就业提供渠道。

2.转变办学模式，实现校企联合办学。校企联合办学一直是制约县域职业教育发展的瓶颈，实现企中有学校、校中有企业的办学模式是县域职业教育改革发展的必由之路。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》就校企合作办学指出，“调动行业企业的积极性。建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化。鼓励行业组织、企业举办职业学校，鼓励委托职业学校进行职工培训。制定优惠政策，鼓励企业接收学生实习实训和教师实践，鼓励企业加大对职业教育的投入”。这不仅是实现校企合作的宏观举措，也明确了走校企合作的办学模式是职业教育振兴发展的必由之路。具体来说，一是整合资源、引企入校。加强校内实训基地建设，利用整合后的先进设施设备吸引企业到学校的实训基地进行产品加工和参与实训教学。同时，引导学校具有先进技术水平和教学经验的教师深入企业车间、生产第一线进行理论教学和实训指导。二是学校与企业建立携手共赢的良好关系，为企业实施“订单”培养，为职校生解决就业的根本问题。三是建立职教人才库，实现县域间的人才共享。政府要统筹规划，打破县域、行业、隶属关系的界限，将社会上有特长的专业技术人才信息收集和储存起来。行业部门要积极配合支持，采取兼职或借调等方式，为职业学校选择适合的、高素质的专业教师提供助力，从而整合优秀教师资源，提高办学质量。

3.整合德育资源，加强职校生的思想道德教育。道德作为人类社会的一种特有现象，是调节和规范人的行为的重要手段。接受縣域职业教育的学生大多数是未能继续升学的初高中毕业生，他们学习成绩偏低，对中国传统文化的了解相对较少。因此，在对他们进行职业技能教育的同时，还要加强他们的思想品德教育。一方面，通过“课程思政”或“课堂思政”，将思想品德教育渗透到学科教学中;另一方面，聘请农村或社区的先进人物、道德模范、健在的老红军、老革命战士做主题报告，培养学生的道德情感，传承红色基因，促进社会主义核心价值观内化于心，从而成为社会主义事业的建设者和接班人。

随着乡村振兴战略的进一步实施，县域职业教育的发展步伐也在明显加快。在国家战略发展的大背景下，县域职业教育的经济型、技能型功能将得到充分体现，职业教育的产教融合、校企合作也将取得积极进展。我们有理由相信，随着国家对县域职业教育的重视程度逐步提高，其师资力量、生源质量将会得到进一步提升，学生也能实现高质量的充分就业。

[注释]

①年猛.“十四五”农村就业创业的战略思路与政策[J].中国劳动关系学院学报，2020（10）：120.

②习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017：33-34.

③温家宝.大力发展中国特色的职业教育——在全国职业教育工作会议上的讲话[EB/OL].（2005-11-07）[2021-01-07].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_149641.htm.

[参考文献]

[1]中共中央，国务院.关于实施乡村振兴战略的意见[EB/OL].（2018-01-02）[2021-01-07].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5266232.htm.

[2]国务院.关于印发国家职业教育改革实施方案的通知（国发〔2019〕4号）[Z].2019-01-24.

[3]前瞻产业研究院.2020年职业教育市场现状与发展趋势分析 在线职业教育规模扩大[EB/OL].（2020-05-13）[2021-01-07].http：//finance.sina.com.cn/stock/relnews/cn/2020-05-13/doc-iirczymk1358045.shtml.

[4]梁美英，曹越.区域职业教育资源优化配置探究——以柳州职业教育资源为例[J].高教论坛，2016（4）：107-l10.

[5]陈工孟.中国职业教育年鉴（2017）[M].北京：经济管理出版社，2017.

[6]林克松，肖幸.贫困县域职教中心振兴发展的资本构建与场域重建[J].河北师范大学学报：教育科学版，2020（5）：56-62.