高校预算管理流程在高水平大学建设中的实践研究

陈珏荟 姜海玲 冼迪曦

（广州大学财务处 广东广州 510006）

多年以来，我国高校大多缺乏竞争机制和花钱问效的压力，导致高校管理体系不合理、经费使用效率低下。近年来，随着高校预算经费规模的增加以及对绩效管理要求的提高，落后的管理水平和长远的发展目标之间矛盾凸显，以战略为导向、整体预算流程为核心的管理手段成为高校必然的改革方向。高校如何通过全面预算更好地实现规范化、流程化、标准化和精细化管理？本文分析了高校预算管理存在的弊端及形成原因，并以A高校为范本，总结了A高校在高水平大学建设中的预算管理经验，以期为高校教育改革发展和全面深化管理提供参考。

一、高水平大学建设背景下的预算管理体系

（一）高水平大学建设与高校预算管理

2015年10月，国务院正式印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，决定重点支持建设一批高校和学科达到世界一流水平。为推进高水平大学建设，财政部门投入了大量资金支持高校瞄准战略需求、提升办学实力、全面深化综合改革。目前，高校预算经费规模较大，根据截至2020年7月的高校预算公开情况，我国高校预算经费高达百亿元以上的有十所，“双一流”等高水平大学建设高校预算经费总体呈上升趋势，大多数高校的预算经费规模不下十亿元。面对如此庞大的经费规模，对于高校建设发展来说既是机遇也是挑战、既是动力也是压力，因此，加强高校专项资金管理，优化预算资源配置效益，实现高校战略规划目标，已成为高校预算管理需要重点突破的问题。

党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，为我国预算改革指明了方向。要实现这一目标，必须增强预算编制的科学性，规范管理预算调整，提高预算执行效益和加强绩效监控，改变行政预算管理零碎化的现状，使其“事前-事中-事后”管理整体化、系统化，从而提高财政资源配置效率，建立约束有力的预算制度。广东省财政厅（2019）指出预算管理体制机制的变革需要做到：一是更加科学精准编制预算；二是更加明晰各方权责；三是更好调动预算部门的积极性；四是更好强化预算监管。高校预算管理应当改进固化的预算管理模式，肃清预算改革遇到的问题，不断推进预算改革，为实现高水平大学建设战略目标和促进高校健康有序的发展营造良好的内部管理环境。

（二）高校预算管理组织体系

预算管理依附于一个完整的组织体系，它的控制范围涉及高校的方方面面，需要各个部门、层级之间协调运作，而高校的组织体系划定了这些部门和层级的管理界面，规范了全面预算管理过程中的决策审批、组织预算、管理控制、业务执行以及考评监督等具体职责。高校的领导体制是党组织领导下的校长负责制。党委常委会是预算管理的决策机构，负责审定预算分配和调整方案，并决议重大事项。预算委员会是预算管理的议事机构，负责组织预算开展并协调预算活动中遇到的问题，委员会主任一般由校长兼任，成员包括负责财务、教务、科研、人事等部门的主要领导人员。财务处是预算管理的办事机构，负责实施预算编报、控制调整等具体预算活动。业务处室和二级学院是预算管理的执行机构，是预算规划、申报、调整、执行监控和考核评价的主体。审计处和纪委监察部门是预算管理的监督机构，确保预算开展过程合规合法、考核结果公正严明。上述部门各司其职，信息双向汇集流通，形成了高校的预算管理组织体系。如图1所示。

图1 高校预算管理组织基本架构体系

二、高校预算管理存在的问题分析

高校预算管理是为了完成高校战略规划目标和任务，通过预算规划、申报、调整、执行、绩效考核及内部监管等环节所实施的一系列管理活动。在实践中，组织预算管理是利用预算对高校各业务处室和二级学院进行资源分配、业绩考核和内部控制等的系统性活动，高校通过不断深化管理改革和提高办事效率，实现战略真正“落地”，最终达到战略规划目标。尽管在《预算法》的支持下，大多数高校都已经建立了基础的预算管理体系，但是预算管理的负面效用始终存在，在预算规划、预算调整、预算执行和预算考核等环节仍存在问题。

（一）预算规划不明确，缺乏自主发展规划

预算规划是实现战略的驱动过程，提供了总体战略落地的具体思路和方法，以及如何实现可持续发展的具体方向。我国高校预算主要为依附型预算，缺少战略理念、缺乏自主发展规划是高校预算管理存在的主要问题（李现宗等，2012）。一方面，缺乏明确的中长期战略规划方案导致预算随意变动，部门只重视短期利益，只为了完成报表任务而不重视项目开展的实际意义，导致财政预算与项目实际执行情况相距甚远。另一方面，部门整体绩效目标和指标没有分解到具体的业务处室，缺乏任务目标分解导致预算主体不明确以及任务目标落实不清晰，业务处室容易在项目执行中相互推诿职责。总之，预算规划和战略目标没有贯彻到预算管理活动过程中，容易导致高校预算“两张皮”现象，预算管理在实践中的有效性流于形式，实际作用备受质疑（申传东，2017）。

（二）预算申报不科学，缺乏有效的沟通机制

刘凌冰等（2016）认为预算管理是一种委托代理关系，博弈的双方是预算管理部门与预算执行主体，双方对预算管理的功能定位以及彼此掌握的信息背景都存在不同，双方缺乏沟通产生的信息不对称将导致预算松弛。在很多高校都存在这样的现象：由于财务部门（预算管理部门）、业务处室和二级学院（预算执行主体）对预算管理功能和定位的理解并不一致、对彼此掌握的信息也不够了解，导致预算申报随意立项，项目数量繁多，预算资源分散，管理成本较高。

一方面，财务部门缺乏指导和沟通业务处室，二级学院应当在预算申报过程中填报的材料和提供的附件信息，只是复制粘贴业务处室和二级学院的申报材料，以满足预算申报形式上的审核要求，在预算编制和分配中容易错配预算资源。另一方面，业务处室和二级学院认为预算申报是财务部门的工作，不愿意主动参与预算申报的过程，只是被动申报预算，就事论事地随意申请预算项目用来争夺资源，项目立项的科学性较低，导致年度执行中预算调整事项频繁，降低了预算安排的约束力。此外，在预算编制过程中，高校没有建立一套成本收益审核体系以对项目的成本收益进行全方位考量，没有结合经济社会发展水平和运行保障需求对预算项目进行合理分类，以项目的实物消耗量或业务工作量为主要对象确定预算安排标准，可能导致同类型的支出预算安排尺度不一的情况，影响了预算安排的科学性和管理职能作用的有效发挥，并降低了资金的使用效益。

（三）预算调整随意频繁，缺乏重视约束机制

预算调整反映了预算控制执行中的预实差异情况，刘凌冰等（2018）认为，在预算执行过程中全程控制、及时反馈预算差异，可有效指导业务部门实践，从而有助于提高预算工作效率和提升预算管理效果。然而，当预算调整成为高校财务管理中最频繁、周期最长且文书工作量最大的业务时，说明预算管理已缺乏有效约束，预算刚性严重不足。

一方面，预算管理部门对支出自由裁量权限配置不合理，过度限制预算执行主体的支出灵活性，逐一拆分预算内容设置明细项目控制经费额度，导致预算资金太过分散而需要进行项目预算调整。另一方面，行政领导人员对预算规划和预算申报不够重视，在预算执行中一味地强调支付进度，在年度中随意做出新决策，没有严格要求预算执行主体应当按照预算内容开展业务活动，而且对预算调整项目过程审核不严，预算调整资料不全和理由不充分，导致预算调整随意。此外，由于预算申报与执行过程的脱离以及预算调整次数不受限制，对于预算执行主体而言，预算调整是辅助预算执行的工具，预算执行主体不必对项目立项不够成熟、评估不够完善或是执行偏离绩效目标而承担风险和补偿后果，而是在必要时就可以发起预算调整，由预算管理部门消耗大量的精力去协调和平衡经费额度，并最终通过发文等流程上报财政部门审批。如果项目执行的支出率较低，甚至可以归因于预算管理部门没有对其发起的预算调整及时批复。由此可见，预算调整不受重视，缺乏有效的监督问责机制，将降低预算的“硬约束”，从而导致预算管理控制薄弱。

（四）预算执行进度较慢，绩效考核结果应用不足

执行进度较慢和不均衡是项目支出普遍存在的问题，由于一些项目前期申报准备不足，项目立项与实际执行出入较大，导致项目调整较多，支出进度较慢，一方面表现为部分项目支出“等钱花”，另一方面年底又不得不“突击花钱”。唐龙生（2010）认为我国预算执行支出进度较慢的主要原因是预算安排不符合实际需要或相关政策落实不到位，相关工作没有及时开展造成的。例如，当面临疫情等环境安全与次生风险防控时，财政收支形势严峻，收入增幅下滑，各方面支出需求不断增大，预算执行支出进度缓慢将造成公共资源积压浪费，资金使用效率难以得到充分发挥，将影响年度经济社会发展目标任务的实现。同时，年末突击花钱将影响财政资金使用的安全性、规范性和有效性（石英华，2012），从而降低绩效考核评价结果。

从实行绩效考核的目标来看，主要是达到预算目标，优化预算分配和规范预算执行三大任务，实现全员、全过程、全覆盖的绩效监控运行，形成“目标-预算-考核”三位一体的闭环管理（孙晓光，2019）。在绩效考核实践中，尽管大多数高校已经对绩效目标和考核指标提高了重视程度，但在绩效考核结果应用中仍存在一些问题：一方面是绩效考核没有与人事业绩薪酬挂钩，仅落实在项目层面，没有对预算执行主体实施奖惩机制，不利于提升组织和个人实现预算目标的积极性。另一方面，绩效考核与预算执行过程缺乏联动协同性，由于预算调整是动态的，没有实现预算与绩效目标同步调整将导致绩效考核停留在年初预算，与年终实际预算情况不符，没有达到实行绩效考核的目标。此外，绩效考核缺乏有效、统一的评审标准，以第三方机构评价意见为主，但在实际操作中，第三方机构不尽了解学校和项目的实际情况，而项目绩效目标和指标是由预算执行主体填报的，部分个性化的绩效目标和指标缺少相应的评价标准，导致绩效考核结果不够客观和准确。

三、高水平大学建设下的预算管理优化研究——以A高校为例

A高校是广东省一所综合型高校。2015年《中共广东省委、广东省人民政府关于建设高水平大学的意见》出台，广东省高校率先迈出了启动建设高水平大学的步伐，为探索和实践高水平大学建设提供了创新经验。根据国家和省、市相关文件，结合学校自身办学特点和定位发展目标，A高校制定了高水平大学建设实施方案，在2016—2020年期间，开展为期5年的高水平大学建设，并以显著绩效成果完成了高水平大学建设的阶段性战略目标。在高等教育评价机构上海软科发布的“2020软科中国大学排名”中，A高校进入中国内地高校百强行列。绩效运行监控显示A高校实现了高水平大学建设方案的总体目标和绩效指标，这与A高校实现战略-预算契合对接、不断优化预算管理水平、提高经费使用效率和完善绩效考核制度是密不可分的。

（一）明确预算规划，建立战略导向型的预算管控体系

A高校以战略目标为导向，通过分解任务、预算规划到责任业务处室和对口二级学院，将战略目标真正“落地”，从学科建设与学位点建设、人才培养、师资队伍建设、重点平台建设、科研与社会服务、国际化建设、公共设施优化及基础设施建设共八个方面投入资金建设高水平大学。在八项工作任务中，A高校明确师资队伍建设、重点平台建设、公共设施优化和基础设施建设四项任务为重点项目，并标识记号“*”，提示在后续业务流程中有重点、分计划进行实施。如下页表1所示。

表1 A高校战略-预算对接规划情况表

A高校在具体实施预算过程中，通过对预算申报、调整、执行监控和绩效考核的整体控制，将战略付诸实施，根据不同时期的工作重点，以年度预算为实现高校发展战略目标的“通关关卡”和“战术安排”，形成可持续发展的预算管理理念。在实现与战略目标的对接中，A高校采取“上下结合”折中式的预算模式，加强预算管理层、财务处、业务处室以及二级学院各层之间的信息沟通和资源整合，通过全员、全过程、全方位的综合管理，将战略构建、落实、执行和监控的各个环节落实到具体的责任单元，以控制为手段，以绩效考核来检验战略的执行，不断推动完成年度预算，最终实现战略目标。如图2所示。

图2 A高校预算管理体系流程框架图

（二）科学申报预算，建立预算沟通制度

A高校预算申报主要分为项目入库和预算编制两个阶段。首先在每年6月由学校财务处牵头负责开展下一年度的项目入库工作，然后在每年10月份根据项目入库情况，在预算控制数内挑选入库项目编制下一年度的预算，由此形成项目支出预算。在高水平大学建设预算规划指引下，A高校改变了以往由业务处室、二级学院自主结合业务分散申报项目的模式，按照高水平大学建设工作任务整合归类成大项目，采取“财务处-业务处室-二级学院”归口管理的预算申报模式：业务处室提出部门实施项目和金额，明确年度绩效目标和指标，归口管理二级学院业务申报需求，掌握并汇总整个学校的对口业务情况；财务处整合各业务处室申报的预算项目，根据业务处室开展项目的实际情况、学校业务发展方向以及绩效目标，优先保障高水平大学建设重点项目预算，并在大项目下细化业务处室工作任务清单，强化预算和绩效目标的关联性，提升预算分配的科学性。

在项目入库阶段，A高校开展项目入库申报动员大会，由校领导主持和布置预算申报工作，财务处向全校业务处室、二级学院汇报预算申报方案，并统一解答业务处室和二级学院提出的问题，加大预算申报过程的透明度和公开性，增强业务处室和二级学院的主动参与意识，做到事前充分谋划。项目申报分为：一是运行保障类项目，主要包括维护维修、办公教学家具设备购置、三公经费和会议费项目，A高校采取定额定量、强化评审的要求考核运行保障类项目预算申报的合理性；二是经济社会发展类项目，是指除了运行保障类项目，其他围绕预算规划中的八类工作任务开展的项目，A高校以设定项目绩效目标和指标的工作量情况来考核经济社会发展类项目预算申报的合理性。在预算编制阶段，A高校财务处结合项目入库阶段的申报情况，预先编排各部门预算控制数，再以座谈会的方式，逐一邀请业务处室负责人和业务经办代表对该部门预算控制数、业务实际需求开展讨论，预计存在缺口。经过财务处和业务处室的反复沟通、协商达成共识后，在拟定部门控制数的基础上，业务处室进一步编排项目控制数，财务处协助业务处室修改项目预算内容、经济分类、绩效目标和指标，形成预算编制草案。如图3所示。

图3 A高校预算申报流程框架图

（三）严控预算调整，规范预算调整流程

在高水平大学建设期间，由于A高校预算资金量不断增大，如果继续采用以往领导审批签字即可办理预算调整的形式，将导致预算调整业务量激增。为此，A高校逐渐打破预算调整管理不受重视、管理不严、缺乏问责机制的既往局面，将预算调整分为预算层面和业务层面，采取不同的管理方式。预算层面是指财务处对业务处室的预算调整，由业务处室申请对大项目进行预算调整。业务层面是指业务处室对二级学院的预算调整，由业务处室在大项目中设置分项项目管理。对于预算层面的预算调整：一是严控预算调整次数，财务处统一在上半年度和下半年度分别各开放1次预算调整时间，全年共进行2次预算调整，未在规定时间内办理预算调整的将不予调整。二是公开预算调整内容及原因，业务处室需详细列明是由于经济分类科目不符合实际支出还是项目有资金缺口、中止或完工而引发预算调整的具体事项。三是对于调整金额超过10万元的，还需通过党委常委会审批，校长、书记将约谈业务处室负责人和项目负责人。四是严控不必要的、不急需的预算调整事项，对于影响学校战略目标的不予调整，对于影响当年绩效目标和指标的，应当一并调整当年绩效目标和指标。对于业务层面的预算调整，给予业务处室自主调整的灵活性，在不改变预算编制内容、绩效目标和指标的情况下，业务处室可以在大项目中统筹调整分项项目预算，从而减少因业务常规事项导致的预算调整。A高校通过严控预算调整和规范预算调整流程，降低了预算调整次数，提高了预算调整业务的办理效率，同时做到了维护预算的严肃性，使得学校整体增强了预算刚性意识。如图4所示。

图4 A高校预算调整流程框架图

（四）加强预算执行监控，全面实施绩效考核

督办项目支出进度和分析预算执行差异是预算执行监控的两个主要抓手，是预算管理控制的重要环节。由于财政部门对项目支出进度的考核要求是在预算年度的6月、9月和12月分别达到50%、75%和100%的序时支付进度，A高校按月督办项目支付进度包括当月的支付进度以及预计到考核时点的阶段性支出进度。分析预算执行差异包括定性和定量分析，定性分析是指对预算执行中出现的问题提出财务解决建议以及对不可控支出提出警告，定量分析是指对比实际支出和预算编制的数字差异并落实差异的责任部门及时整改。A高校各级预算单位定期召开预算例会，及时总结预算执行情况和沟通遇到的问题，并提出下一阶段的改进措施和工作重点。对于财务处，应通报项目支出进度和编制预算执行差异报表，并对预算计划和实际执行的差异做出分析，提出财务建议方案。对于业务处室和二级学院，应反馈业务执行过程中遇到的问题和汇总预算调整情况形成书面纸质材料，并预计下一阶段的预算执行。学校预算管理层应针对预算调整方案和财务建议，协调解决问题和做出决定。A高校通过加强预算执行监控，强化了预算控制，确保了预算执行达到预期效果，有利于完成绩效目标和指标。如图5所示。

图5 A高校预算执行监控流程框架图

全面实施绩效考核是实现高水平大学建设战略目标的有力保障。A高校通过绩效指标分级、设置绩效指标、实施绩效考核、公示和兑现绩效考核结果四个方面完善绩效目标的考核流程。首先，绩效指标分级包括一级指标和二级指标，其中一级指标分为产出和效益，二级指标分为产出数量、产出质量、可持续影响和经济效益。其次是设置绩效指标，从三级指标开始，由项目申报部门填写共性指标或个性指标，并对应填写“指标内容/解释”“预期指标值”和“绩效指标完成评分标准”。实施绩效考核是核心，绩效考核形式分为绩效自评和绩效监控，绩效自评是指由业务处室自行开展的绩效评价工作，主要目的是由项目执行部门自查自纠项目的完成情况，绩效监控是指由第三方机构开展的绩效评价工作，主要是由第三方独立机构客观地对项目预算和项目执行情况进行考核。绩效自评常用于辅助绩效监控，绩效监控又反过来修正绩效自评结果，两者相辅相成，在实践中得出稳健的绩效考核结果。最后是公示和兑现绩效考核结果，由审计处、纪委监察处对绩效考核过程和结果形成书面报告并进行公示，人事处制定薪酬分配方案实施绩效奖励，对于考评结果不合格的部门取消评优资格，财务处结合预算申报方案，相应调整下年度经费预算。如图6所示。

图6 A高校全面实施绩效考核流程框架图

四、高校预算管理研究结论和启示

预算管理作为管理会计的一种方法，其功能从最初的计划、资源协调和分配发展到规划、控制、激励、评价等功能兼具的一种综合管理机制，是高校实现战略目标的核心管理手段。预算管理不是简单的立项建账、收放经费，而是通过强制的预算管理，提高管理水平，优化控制流程，合理配置资源，降低信息不对称和管理成本，从而全面提高高校运行效率，使其顺利持续发展。

本文通过对A高校的预算管理经验进行分析，发现预算管理是整体的、全员、全过程、全方位的闭环管理控制活动，不论是在规划、申请、调整、执行还是考核阶段，每个运行模块都相互关联并持续影响。总结来说，一是建立以战略为导向的预算管控体系，明确预算规划，分解和落实到责任单元，实现战略-预算契合对接。二是加强预算沟通，鼓励业务处室、二级学院充分参与预算申报，促进财务部门和业务处室增进共识，提高预算申报的科学性和规范性。三是严控预算调整，规范预算调整流程，提高资源整合配置功能，提升预算调整责任意识，维护预算的权威性。四是通过督办项目支出进度和分析预算执行差异加强预算事中过程控制，及时反馈和解决预算执行过程中遇到的问题，减少资金沉淀与资金浪费的现象。五是通过建立科学合理的绩效考核指标体系、完善全面实施绩效考核流程、公开和兑现绩效考核结果，强化预算的激励约束作用，形成一套完整的预算安排和运行体系。