突发事件应急指挥体制的分类、演进与调适

文/胡秋玲 陶 振(．．中共上海市委党校,上海 0033)

内容提要：基于权力在组织纵向与横向上的集中与分散程度,将应急指挥体制划分为纵向集中-横向分散、纵向集中-横向统筹、纵向分散-横向统筹、纵向分散-横向分散四种类型。对比2003年非典型肺炎与2020年新冠疫情两次突发公共卫生事件,我们发现,非典应急指挥体制具有典型的纵向集中-横向统筹特征,注重在组织纵向与横向两个方向加强集中管理,中央政府直接承担了危机决策指挥的诸多功能。新冠疫情应急指挥体制更符合纵向分散-横向统筹的组织特征,组织纵向间存在一定的分权化趋势、横向上强化职能与资源的整合,开始从中央集中化管理向以地方为主体,中央负责指导、协调与督查的属地化管理模式转变。总体看,我国突发事件应急指挥体制呈现出纵向上实施可控性授权、横向上强化集中统筹、内外关系上强调规范有序参与的演变特征。

应急指挥是应急响应和突发事件处置的重要环节。“体制”是一系列关于特定主体内组织结构、运作方式以及制度规范的总称,管理机构的设置、权责关系的分配以及机构间管理规则的确立是体制构成的核心要素。[1]不同于其他管理活动,应急指挥过程涉及面广,影响主体多,是政府与市场、社会等多元主体协同治理的过程。概言之,应急指挥体制是有关政府组织、政府与市场、政府与社会等不同主体间在危机管理中的组织设置、管理权限、隶属关系以及相应管理规则的总称,反映了危机管理权限在不同主体间的配置状况及其运作关系。

应急指挥体制通常会涉及到组织纵向与横向两个不同纬度。纵向强调的是不同层级政府间以及不同部门间的权限分配关系,反映的是中央与地方、上级与下级管理权限的集中与分散状况；横向关注的同级政府内不同部门间以及政府与社会、市场等其他社会主体间的权限分配关系,反映的是水平方向上各主体间的关系状况。如何协调好组织纵向与横向不同主体间的权力关系,加强有效沟通、减少掣肘,是构建灵敏高效应急指挥体制的关键。

一、文献回顾与述评

目前,有关危机管理应急指挥体制方面的研究视角较为分散,国内研究大致形成两种有代表性的观点：一是“组织论”的视角。“组织论”将应急指挥视为一种组织结构体系或运行模式标准化的建构过程,侧重从组织静态层面开展相关研究,涉及到诸如应急指挥组织架构、职责分工、权属关系、应急法制以及应急体制机制等方面。“组织论”的研究认为应急指挥体制应逐步走向标准化,包括推进应急指挥法制化建设；明确应急指挥机构建立、扩展及收缩的基本原则；规范应急指挥的组织架构与多级指挥机构间关系；完善应急指挥协调事项及程序等。[2](宋劲松、邓云峰,2011；刘丹、王卫红,2011；张超,2014)

二是“平台论”。“平台论”的视角主张将不同的应急管理职能部门以及相关的应急资源纳入到统一的指挥调度系统,形成智能化的应急响应体系,实现统一指挥协调、快速响应和一致性行动。“平台论”侧重对应急指挥系统的硬件和技术支撑方面研究,聚焦一体化应急指挥平台的架构与功能以及相关应急技术研发,试图从技术层面打造标准化的应急指挥平台。(郑双忠,2005；佘廉,2016；郑琛,2016)

从功能上看,“平台论”视角致力于构筑集突发事件监测预警、信息报告、调度指挥、辅助决策、评估反馈等多功能为一体的应急指挥平台。从结构上看,应急指挥平台主要包括基础支撑系统与综合应用系统两大部分,基础支撑系统涉及到应急物资储备库、地理信息系统、信息发布系统、应急预案库、人口信息系统等平台底层信息；综合应用系统则是在共享底层资源基础上,依据危机事件类型以及涉及到的相关行业来进行多个应用场景的开发利用。[3]

“组织论”和“平台论”分别从组织结构和技术平台的视角对应急指挥过程开展了深入研究,两类视角的共同点都是将应急指挥视为标准化的建构过程,前者是从组织机构、运作模式层面开展标准化研究,后者则是从平台架构与技术应用角度予以关注。不足的是,两类视角均属于静态研究,对不同应急指挥体制下组织纵向与横向间权力关系状况及其演变过程的研究关注不多,对不同应急指挥体制下中央与地方、政府与市场、社会组织间的关系也较少涉及。

本文试图从组织纵向与横向间权力集中与分散的视角对应急指挥体制进行分类与动态研究,并结合两次重大公共卫生事件的处置来看我国应急指挥体制的演进过程及其变迁逻辑。

二、分析框架：基于“集中-分散”的应急指挥体制分类

依据管理权限在纵向与横向不同主体间的配置情形,应急指挥体制可以简化为纵向集中型、纵向分散型、横向集中型、横向分散型等不同理论类型。纵向集中型管理强调管理权限在组织间的集中统一,强化中央对地方的统一领导、上级对下级的集中管理,地方和下级部门的自主权限较小,更多是贯彻执行中央与上级部门的各项命令指示。纵向集中型管理体制的优势在于组织间的各项意图能得以迅速执行,上下保持高度一致,有利于集中力量办大事,不足之处在于地方和下级部门的主动性、灵活性发挥不够,对地方和下级部门的特殊性、差异性关注不够,管理决策容易出现“水土不服”现象。

纵向集中管理重点关注的是纵向条线职能的集中整合,对横向分类管理的重视程度往往不高,容易出现横向整合碎片化的问题,纵向的条线管理部门与横向的属地管理部门之间容易产生条块冲突。[4]纵向分散型管理则相反,组织间的分权化趋势比较明显,组织间管理权限依照管理职能的差异分散在不同组织部门,中央和上级部门一般不负责具体的指挥协调行动,更多是负责战略部署、统一协调以及监督执行等,地方和下级部门享有较大的自主空间,承担各自领域的具体管理决策活动。

纵向分散型管理有利于发挥地方和下级部门的自主性和灵活性,可因地制宜地开展相应管理活动,一定程度上可规避集中管理所衍生的管理决策“一刀切”现象,其不足在于组织间的一致性难以保证,容易出现地方对中央、下级对上级的信息过滤,造成组织间信息的不对称,甚至产生政令不通、上有政策下有对策的组织间“共谋”现象。在纵向分散型管理下,由于地方和下级部门拥有较大的自主性,各类管理决策具有明显的差异性,缺乏统一的规范标准,也容易产生地方和部门间管理水平和发展程度的非均衡性。

横向集中型管理关注组织间职能的综合统筹,以避免组织间职能的过度分散,往往会通过管理权限的集中、设立综合协调部门、建立联席会议机制以及高配分管负责人等多种方式来实现组织间职能和权限的集中。在横向集中管理下,政府一般较少向其他社会主体分权,政府组织掌握了主要的社会资源、也承担了主要的管理职责。横向集中型管理体制的优势在于降低了不同部门间的横向沟通成本,有利于减少部门本位、互相推诿、各自为政的现象,其主要局限在于难以解决集中统一与分类管理间的矛盾,集中的统一管理往往难以保证专业化分类管理的实施,从而影响管理的有效性。

横向分散型管理较为重视组织分工与分类管理,突出专业化管理的重要性,注重将管理权限依据组织职能的不同进行差异化配置,政府部门同时也重视积极向社会组织、市场组织等其他社会主体进行放权与开展协作治理。横向分散型管理体制的优势在于分工管理,管理的专业化程度较高,各部门各司其职、分工负责,可依据管理对象的属性不同而采取更具针对性的管理措施和手段,有利于克服集中管理所带来的专业性不足的问题。其劣势在于横向协调性不够,组织运行容易出现部门各自为政、互不隶属,横向沟通成本较高,在需要加强跨部门协同时缺乏统筹协调的抓手。

上述分类是基于管理权限在组织间纵向和横向的单向度配置状况所展开的,在组织实际管理运行中,往往不会仅仅是在纵向或横向单向度展开的,而是会同时在纵向和横向两个纬度发生关联。因此,基于组织纵向与横向、集中与分散两个纬度,应急指挥体制可分为纵向集中-横向分散、纵向集中-横向统筹、纵向分散-横向统筹、纵向分散-横向分散四种类型。

纵向集中-横向分散型体制在纵向上强化组织不同层级间的统筹协调,一般会自上而下层层设置常设机构来负责组织间的信息传递与沟通协调,实行层级制管理,并辅以科层化的监督考评体系、人事管理措施等来确保组织间的各项命令、指示能有效地贯彻执行。在横向上,注重实施部门分工与分类管理,并对社会其他主体进行适度分权,通常没有常设的横向综合协调机构,各部门依据各自职能进行分工合作,横向的协调较依赖于不同部门间的自主沟通,协调方式多样化且不具强制性。

这一体制类型较好地兼顾了组织间的集中统一与分工分类管理的平衡。常设的纵向管理机构和层级式的科层管理能保证组织间意图的上传下达,相对稳定的机构设置和规则体系也有利于中央与地方、上级与下级部门建立长期的正式沟通关系,形成稳定的管理预期。横向的分散管理规避了集中管理所造成的专业化不足的缺陷,保持部门管理的自主性和灵活性,向社会主体的适度分权有利于参与式合作治理机制的形成。其不足之处在于缺乏制度化的横向沟通协调机制,容易产生部门本位主义、横向管理的碎片化,在应对跨区域重大突发事件时缺乏有力的横向牵头协调部门。其次,容易滋生纵向条线管理与横向分类管理间的条块矛盾,存在垂直管理与水平管理的潜在冲突,甚至面临多头指挥的混乱。

纵向集中-横向统筹型体制注重在纵向和横向两个维度均加强集中管理,实现管理权限向垂直和水平方向集中。从组织形态看,纵向上层层设置常设机构并实行层级制管理；横向上通过设置综合协调机构、高配分管负责人、督促检查等多种方式加强对各部门分散职能的集中整合,较少涉及到向社会主体分权,管理职责和管理资源均高度集中在不同层级政府和相关部门。

理论上看,这一管理体制有利于在组织间建立纵向到底、横向到边的无缝隙管理,管理权限和管理资源的集中化也有助于提升危机管理的响应性和高效性。但纵横双向的实体化运作进一步放大了条块冲突的可能性,组织间的多头管理、多头指挥成为难以避免的现实问题,反而增加了上下内部沟通成本。此外,组织间纵横双向实体化科层管理也往往伴随着机构庞杂、行政成本高昂、社会参与不足、官僚主义、形式主义等弊端。

纵向分散-横向统筹型是一种管理重心下沉、突出属地管理为主的管理体制,中央或上级部门对地方或下级部门进行充分授权,一般不参与地方或下级部门的实际管理过程,不层层设置纵向常设机构实施层级制管理,仅保留名义上的组织领导、指挥协调的职责,只在遇到重大危机,需要中央或上级部门进行跨区域跨部门沟通协调、调度资源时才会具体介入,危机解除后,则又恢复到以属地管理为主的模式。

在横向上,通常会设置综合协调机构或对职能相近的部门进行合并重组以加强对横向分散职能的集中整合,减少横向沟通成本,但这一过程往往会削弱部门分工和专业化管理水平,也较少涉及到向社会主体进行分权和开展协作治理。这一管理体制的优势在于能充分发挥地方和下级部门的自主性和灵活性,管理重心的下沉具有明显的信息获取和快速响应的优势,也在一定程度上减少了垂直管理与水平管理的条块冲突。其主要局限在于横向职能的集中与专业化分工之间的矛盾难以调和,科层管理的一致性与分工管理的多样性之间往往难以协同。此外,由于缺乏严密的纵向组织层级制管理,容易产生地方对中央、下级对上级部门的人为信息过滤,甚至出现地方或下级部门对纵向组织决策选择性执行的情况,削弱中央或上级部门的组织权威。

纵向分散-横向分散型是一种高度分散的组织管理形态,其典型的特征是以分类管理代替集中管理、以部门管理代替统一管理,组织间既缺乏纵向的层级制管理,也缺乏横向的统筹管理,主要依靠各部门依据职能进行分散、独立管理。理论上看,这一管理体制的优势在于分工分类管理,管理的专业化程度较高,地方和下级部门管理的自主性空间大,但由于纵向缺乏层级制、横向缺少统筹管理,组织间的纵向与横向沟通成本均非常高昂,组织管理极易出现部门本位、信息孤岛、各自为政等碎片化现象,中央和上级部门的组织权威性也会遭受极大削弱。

三、案例比较：应急指挥体制的演进与调适

应急指挥体制往往会因一个国家的经济社会结构、政社关系等宏观因素的差异而呈现出一定的动态性。为分析中国应急指挥体制的演进过程及其内在逻辑,我们选取非典与新冠肺炎疫情两次重大公共卫生突发事件为分析对象,进行历时性的对比分析。选取这两个案例主要基于两个方面考虑：一是具有可比性,两个案例均是影响范围波及全国的重大公共卫生事件,都超越了单一层级政府的处置能力范围,需要在政府间纵向和横向多层面发生关联,也避免了因危机事件类型的不同而出现指挥体制的差异性。二是这两次公共卫生事件具有较好的时间跨度,非典事件发生时在我国整个危机管理体系尚未成型,而新冠疫情则发生在危机管理体系的基本形成期,能比较集中地反映出突发事件应急指挥体制的演化过程。

(一)非典事件：纵向集中-横向统筹型

1．事件节点回顾

2002年11月16日,广东佛山出现了首个严重呼吸道综合症(SARS)的病例开始,国内抗击非典过程可大致分为三个阶段：一是最初预警阶段。这一阶段持续时间近3个月,从2002年11月16日佛山首例发病患者的出现,到2003年2月10日广东省各主要媒体开始对其进行正式报道。这一阶段疫情开始逐渐由不为人知到引起政府和公众的广泛关注,各类谣言开始出现,抗病毒药物、食用醋和口罩等商品开始出现哄抢和涨价,社会面开始恐慌。

表一 基于“集中-分散”的应急指挥体制分类

二是初步反应阶段。这一阶段是从2003年2月10日媒体的广泛报道至2003年4月17日中央政治局常委会召开会议,专门听取有关部门关于非典型肺炎防治工作的汇报,并对进一步做好这项工作进行了研究和部署。政府和社会公众对非典的潜在危险性开始有了一定的认识,但应对的焦点还没有完全转移到疾病控制本身,相关社会管制措施也没有完全到位,而是集中在消除因谣言传播引起的社会恐慌以及对继发性危机(如商品抢购等)的处理上。

三是全力应对阶段。自2003年4月17日中央政治局常委会召开后,全国开始进入全力抗击非典阶段,国务院成立了全国防治非典型肺炎指挥部负责统一指挥,各级地方政府也相继成立了地方指挥部,各种防治方案、社会管制措施、科研攻关、国际合作等迅速推进,逐步控制了疫情的扩散和蔓延。[5]从5月中旬开始,全国日发病人数、日死亡人数大幅下降,治愈出院人数大幅上升,疫情趋于平缓。从6月初开始,全国日发病人数达到零报告或个位数报告,疫情基本得到控制,抗击非典战役取得胜利。

2．指挥架构与权属关系

从类型来看,这一时期的应急指挥体制注重在组织纵向与横向、垂直与水平两个方向加强集中,实现纵向到底、横向到边的无缝隙管理,具有典型的纵向集中-横向统筹特征。组织间的纵向集中管理体现在：

一是指挥机构的上下同构。组织机构是体制运作的载体,依据组织间管理权限的不同,组织机构设置存在集中和分散两种类型。集中型的组织机构设置注重上下对口设置,强调机构与职能的统一；分散型的组织机构设置注重组织的自主性和灵活性,组织结构较为松散,不强调上下对口设置。非典应急指挥体制采用了典型的集中型组织机构方式,主要表现为自上而下成立高规格的防治非典型肺炎指挥部。

在中央层面,成立以国务院副总理吴仪为总指挥、国务委员兼国务院秘书长华建敏为副总指挥,由30多个中央国家机关部门的160多位同志组成的全国防治非典型肺炎指挥部。指挥部下设防治、卫生检疫、科技攻关、后勤保障、农村、教育、宣传、社会治安、外事和北京10个工作组和1个指挥部办公室,办公室设在国务院办公厅,实行集中办公和24小时值班制度。[6]全国防治非典型肺炎指挥部是全国非典疫情防治的最高决策指挥机构,负责统一领导、指挥和协调全国非典型肺炎防治工作,核实各项工作预案,分析研判疫情,提出紧急应对措施,组织协调成员部门(单位),指导地方开展防治工作。

地方层面也相继成立了由地方行政部门主要领导牵头,主要核心职能部门参与的地方防治非典型肺炎指挥部,地方指挥部的架构与职能与中央基本保持一致,是属地应急决策指挥的中枢,并逐级接受上级指挥部的统一领导。组织机构与职能的纵向同构为决策指挥的纵向集中统一提供了组织保障。

二是信息的集中化管理。信息的及时上传下达、公开透明是实施组织间集中管理的基本前提。信息传递是否及时、准确不仅会影响组织意图的贯彻执行,还会直接影响组织决策的质量。为加强信息管理,国务院将非典型肺炎列为法定传染病,依照《中华人民共和国传染病防治法》进行严格管理,迅速建立了覆盖全国的疫情快速报告网络,明确提出病例分类、信息报告格式和时限要求,所有地方、任何单位都必须及时准确地掌握和上报疫情,对缓报、瞒报、漏报疫情的,将严肃追究责任,杜绝组织间信息的人为过滤和封锁现象。

三是自上而下的指导与督查。自上而下开展不同形式的指导、督促与检查是组织间查找问题、行为纠偏的重要方式。为加强指导,国务院成立以卫生部部长为组长的非典型肺炎防治工作领导小组,对不同地区实行分类指导、分别采取有针对性的防治措施。同时,国务院先后派出15个督查组,分赴31个省、自治区、直辖市检查督促非典型肺炎防治工作,及时纠正少数地方擅自设卡、阻断交通运输、隔离外来健康人员的错误做法,积极开展执法检查,引导并督促各地区将防治工作纳入法制化轨道。

四是财政资金的定向支持。资金预算是组织运转的基础,预算的调整变化是组织间实施控制与制衡的有效管理手段。中央财政专门设立了20亿元的非典型肺炎防治基金,主要用于：农民和城镇困难群众中非典型肺炎患者的救治工作；中西部困难地区县级医院的应急改造和购置治疗非典型肺炎的医疗设备；支持非典型肺炎防治的科技攻关等。同时,国务院为支持中西部地区疾病控制机构的建设,在已安排20亿元国债资金的基础上,再安排9亿元；为支持中国疾病预防控制中心一期工程建设安排专项资金6亿元。[7]中央财政资金的定向支持为组织间的纵向集中管理提供了重要的抓手,资金的定向使用确保了中央意图在地方的有效贯彻,资金的拨付、使用与监管既是中央对地方实施制衡、纠偏的过程,也是组织间权力不断集中的过程。

五是社会资源的归口管理。非典疫情发生后,国务院和全国防治非典型肺炎指挥部明确要求,社会捐赠款物由民政部门实行归口集中管理,民政部门、卫生部门、中国红十字会总会、中华慈善总会负责接受各类社会捐赠,其他部门和社会组织一律不得接受社会捐赠,已接受的捐赠款物应尽快移交民政部门或卫生部门。捐赠款物管理、使用办法由民政部牵头制定,坚持专款专用、重点使用、统筹兼顾的原则,捐赠及使用情况由民政部向国务院报告并向社会公布。社会资源的政府归口管理有利于提升资源的集中利用度,但同时也一定程度上制约了社会力量的自主性。

组织横向集中化管理主要有两种实现机制：

一是建立联席会议机制。联席会议一般是指由一方或多方发起,在没有明确行政隶属关系但负有共同管理职责的同级政府或政府部门间,以定期或不定期召开会议的方式,就面临的区域共同问题,协商达成具有一定约束力共识的非正式横向协调机制。联席会议机制一般由会议发起方、联席会议办事机构以及相关成员单位等部门组成。依据联席会议的层级,可分为部际联席会议、地区联席会议以及部门联席会议等。[8]

在中央层面,为加强横向协调,国务院成立了非典型肺炎防治工作部际联席会议制度,由国务院副秘书长牵头,及时协调解决涉及多部门、跨地区间的公共问题。如国务院减轻企业负担部际联席会议就曾对受“非典”影响较大的行业实行减免行政事业性收费政策做出了一系列的规定。

各级地方层面也相继建立了加强横向沟通协调的联系机制,如北京成立了北京防治非典型肺炎联合工作小组,统一负责在京党政军群机关和企事业单位的防治工作。华北五省区市建立了地区间联席会议制度,加强华北地区联防联控,互通疫情信息、实行联合检疫、加强物资调度、开展防治技术交流合作等。

二是设立工作小组。工作小组是在指挥部架构下加强横向沟通协调的有效机制,各工作小组依据疫情管理的职能分工进行分类设置,如卫生检疫、后勤保障、外事宣传等,各工作小组由核心牵头部门和相关成员单位组成,并由主要职能部门的负责人担任小组组长。工作小组的设立,一方面有利于加强小组内部不同职能部门间的沟通；另一方面,各工作小组均是在指挥部的统一领导下分类开展工作,从而也保证了不同工作小组之间的横向沟通协调。

由此,自上而下同构化的组织架构、中央财政资金的定向支持、疫情信息的集中管理、自上而下的指导与督查、社会资源的归口管理以及各类联席会议机制与工作小组的设立共同推动了应急指挥体制在纵向与横向上实现权力的高度集中。

(二)新冠疫情：纵向分散-横向统筹型

1．事件节点回顾。

从事件发生过程来看,抗击新冠疫情主要存在以下关键节点：(1)2019年12月8日-15日,与武汉华南海鲜市场有关的病人因发热、咳嗽、呼吸困难陆续入院,经专家会诊系病毒性肺炎。2019年12月31日,武汉市卫生健康委通报了部分医疗机构接诊多例与华南海鲜市场有关联的肺炎病例,通报称目前未发现明显“人传人”现象,未发现医务人员感染。

(2)2020年1月9日,国家卫生健康委专家评估组对外发布武汉市不明原因病毒性肺炎病原信息,病原体初步判断为新型冠状病毒。1月12日,武汉市卫生健康委在情况通报中首次将“不明原因的病毒性肺炎”更名为“新型冠状病毒感染的肺炎”。

(3)2020年1月15日,国家卫生健康委发布新型冠状病毒感染的肺炎第一版诊疗、防控方案；1月18日,国家卫生健康委组织以钟南山为组长的国家医疗与防控高级别专家组赶赴武汉实地考察疫情防控工作。

(4)2020年1月20日,国家卫生健康委组织高级别专家组召开记者会,组长钟南山代表专家组通报,“现在可以说,肯定的,有人传人现象。”随即,国家卫生健康委发布公告,将新冠肺炎纳入传染病防治法规定的乙类传染病,采取甲类传染病的防控措施并发布的《新型冠状病毒感染的肺炎防控方案(第二版)》。

(5)2020年1月23日,武汉疫情防控指挥部发布1号通告,全市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营；机场、火车站离汉通道暂时关闭,正式封城。

(6)2020年1月25日,党中央成立应对疫情工作领导小组并向湖北等疫情严重地区派出指导组。1月27日,以国务院副总理孙春兰为组长的中央指导组进驻武汉。截至1月31日,全国31个省市自治区已全部启动重大突发公共卫生事件一级响应,采取最严格的各项临时性社会管制措施,打响了疫情防控的人民战争、总体战、阻击战。4月8日零时起,武汉75个离汉通道管控卡点统一撤除,开始有序恢复对外交通,武汉解封。全国其它地方也依据本地情况相继下调突发公共卫生事件响应级别,疫情防控进入常态化阶段。

2．指挥架构与典型特征。

(1)五级组织架构。从组织纵向纬度来看,新冠疫情应急指挥体制自上而下形成了中央应对新冠疫情工作领导小组、中央指导组—省(市)级疫情防控应急指挥部(领导小组)—县(市)级疫情防控应急指挥部(领导小组)—街镇疫情防控指挥部(工作组)—社区(单位)疫情防控应急指挥工作组的纵向五级组织体系。

中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组在中央政治局常务委员会领导下开展工作,加强对全国疫情防控的统一领导、统一指挥,是全国疫情防控的最高决策机构。领导小组由李克强总理担任组长,王沪宁副总理任副组长,小组成员包括中央办公厅、国务院、中央宣传部、北京市委、外交部、公安部等主要部门领导构成。[9]

为加强对地方疫情防控工作的督促指导,党中央向湖北等疫情严重地区派出指导组,中央指导组组长由国务院副总理孙春兰担任,指导组成员由国务院副秘书长、国家卫生健康委员会、国家发改委、公安部等相关部门主要领导以及相关医院的专家组成。中央指导组的主要功能一方面是履行督察职责,督察地方不作为、乱作为、不担当的问题并依法做出调查处理,确保中央的各项部署在地方落实到位；另一方面,中央指导组对一些地方层面难以协调的重大事务进行牵头协调,如协调物资、技术支持、医疗力量等。

各级地方政府围绕综合、精干、高效、扁平的目标,迅速组建了由党政部门主要领导参加的地方层面的新冠疫情防控指挥部(工作组),承担本地区的疫情防控、人员救治等具体工作。以湖北省为例,湖北省新型冠状病毒感染肺炎疫情防控指挥部由省委书记担任指挥长,下设办公室和综合组、医疗救治与疾控组、物资与市场保障组、宣传组、社会稳定组等5个工作组,进行分工负责与靠前指挥。与省级层面相对应,县(市)、街镇、社区层面也相继建立了属地化的新冠疫情防控指挥部(工作组),组织开展辖区内疫情防控、人员救治等具体工作。

(2)纵向上适度分权。与抗击非典指挥体制不同,新冠疫情应急指挥体制在纵向上呈现出适度分权的特点,组织纵向间并非一味强调权力的层层集中,而是突出属地管理为主,属地政府是危机处置的直接责任主体,中央政府负责宏观决策指挥、组织协调、信息发布以及督促检查而不是取代地方政府直接承担疫情防控的具体职责。

纵向适度分权主要体现在两个方面：一是指挥机构的分散设置。中央层面并未采取非典时期自上而下应急指挥部的直接管理模式,而是采用的是领导小组+指导小组的间接管理方式,并未强调上下对口设置,给予地方较大的自主性和灵活性,各地指挥机构的名称和组成部门也不完全统一。如湖北省就曾对新冠疫情防控指挥部的工作组做了数次的调整优化,将此前的社会捐赠组和交通保障组职能合并到物资与市场保障组,后又新增了综合组,由来自医疗救治、疾病防控、疫情分析、心理干预、应急管理、法律服务等方面专家组成。

二是社会资源的分散整合。抗击新冠疫情过程中,对各类社会捐赠物资并未采取之前非典时期由各级民政部集中归口管理的办法,而是由各地根据实际工作情况,在现有的新冠疫情防控指挥部(领导小组)中建立专门的捐赠物资统筹机制,组织相关部门以及有关慈善组织、红十字会等参加。中央层面出台的相关规定也仅限于由国家发改委、民政部制定,供地方参照执行的《新冠肺炎疫情防控社会捐赠物资管理指引》,地方层面实际上拥有较大的自主空间,也有利于发挥社会主体的能动性。

例如,为规范和有序引导社会捐赠,湖北省、武汉市应对新型冠状病毒感染肺炎疫情防控指挥部根据《中华人民共和国慈善法》《中华人民共和国突发事件应对法》有关规定,分别指定湖北省红十字会、湖北省慈善总会、湖北省青少年发展基金会和武汉市红十字会、武汉市慈善总会5家单位接收对湖北省和武汉市的社会捐赠。社会捐赠按照定向和非定向的不同采取差异化管理,定向捐赠资金、物资按照捐赠人意愿直接送达、拨付到接收单位或地区；非定向捐赠资金按《湖北省应对新型冠状病毒感染肺炎疫情社会捐赠资金分配使用办法》分配,非定向捐赠物资由各级应对新型冠状病毒感染肺炎疫情指挥部根据病人救治和防控工作需求统筹分配,相关情况由接收捐赠主体在其门户网站公示。[10]

(3)横向上强化协同。从组织横向层面来看,新冠疫情与抗击非典的管理体制高度类似,都注重将中央和地方层面分散的横向部门职能加以集中统筹,以克服职能分散化所产生的各自为政的弊端。

在中央层面,国务院专门成立应对新冠肺炎疫情联防联控工作机制,该机制是中央层面多部委协调工作机制平台,由国家卫生健康委员会牵头成立,联合了32个部门,联防联控工作机制下设疫情防控、医疗救治、科研攻关、宣传、外事、后勤保障、前方工作等工作组,分别由相关部委负责人任组长,明确职责,分工协作,形成疫情防控的有效合力。

国务院新冠疫情联防联控机制主要在三个层面发挥组织间横向集中的功能：一是信息集中管理。由国家卫健委每日汇总发布全国各省份确诊病例数据,强化疫情监测报告与归口集中发布,自2020年1月20日起在全国范围内实行新冠疫情感染病例的日报告和零报告制度。

二是加强省际对口支援。2020年2月7日,国家卫健委宣布建立省际对口支援湖北省除武汉以外地市新型冠状病毒肺炎防治工作机制,统筹安排19个省份对口支援湖北省除武汉市16个市州及县级市,以“一省包一市”的方式,全力支持湖北省加强对患者的救治工作。自新冠肺炎疫情发生以来,全国已经有346支医疗队、42000多名医护人员驰援湖北,极大地缓解了湖北各市医护力量不足和物资短缺的情况。[11]

省际对口支援也并非简单地采取“一对一”的形式,而是出现了一省支援三市(山西对口支援仙桃、天门、潜江)、一省支援一市(江西对口支援随州)、两省支援一市(重庆、黑龙江对口支援孝感)等多种形式,支援省份组建了由医护、管理、疾控专业人员组成的支援队伍,采用实地支持与远程医疗服务相结合,多措并举开展对口支援工作。

三是组织联合科研攻关。国家卫健委联合科技部、主要科研院所、相关医疗机构和部分企业等12个部门组成工作专班,组织动员全国优势科技力量开展疫苗研发、药物筛选等关键技术攻关。

在地方层面,各地也相继建立了加强区域内部以及跨区域横向集中管理的措施。如长三角地区全面建立由三省一市常务副省(市)长牵头,各省(市)疫情防控领导小组相关专项工作组负责具体对接的新冠疫情联防联控工作机制,围绕疫情信息共享、人员流动互认互通、应急物资互帮互济、社会治安联合管理、合并拆除防疫检查卡口、健康码互认通用等七个方面加强跨行政区域的府际合作。此外,四川与重庆两地签署了《协同加强新冠肺炎疫情联防联控工作备忘录》、珠海与澳门也建立了两地疫情防控信息沟通机制等跨区域合作治理措施。

(三)基本比较：演进与调适

对比两次突发公共卫生事件应急指挥体制,既有共性的地方,也存在不同之处。共性的地方体现在：

1．在组织纵向层面,党中央是应急决策指挥的核心。两次重大公共卫生事件的高效处置都离不开党中央的统一指挥领导,中央通过信息管理、财政预算、人事管理、督促检查、派驻工作组等多种方式发挥统一领导的角色,中央对地方享有绝对意义上的指挥控制权,地方是中央意志的执行者和落实者。如何进一步健全党的领导制度体系、组织网络,发挥党的集中统一领导优势是构筑中国特色应急指挥体制的核心要义。

2．在组织横向层面,横向统筹力度不断加强。这种横向上的集中统筹体现在中央与地方两个层面,集中的主要方式包括召开联席会议、设置联合工作组、明确牵头部门、高配分管领导、开展对口支援、设立议事协调机构等多种方式。横向集中是科层分工管理原则在应急状态下的调整优化,适度的集中有利于化解因部门分工所产生的部门本位主义、条块分割、各自为政的弊端。这种在不打破原有各职能部门职责权限与分工基础上的部门整合,成本相对较低、运作比较灵活,有利于地方层面因地制宜地开展沟通协调。需指出的是,横向的集中化管理也体现在军地关系上,两次公共卫生重大事件的处置都强调在中央统一领导下,加强军地密切协同,军队成为应急救援处置的一支重要力量,军地协作体现在灾情信息共享、联合抢险救援、联合应急指挥决策、资源调度共享等诸多方面。

两次公共卫生事件应急指挥体制也存在一定的差异性,主要体现在：

1．党的领导实现方式不同。抗击非典过程中,与疫情防控相关的决策部署主要是由国务院和各级地方政府来负责,各级党委的直接领导作用体现的并不明显,党的领导更多是一种间接式领导,主要是政治、组织和思想层面的领导。[14]党委部门和相关负责人较少出现在指挥部的组织架构里,各级指挥部主要是由政府部门的行政首长担任主要负责人,并对上级指挥部和上级政府直接负责,各级政府在具体决策中发挥着直接的领导作用。

新冠疫情应急指挥过程中,党政关系则逐步清晰化,党的一元化领导不仅体现在政治、组织和思想领导层面,也反映在总体战略部署、人事管理、宣传引导、督促检查、综合协调、对口援助等各个方面。党的领导方式逐渐从间接走向直接,从隐性走向显性,一个突出表现是,各级应急指挥机构由各级党委直接成立,并由党委负责人担任或党委与政府负责人共同担任应急指挥机构负责人。

如中央疫情工作领导小组作为疫情防控的最高决策机构,是在中央政治局常务委员会的统一领导下开展相关工作,省级层面疫情防控指挥部或领导小组的人员构成与组织架构同样体现出党委统一领导的组织特征,不少省份的总指挥直接由省委书记或副书记兼任,各级政府是在党委的统一领导下开展疫情防控工作。

当然,发挥党委的核心领导作用并不意味着党委要替代政府履行具体的执行功能,各级政府依然是各类应急响应的直接责任主体,不同的是党的一元化统一领导原则更为清晰,党政分工更为明确,党的意志通过各级政府部门予以落实执行。

2．央地关系的不同。公共卫生突发事件应急处置开始从中央总动员总负责、地方协同配合落实的中央集中化管理模式向以地方为主体、中央负责指导、协调、督促的属地化管理模式转变。[12]地方替代了中央成为危机管理的直接责任主体,管理过程由中央集中化逐步走向分权化,地方在危机事件处置中的自主性和灵活性越来越大。因此,新冠疫情的影响程度虽远超非典疫情,但中央层面并未成立疫情防控指挥部来负责直接指挥决策,而是通过设置中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组、国务院疫情联防联控机制以及下派中央工作指导组等间接方式来实现统筹协调。

危机管理中的应急指挥决策具有典型的非程序化特征,危机事件的发生、演变也是个快速变化的过程,组织纵向间的分权化与管理决策的属地化符合危机管理中的信息优势和快速响应基本原则,相较于高层级政府,属地政府也天然地拥有信息、区位以及资源调度等方面的综合优势。

3．应急协同关系不同。危机管理过程离不开政府与市场、社会等多元主体的有效协同。广义上的应急协同包括部门协同(纵向与横向不同政府部门间的协作)、府际协同(纵向不同层级政府间或横向不同区域同级政府间的协作)、军地协同(地方政府与驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队的联动)、政企协同(政府部门与各类市场组织间的协同)、政社协同(政府部门与不同社会组织间的协同)、企社协同(市场组织与社会组织间的协作)、企企协同(市场组织间的协同)、社社协同(社会组织间的协作)等多重关系。[13]

受危机影响范围与程度的不同,相较于非典事件,新冠疫情危机管理中的应急协同面更广,社会整合度更高,上述协同关系在抗击新冠疫情管理中均有体现,基本形成了以部门协同、府际协同以及军地协同关系为核心,政企、政社、企企、社社、企社协同关系为重要补充的圈层式应急协同治理结构。抗击非典过程中的横向协同更侧重于以部门协同、府际协同以及军地协同关系为主,各类社会资源和管理权限高度集中在政府部门,社会主体间的协同程度则相对有限。

四、结论与讨论

现代社会是一个各类要素相互紧密关联的复杂系统,一旦发生突发事件,其负面影响会沿着各种关系链条迅速从单一区域向相邻区域扩散,原生的危机可能会引发诸多次生灾害,形成复杂的灾害链条,甚至出现多个灾害链条彼此交织,形成巨大的灾害网络。也正因此,现代危机指挥管理过程需要最大程度整合来自水平方向(横向不同政府职能部门间)、垂直方向(纵向不同层级政府和职能部门间)以及内外(政府与各类市场组织、社会组织间)等不同主体间的力量资源,以有效应对各类危机事件。

基于抗击非典和新冠疫情两次公共卫生突发事件的比较,可以看出,我国重大突发事件应急指挥体制总体呈现出纵向上实施可控性授权、横向上强化多层次协同、内外关系上注重规范性参与的演变特征。

(一)纵向上实施可控性授权

组织纵向间的权属关系是中央与地方关系的集中体现。改革开放前,我国的央地关系主要表现为中央统一领导为主的特征,中央掌握了组织管理中的预算、税收、人事、评价等主要权限,地方各级部门是中央机构在地方的延伸和派驻,地方是中央各项决策的具体执行者,由此自上而下形成组织严密、分工细致的科层管理结构。在中央主导的央地关系下,各类应急资源与应急决策权限均高度集中在中央,整个应急指挥过程形成了“群众找政府、下级找上级、地方找中央”的中央总负责的集中模式,中央承担了各类危机处置的决策指挥、组织动员、灾害评估以及恢复重建等诸多直接功能。[14]

改革开放后,随着社会主义市场经济体制、分税制的确立以及政府机构职能的转变,我国央地关系发生了实质性转变,开启了分权化的过程,中央开始逐渐向地方授权,地方的自主性不断扩大。央地分权化的趋势反映在应急指挥过程中,则表现为地方各级政府开始在应急指挥救援中承担起更多的主体责任,分级管理、属地为主的应急响应原则逐步确立,中央大包大揽的集中总动员模式逐渐被替代,中央更多承担起战略部署、综合协调以及督查考评等间接职责。

2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》,正式将“分级负责、属地管理为主”确立为我国突发事件应对的基本原则。2016年印发的《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》,再次重申“中央发挥统筹指导和支持作用,各级党委和政府分级负责,地方就近指挥、强化协调并在救灾中发挥主体作用、承担主体责任”。

因此,坚持中央统一领导与地方自主指挥相结合的纵向可控性授权赋予地方层面更大的自主性和灵活性,有利于培育地方在应急处置过程中的主体意识,更好地发挥地方的主体功能。

(二)横向上强化多层次协同

新中国成立后,我国在相当长时期内实行的是单灾种的分类管理体制,按照突发事件的类型不同由相应的职能部门来实施分类管理。这种分类管理模式的优势在于专业化程度较高、自上而下形成以职能部门为纽带的纵向管理架构有利于各项管理意图的上传下达。分类管理的弊端在于横向沟通协调不足,难以适应快速流动的复杂社会对横向综合协调的需求。因此,在分类管理基础上加强部门协同,成为应急指挥体制处理横向关系的基本趋势。

从实施类型来看,加强横向部门协同主要有三类途径：一是成立不同规格的临时性非常设机构发挥牵头协调作用。如各类联席会议机制、领导工作小组、临时性指挥部、联防联控机制等,明确牵头部门和高配分管领导来保障运转高效,这些方式在两次公共卫生事件处置中均有广泛应用,这类临时性的协调机构设置相对灵活、反应灵敏,其不足之处在于机构稳定性较差,不利于形成稳固的横向沟通协作关系。

二是在各级政府设立应急管理办事机构(简称应急办)来统一履行值守应急、信息汇聚与综合协调职能。各级应急办通常设在各级政府办公厅(室)内,并由办公厅(室)主要领导兼任应急办的负责人。这种高规格的组织机构设置与高配分管负责人的做法实现了横向协同关系的两个转变：一是将应急协同机构从过去的非常设到常设,保障了机构的延续性；二是将横向协同模式由过去依赖具体职能部门负责转变为依靠专门的综合协调部门来负责,提升了协同的权威性。

三是借助机构与职能的整合实现一致性行动。为加强横向组织协同,适应从单灾种处置向综合减灾转变,我国在2018年对应急管理机构进行了较大幅度的调整,组建应急管理部,整合了原先分散在9个部门、4个议事协调机构的13项应急职责,各级地方政府也相应设置了应急管理厅(局)。应急管理部的组建标志着我国组织间横向应急协同从非常态走向常态化协同、从借力协同模式走向实体化协同模式,有利于构筑更为稳固更为高效的组织协同关系。[15]

(三)内外关系上注重规范有序参与

突发事件应急管理是政府与市场、社会力量三位一体、紧密协同的过程,既离不开政府发挥主导作用,也需要社会组织、市场力量的广泛参与。计划经济时代,社会资源过于集中在各级政府手里,“强政府-弱社会”是政府与社会关系的主要特征,救灾活动是在中央政府统一指挥领导下,各地方有序贯彻落实的过程,市场与社会力量参与度很有限。在应对重大突发事件时,政府自身在组织结构、资源储备、人力支撑、信息渠道等方面都不可避免存在着短板和失灵现象,离不开社会组织、市场力量发挥积极补充作用。

改革开放后,随着社会主义市场经济体制的逐步确立以及社会流动性的增加,我国各类社会主体、市场力量开始逐渐发展壮大,大量的社区志愿者、社会组织、爱心企业以及其他社会团体积极参与救灾过程,逐渐成为各类突发事件处置的一支重要补充力量。

两次公共卫生事件的高效处置均离不开社会力量的广泛支持,但受制于政策法规、协调机制、服务平台等诸多限制,社会组织与市场力量参与应急处置还存在信息不对称、管理不规范、供需不匹配等诸多问题。如何营造鼓励社会组织和市场力量有序参与应急管理的政策环境和活动空间,依法规范有序参与、更好地发挥补充作用将是应急指挥过程中处理好内外关系的重要内容。