省级国有资本市场化运作平台风险防控的管理机制研究

文/杨志远(四川行政学院 成都 610072)

内容提要：省级国有资本市场化运作平台的风险防控是实现其运作目标的关键保障。平台风险管理流程的特异点在于管理流程的治理基础、风险识别机制和类风险的结构关系等三个方面；有必要围绕防控主体与机制、资产定价等关键环节,构建分散决策的企业组织结构以应对市场不确定性,提升资本结构的集中配置水平以实施风险管理,聚焦资产定价构建资本结构与企业组织结构匹配的市场机制。加强省级平台风险防控的模式构建和机制培育,要注重在平台风险防控的模式选择、市场化的风险防控边界确定、资本运作风险防控和职能履行风险防控的体制并行、提升平台风险治理能力以及强化平台规范有序的风险应对等五个方面的内容。

包括国有资本投资和运营公司在内的省级国有资本市场化运作平台(以下简称省级平台),资本投资或运营过程中风险防控的管理工作是实现其运作目标的关键保障。省级平台的风险防控与资本运作高度融合,无论是其业务开展的主要领域还是操作手段,都具有极为显著的风险应对色彩,优化省级平台的风险管理,是提高其资本运作效率的题中之义。

一、省级平台风险管理框架分析

省级平台的风险管理,就是针对资本运作过程中可能出现的市场、运营和权益类风险在识别、评估的基础上,应用市场化手段对风险因素以及由此可能形成的风险损失进行针对性、预防性管控,对已经发生的风险事件进行应急性、控制性管理的全过程。总体而言,平台风险管理既有一般企业风险管理的共性,也有自身风险防控的特异性。从共性来看,平台风险管理必然要遵循从风险预防、识别、评估、应对等既定的管理流程。从特异性来看,平台的风险管理在整个管理流程中更倾向于金融机构的风险管理流程,但由于平台的特定功能性目标,管理流程上各个环节的重点必然会有所调整,以符合平台履行资本功能的需要。具体来看,平台的风险管理流程存在以下特异点。

首先,管理流程的治理基础与金融机构有差异。金融机构风险管理的基础是一系列核心的、共同的制度设计,例如对资本金的限制性要求等。法人治理结构对风险管理有影响,但更为关键的影响是核心制度要求。这种情况与金融机构共同的业务范围有直接的联系。而平台的法人治理结构对风险管理有全方位和关键性的影响。平台在风险管理过程中,必须首先考虑治理基础问题。

其次,风险识别机制与平台的功能实施直接相关。平台针对市场、运营和权益等类风险展开的风险识别,本身就与直接针对具体风险因素和事件进行识别的风险管理流程有较大的区别。平台有必要根据功能性目标将明确风险事件可能出现的领域进行区分,在各个风险“域”中再确定类风险的种类,并形成不同领域、不同类型风险的识别标准,包括重要性水平及其相互关系。在此基础上开展的风险识别才能在一个较为稳定的流程框架中得以展开。

第三,类风险的结构关系决定风险评估标准。平台在风险识别基础上开展的风险评估,既要评估风险因素转变为风险事件的可能性,还必须在资本运作的高度评估类风险之间的结构关系并做出策略性判断。这一判断是风险评估标准形成的前置条件。市场、运营和权益等类风险在平台不同的发展阶段、不同的市场环节和不同的功能性目标侧重点上其重要程度是不同的。例如在市场出现大幅度波动的情况下,市场类风险就较为突出,在这一背景下展开的风险评估就必须更为关注市场类风险,并对市场类风险向运营类和权益类风险传导或转变的机制进行预判。

第四,平台运作重点决定风险应对策略组合。风险应对策略包括市场化处置和组织内部处置两种形式。由于所处的领域和从事的业务差异,投资平台和运营平台显然有着不同的风险应对策略组合。投资平台更倾向于采用规范的金融风险工具来实现其风险管理的目标,而运营平台则更为关注通过组织内部的风险管理流程和资本结构的针对性调整来是实现风险管理的目标。相对而言,投资平台的风险管理策略组合更为稳定,更侧重于在外部市场中形成风险应对的具体策略。而运营平台的策略组合则更具灵活性,更侧重于在组织内部实现风险的配置与应对结构。

二、省级平台风险管理的体制基础分析

平台风险管理能够有效实施,除建立完整的风险管理流程外,有必要将风险管理融入平台运作的全过程对其进行充分的制度支持和资源保障。这是风险管理能够对平台资本运作形成积极支持的关键所在,也是平台风险管理的体制基础关注的重点内容。

(一)核心问题：防控主体与机制

平台体制基础的核心问题就是要明确风险防控的主体与机制。在公司制企业中,风险管理由隶属于董事会的风险管理委员会来谋划,由具体的风险管理部门或法律部门来具体实施。风险管理具有相对独立的内部“第三方”特征。这一体制可以是平台风险管理实施的基本框架。但就平台所承担的功能性目标而言,这一框架实际上很难完成应该承担的管理职能。

其原因在于风险管理委员会的相对独立性不够。风险管理委员会实际上是董事会执行其职能的机构,其所有的决策均是在董事会领导下完成的。风险管理委员会对风险的认识、判断和应对,代表的是董事会对风险的认识和态度。如果平台的风险管理架构仅仅依赖于一般性的风险管理模式,那么最终平台的风险管理实质上只能依赖于董事会的相机判断、权衡与决策。因此,从平台内部结构看,风险管理的相对独立性实际上缺乏关键性的制度支撑。

平台并非单纯的资本运作机构,而是承担国有资本职能的投资或运营机构。国有资本职能的实现也要求更具独立性的风险防控体制。而在一般的风险管理框架下,政府要对平台进行影响,除派出人员进入董事会影响决策外别无它途。平台作为“耦合型”企业组织,一方面要履行国有资本职能,另一方面要按照市场规律来实施资本运作,从组织的角度看,这两个方面的结合点如果仅仅依靠派出人员参与决策来实现,缺乏稳定的制度安排,那么最终国有资本职能实现将只能依靠单一的手段来加以控制和影响。这种组织设计本身就具有较高的风险性。

因此,平台的风险管理主体在组织内部的地位需要进一步加强。要有效提高其地位,关键还在于“耦合型”的组织设计的调整,有必要在平台内部层级式管理模式的条件下,一方面发挥国有企业的制度优势,为企业风险管理奠定坚实的制度基础,另一方面也需要优化平台组织设计,划定企业风险管理边界,压缩风险组织内部传导空间,为平台风险管理的有效实施奠定基础。

(二)关键环节：定价、策略和市场

在具体操作中,平台风险管理需要把握住资产定价、投资和运营策略、市场工具运用等三个关键环节。其中,资产定价是平台风险管理的核心基础,投资和运营策略是主要的实现领域,市场化工具运用是风险应对的主要方式。

清晰的资产定价是平台资产风险管理的基础性条件。从国有企业改革的进程来看,国有企业改革一方面是企业组织方式的改革和调整,另一方面就是企业资产定价的不断明晰过程。这两个方面的协同共进水平将决定国有企业改革进程。客观而言,没有清晰的资产定价,国有企业改革就无从推进。反过来,不在改革的进程中持续引入市场,国有资产的价格形成也难以有切实的体制基础。资产价格不清晰是平台运营类、权益类风险产生的重要因素。平台作为国有资本投资或运营的企业组织围绕国有资本布局调整和国有资本的结构调整所展开的一系列活动,更需要有清晰的资产价格作支撑。要实现这一目标,不是简单地“赋予”资产一个价格,而是通过市场策略和交易组合,为资产创造一个良好的市场化交易环境,将资产“引入”市场,最后由市场交易活动来确定资产价格。

富于产业特色的投资或运营策略是平台风险管理的主要实现领域。平台的资本投资或运营实际上有双重目标,一方面是实现对关键领域的战略影响,另一方面是实现更有效率的国有资产配置。以更为规范的市场化态势进入市场是平台要推进的主要工作。平台要实现的目标,从资本的战略影响角度看,就是识别、评价和创造具有战略价值的企业组织。从资产的有效配置角度看,就是发现、形成、承载和发展更具经济价值的国有资产。资本战略影响的可实现度对资产有效配置结构有决定性影响,而资产有效配置结构对资本战略影响的实现有实质性约束。产业特色越突出,资本战略影响越容易实现,资产配置结构的效率目标也越容易满足。投资或运营策略无法对资本战略影响和资产配置结构形成有效支撑,无法创造资产定价的市场环境,是平台市场类风险产生的主要根源。根据平台的功能性目标,结合具体产业发展的规律确定富于产业特色的投资或运营策略是平台风险管理的应有之义。

市场化工具应用是平台风险应对的主要方式。平台风险管理的规范度与其采用市场化风险控制工具水平直接相关。从组织内部的风险管理而言,按照奈特(Knight,1916)的观点,管理“头部化”和专业化是必然的趋势。平台由于其特殊的国有经济管理层级定位风险向平台集中的态势更为明显。在强调市场化资本投资或运营相机决策的同时,平台内部的风险管理应通过采用规范稳定的市场化工具,来提高管理的稳定性、连续性和可预期性。包括风险评估、转移、对冲工具的采用,对于平台划定风险管理边界、确定管理权限、明确应对策略具有积极的意义。

(三)评价指标：能力保障、环境支持和策略组合

风险管理作为管理体系被正式引入国有企业现代企业制度建设中已有十余年历史。但风险管理在国有企业中的实际应用并不显著。投资管理实际上内含风险管理,在一些企业,风险管理被误认为内部审计,或者被局限于法律风险的范畴。这些已经发生的情况在平台建设过程中应当给予高度重视和针对性调整。要明确、完整、规范、独立且有效的风险管理是平台资本投资或运营业务开展的核心工作。要使风险管理在平台中得到有效实施,必须形成风险管理的对应性评价机制。

能力保障是平台风险管理的基础性评价内容。平台的能力保障主要包括防控风险因素、应对风险事件的技术、资源和组织能力。对能力保障进行评价是平台风险管理进行“自我检测”的关键性过程。能力保障是平台风险管理的基础,平台风险管理能不能得到有效实施,首先在于是否有足够的手段来识别、评价风险因素,是否有足够的手段来应对风险事件和覆盖风险损失。技术能力是识别风险因素的前提,要解决的问题是“能不能发现风险”。风险并不是依靠直觉就能够察知的可能性,风险要成为平台管理中的客观实在对象必须通过技术分析来确定其重要性。资源能力和组织能力是平台应对风险和覆盖风险损失的两种手段,提供两种可能性来解决“能不能应对风险”问题。其中,资源能力是指平台在法人治理结构的支撑下,获得足够的应对或覆盖风险敞口资源的可能性。组织能力是指平台利用资本结构和内外部组织结构使得风险能够在组织内部得到针对性配置的可能性。

内部环境支持是平台风险管理的制度性评价内容。平台风险管理的有效实施,还取决于平台内部是否有一整套风险管理的制度体系和运作机制。主要包括风险共识、针对运营风险的制度性防控体制和内部审计制度。内部环境支持主要解决的问题包括两个方面。一是平台对风险是否存在共同认识,如果没有,要通过内部环境支持评价和风险管理的深入实施来加以培育。二是平台对风险的制度性防控是否可行和可信,这是在具体风险事件应对过程中应对策略能够执行的前提。在这两个方面中,风险共识是贯穿于法人治理层面的风险治理和平台管理层面的风险治理的共同内容。针对风险共识,对内部环境支持的评价应高度关注平台的组织文化是否内含对组织及人员进行风险意识培育的相关内容。

可操作策略组合是平台风险管理的应用性评价内容。平台风险管理的落脚点,关键还在于应用,即应对风险的实际表现。在市场化环境条件下,平台应对风险要依赖一系列成熟的市场化工具组合形成的策略组合,来完成风险定价、风险转移、风险互换等操作。风险管理的策略组合要重视其可操作性。一方面,鉴于平台本身资本运作的特殊性,对于引入的市场化工具要进行适应性调整,使其符合平台的需要,与平台的资本运作融合为一体。另一方面,在资本运作实践深入进行的过程中,要在实践中不断提高风险应对策略组合的成熟度和针对性。在对平台风险应对策略组合进行评价的过程中,既要关注可操作性,也要关注市场化水平,只有高度市场化的策略组合才能确保平台风险管理的有效性。

三、省级平台风险管理规则分析

风险管理是高度融合于平台资本运作的管理过程。平台的资本运作就是要充分发挥增量和存量资本的带动和联接作用,提高单个企业的资产经营效率,进而提高以资本结构为纽带形成的企业群体的整体功能。风险管理是服从于这一运作目标的管理子过程,其目标就是要提高资本运作效率和提升资产经营的安全性。要实现管理目标,省级平台的风险管理应遵循以下管理规则。

(一)构建分散决策的企业组织结构以应对市场不确定性

在市场条件下,平台的资本运作就是要应对不确定性,在其中把握机遇、规避和处置风险。应对不确定性是市场的天然优势。市场之所以优于计划,就是因为市场的分散决策机制有着内在决定的机遇把握、风险分散和承担机制,而市场的竞争性交换机制又形成了不确定性识别和风险在更大空间中配置的基本手段。平台作为“头部”企业,要形成的恰当企业群体的组织形式就是高度模拟市场、应对高度市场不确定性、以分散决策为主要特征的企业群体。平台不应对投资对象进行直接管理,而是在治理层面上影响企业管理的重大决策。企业管理的具体实施,则是由企业自主决策完成的。平台对企业组织的影响取决于资本联接,而平台资本联接的总和就形成了平台的资本结构。应对不确定性所需要的分散决策机制使得企业能够以更大的独立性来处置自身资产经营中面对的不确定性问题。这种组织结构的明显好处就在于分散决策机制可以更为快速地对市场信号做出反应,使得企业能够在应对市场不确定性过程中发现市场机遇。这是平台坚持以经济价值为首要目标实施资本运作必须要坚持的第一个基本原则。

(二)提升资本结构的集中配置水平以实施风险管理

适应和应对不确定性所要求的以自主经营企业主体为基本单位的分散决策机制尽管有其优点,但其缺陷也是明显的。与传统的集团公司相比较,企业个体往往存在风险应对资源不足、策略组合有限等缺陷。在市场环境下,面对波动性很大的市场类风险,企业依靠自身的力量往往很难摆脱困境。从市场整体的角度看也是如此。市场作为分散决策主体的集合,主体之间的竞争性强于合作性,因此市场总体上也很难形成应对风险的集体行动。周期性的市场衰退从制度层面上看其原因也在于此。平台作为国有资本市场化运作平台,既要通过组织形式的针对性设计来充分发挥市场机制分散决策的优势,也要通过企业治理的针对性调整和管理的创新性应对来规避市场的缺陷。要做到这一点,就要对传统的国有大型集团公司组织形式进行改革,突出企业群体之间的资本联接与纽带,通过资本结构的集中化、特色化和专业化来形成风险防控的基本框架。资本结构在两个层面上提供了平台风险管理的基本需求。一是通过资本的集中来适应风险向平台集中的趋势,为平台风险管理提供技术和资源能力保障。二是形成平台内部的风险配置的资本结构空间,为企业群体内部的风险互换提供组织保障。这是平台实现风险管理目标要遵循的第二个基本原则。

(三)聚焦资产定价构建资本结构与企业组织结构匹配的市场机制

应对不确定性所要求的以分散决策为主要特征的企业组织结构,与应对风险所要求的以风险集中应对的平台资本结构是一种互补平衡关系。企业组织结构在应对风险方面存在的缺陷,由平台资本结构来弥补,而平台在应对不确定性方面的缺陷,则由企业组织结构来弥补。企业组织结构具有系统的首要地位,平台资本结构从属于、服务于企业组织结构。之所以说这一对关系是平衡关系,在于两者之间如果缺乏协调,无论是企业组织结构完全决定了平台资本结构或者反过来,均难以适应市场机制形成有效的风险管理机制。要认识到企业所承载的国有资产的价格是企业组织结构和平台资本结构的共同基础。通过形成有效的、可信的企业资产定价机制,为两种结构共同形成平台资本运作空间奠定坚实的市场基础,是平台风险管理需要遵循的第三个原则。

四、当前省级平台风险防控的工作重点

基于以上分析,当前省级平台风险防控要注重把握以下要点,做到在高质量发展进程中构建有针对的平台风险防控模式,充分发挥平台风险防控的体制“枢纽”作用。

(一)平台风险防控的模式选择

从风险防控角度看平台的组织设计有不一样的认识。同样是监管方-国有资本市场化运作平台-国有企业的双重委托代理结构未必有同样的资产风险结构。平台可以选择将风险防控的重点内部化或者通过市场化手段外部化,并由此形成迥异的风险防控组织架构。主要有以下几类。

第一,金融机构模式。即平台类似权属企业的龙头是风险治理主体,风险管理分散于各权属企业。这种模式相当于实体类国有企业彻底金融化,本身存在的风险及其传导方向显而易见。与当前国有企业分类改革的趋势和国有资产分类管理的客观态势均不符合。因此在实践中对于形成类似模式的平台要注意评估其恰当性,高度重视此类平台本身作为风险源的防控问题。

第二,集团公司模式。平台是风险治理和风险管理的综合体,各权属企业是风险防控的组织手段,这是目前在大型国有企业普遍存在的情况,也是由大型国有企业集团改制为国有资本市场化运作平台最可能出现的情况。这种情况相当于照搬了目前大型国有企业集团资产管理的现实做法,缺乏实质性的改革。

第三,项目/权益风险防控模式。即平台只关注与自身投资或运营业务开展的风险防控,权属企业风险防控自主决策和实施。也就是说,平台对权属企业的风险防控只管控到直接接受投资和运营业务的层级,而不考虑在这一层级之下的、目标国有企业的风险防控具体架构。这一模式的好处在于就平台而言,通过组织设计和职责边界设定有效地将风险防控的范围扩展到了最大,在最大的可能性上保障了风险防控目标实现；坏处在于目标国有企业的风险实质上处于平台的风险防控体系之外。制度层面的“无责”界定并不能免除平台因目标国有企业风险失控应承担的间接责任。

第四,职能导向的风险防控模式。即平台重点对国有资本职能履行相关的业务活动进行全过程、全环节、全领域的风险防控。这一模式的好处是能够在平台国有资本职能实现方面做到全面风险防控,为国有资本职能发挥奠定良好的内外部环境基础；坏处在于国有资本功能的多重目标在平台资本投资和运营过程中的“硬性”执行未必会始终与投资和运营等市场化工具相符合,存在破坏市场化工具的可能性,进而使得平台的风险防控成为超越经济价值的管理目标。

基于以上认识,平台风险防控的模式应当是项目/权益风险防控模式和职能导向的风险防控模式的结合体。前者是完全市场化的准金融运作机制,后者则必须要发展出一套独立的防控机制,以确保国有资本职能在资本投资和运营过程中的一以贯之体现和执行。要做到这一点,国有资本市场化运作平台应在多个方面加强模式构建和机制培育。

(二)市场化的风险防控边界确定

省级平台的“监管”体制性特征和资本市场化运作机构的双重定位,使得平台的管理边界较之一般的企业组织更为模糊。由此带来的问题是省级平台的风险防控边界难以确定,不是因监管职能的代行而无限扩大,就是因市场化运作而缩小。确定合理的市场化风险防控边界是平台职能履行的关键。省级平台的权属企业数量和层级结构关系是边界确定的关键。主要应考虑以下几个方面：一是省级平台投资和运营的产业领域不宜过多,集中在一个领域最佳,确有必要的,不宜超过三个领域。过于庞杂的产业领域会导致平台内部业务活动体系的混乱,难以实现管理资源的集中。不对产业领域进行控制,平台最终会演变为纯粹的准金融机构,且由于其处于正规金融监管体系之外,风险防控难度极大。二是权属企业应突出主业,按主业的产业领域的不同进行分类,在平台的投资和运营过程中加以区别对待。在平台内部应针对不同的产业领域,形成事务部式业务独立开展模式,同时形成事务部之间必要的业务活动内部协调机制。三是严控权属企业法人层级和管理层级。强化管制要求,对权属企业的组织扩张进行明确限制。四是严控权属企业之间形成过于复杂的投资关系。省级平台应对权属企业的投资关系进行常态化、动态化管理,以把握适时的投资结构关系。五是省级平台开展的直接投资和运营业务以投资和运营的对象企业和投入资本大小为基本依据,实施对应的风险防控工作。平台参与权属企业的风险防控主要围绕风险治理机制,聚焦权属企业的风险管理能力、资源和流程支持,不介入权属企业具体的风险管理工作。

(三)资本运作风险防控和职能履行风险防控的体制并行

省级平台在资本市场化运作风险防控机制基础上,还应围绕资本职能的履行建立职能履行的风险防控体制。资本的市场化运作风险防控体制主要解决经济价值职能履行面临的风险问题,而资本职能要解决的核心问题是平台履行职能失灵现象。鉴于平台资本职能履行是基于权属企业群体而言的整体概念,在职能履行风险防控体制建设方面应注意以下问题。

第一,资本职能履行和风险防控体制应有相对独立性。资本市场化运作风险防控机制不能取代职能履行风险防控体制,前者是“风险治理+风险管理”的市场化机制,后者是“职能规划+职能监管”的管理体制,两者的区别较大。

第二,应以省级平台党委为核心,构建职能履行风险防控体制。应高度重视和探索党委在平台业务活动开展过程中风险防控作用的发挥。党委“管大事”关键就要体现在风险防控上。党委在履行风险防控职能上具有组织、人员上的便利,也有公司治理、管理上的现实需要。平台和权属企业的党组织建设与生产经营活动的高度融合也提供了风险防控的最佳切入点。

第三,应在法人治理层面建立资本运作风险防控和职能履行风险防控的内部相互评价和交流机制。资本市场化运作风险防控工作做得好不好要站在资本职能履行的角度来加以评价。反过来,职能履行到不到位也要站在资本市场化运作的角度来加以认识。相互评价与交流的常态化实施必然会催生更具针对性的风险防控机制。一个较为切实的做法在于平台党委应针对国有资本职能履行,形成向股东会和董事会进行年度报告的常态化制度。权属企业党委对平台也应有类似的报告和比较交流制度设计。

(四)重视提升平台风险治理能力

从省级平台及其权属企业之间的内部结构关系来看,平台与权属企业通过协同治理共同实现对风险的防控是平台风险防控的应然性体制设计。要注意防治两个极端,一是平台自身缺乏风险管控能力,完全依赖其权属企业完成的风险管理,二是平台风险管控无边界完全覆盖了权属企业的风险管理。从当前的情况看,短期内要注意防控第一个极端。相当部分平台存在资本注入不足、投资和运营工具开发不够等问题,平台自身的风险防控能力较弱,对权属企业的资本影响力有待进一步提高。加强平台的风险治理能力要高度重视技术、组织和资源三个方面的支持。技术支持方面应侧重于开发以资产定价为目标的、有效的平台风险防控技术工具；组织支持方面应侧重于拓展平台及权属企业共同治理形成的风险防控空间并优化其结构,尤其重视以平台自身的并行式风险防控模式为核心,通过充分发挥党组织的框架性支撑作用持续优化平台及其权属企业构成的风险防控的企业全体风险内部化分担和处置机制；资源支持应侧重于提升平台资本与资产的匹配度、优化资本市场化配置机制。

(五)强化平台规范有序的风险应对

无论是投资还是运营,也无论是在既定区域、领域内开展业务,还是跨区域、跨领域拓展业务,平台以风险防控为核心构建的资本投资或运营体制,都要强调规范的风险防控制度建设。应考虑以下几个方面的重要工作,持续优化平台的风险应对工作。一是制定风险防控手册。针对投资或运营业务的特征,结合资本职能规划的要求,制定对应的风险防控手册,从而在制度上建立其业务活动、职能履行和风险防控之间的直接制度联系,并将其作为企业基础性业务知识指南,在全体员工和权属企业中进行常态化普及。二是组建系统化风险防控专业人员队伍。按照重点领域、重点业务、重点企业和重大事件的分类优化决策和应对机制,设立常态化风险评估制度和应急性风险处置小组两类专门人员团队。常态化专门人员团队由具体业务开展部门的一线负责人、具体工作人员和党支部或小组负责人构成。应急性风险处置小组人员由一线负责人、事务部负责人和党支部负责人构成。三是优化内部控制。对关键性业务和领域要实行业务流程的全过程压力测试,查找风险点,评估风险敞口,为风险防控工作奠定程序基础。