澳门非营利组织参与社区治理的功能与形成机制分析

文/高金环(北京大学,北京 100871)

内容提要：澳门非营利组织参与社区治理实际上是一种介于我国内地和西方国家之间的“中间道路”,它既强调社区组织、社区居民的自我治理,同时强调政府的组织协调作用,形成一种多中心的社区治理模式。澳门非营利组织参与社区治理具备政策咨询与倡议等八项功能,发挥着积极作用：增强居民的交往,改善碎片化的交流,增设公共设施,提升公共服务；培养民众参与,关注弱势群体等。

澳门非营利组织在社区治理中充当着关键的角色,充当着居民和政府、居民和商业团体之间的桥梁作用。我们先简单了解澳门非营利组织的情况,以进一步定位本文所研究的澳门非营利组织。澳门非营利组织的类型较为多样,大部分是非营利性的社团,这里社团指的是“社会团体”,意思是两个或更多人所组成的团体,团体的成立是有相对明确的组织目标和义务。所以,本研究所指的非营利组织,主要指具有非营利性特点的社团,这种社团是以社区为基础,出于自发性的意愿自行组织起来,并且以服务社区居民和维护社区居民的利益而组建的。

一、澳门非营利组织在社区治理中的功能

目前澳门有1万多个社团,由于澳门特别行政区从制度上给予结社自由的权利,《结社权规范》规定了凡符合规章组成的社团,其权利得到合法的保护,均可依法行使其组织的管理。人们自由结社进行集体行动,在澳门这个“小政府大社会”的社会格局之下,社团在公共服务、政治竞选、文化传播等方面均发挥着重要作用,在社区治理层面上,也积极与政府、居民和商业团体进行互动。

(一)澳门社区治理中的非营利组织的类别

澳门非营利组织的灵活性特征,能够良好地适应社区居民的需求,在社区治理工作中已经取得显著成效,较好地促进了政府部门、民间机构和社会服务组织三方的互相依赖、互为补充的关系。在澳门,社区中的非营利组织主要有三类：

一是活动类社区组织,如书画协会、曲艺社、舞蹈社、戏曲社等,这些社团旨在组织居民开展文化娱乐等休闲活动,丰富居民的业余生活。它们是社区居民出于共同的兴趣爱好和需求组织起来的。活动类的社区组织优化了社区的人文环境,丰富了居民的生活。

二是服务类社区组织,如志愿者服务队、敬老协会、各类联谊会和互助会等,这些社团旨在提供某一种或多种社区居民需要的服务,也常常担负着互帮互助、调解纠纷、协调利益等职责。它们能以远低于政府手段的成本和以更为灵活的手段,更及时地提供居民需要的多种服务。

三是权益类社区组织,如业主委员会,还有一些致力于维护少数群体的权益类组织也发挥着越来越大的作用。在现实中,许多社区组织的功能实际上是较为综合的,如澳门的街坊会,兼备了上述三种类别的特征。

街坊会是一类高度自治的非营利性组织机构,总机构是澳门街坊会联合总会(以下简称“澳门街坊会”),其成立的时间比澳门回归的历史还久,澳门街坊总会于1983年成立,因其庞大的组织体系深入社区每一个角落,其组织规模是澳门三大社团之一,也是澳门最大型的社区非营利组织。澳门街坊会设立服务办事处,分别有地区办事处、坊会、社区中心,还包括家庭服务中心、长者中心、青少年服务、学校、托儿所、医疗服务等服务机构。目前,澳门街坊总会综合了多元文化发展的历史经验,成为独特历史背景下的产物,它坚守“互助”的理念,旨在为澳门建造一个“有组织、有秩序、有归属感”的生活社区,激发出居民对公民利益表达的兴趣和意愿。可以说,澳门街坊会是基层社区治理的力量基础。

(二)澳门非营利组织在社区治理中的功能

以澳门街坊会为代表的社区组织是澳门社区多中心治理格局中关键而又富有活力的主体,澳门街坊会担当着沟通政府和居民之间的桥梁角色。并且,为了更好地实现社区治理的目标,澳门社区组织肩负起澳门大部分的社区治理服务工作。具有以下八项功能。

第一,政策咨询与倡议功能。在社区治理过程中需要引导者、协调者、中介、政策倡议者、政策监督者、社区服务者、社区专业人员、社区参与者,澳门社区组织在社区治理过程中能提供政策上的咨询功能,包括与政府的定期会议、政策倡议、方案提交等,以调整社会现有的政策、措施和服务,从而提高了社区治理效率。

第二,间接监督政治权力。澳门社区组织的运行模式主要是通过开展社区服务来促进居民的参与,运营社团的资金来源于服务收费与政府拨款。政府的放权、出资,一方面保证了居民的社会服务需求得到了最大程度的满足,另一方面社团公开的账目形式,间接监督了政府资源的使用,限制了政府的公共权力。

第三,利益表达功能。通过社区组织表达社区居民利益是最有效的方式之一。澳门社区组织发挥着自治的作用,社区组织除了不定期举行社区活动,设立社区办事中心和提供社会服务外,可以透过社区组织的立法会议员把声音带到立法会上。一些社区组织的社会影响力大,能根据社区居民对社区治理过程中的需求,及时反馈给政府。

第四,保护社区居民的权利。殖民政府时期的澳门社会并没有成为现代国家的一部分,居民缺乏对国家的认同感,缺少民主意识。回归后,澳门社会逐步向民主社会发展,居民的民主意识、公民意识逐步觉醒,公民的利益逐步得到保障。社团在这一公民意识觉醒的过程中起到了重要作用,为居民争取合法的权益,注重社区居民的需求,聚合民意始终是澳门社区组织的主要工作。

第五,争取社区资源。奥尔森指出了集体行动的困境,社区组织则能够为社区争取资源,促成居民的集体行动。[1]澳门有一定规模的社区组织,由于其自治的组织特性,组织的成员有较强的信息优势去争取社区资源促成集体行动。

第六,提供社会服务。社区组织的服务目标是为社区提供专业服务和公民教育。一些较早成立起来的社区组织在社会服务领域经验丰富,服务内容也在不断变化和发展以应对居民需求的变化,为居民的体育、文化活动、教育和健康等方面提供福利服务。多元化的服务能丰富居民的社区生活,相比于政府部门,社区组织最大的优势就是“亲民”。

第七,引导公众参与社区治理事务。在过去的十年中,公众的参与越来越受到重视,澳门社区组织在增进公民参与方面的作用越来越大。澳门社区在努力实现社会共识,实践公众参与的社会治理方式,政府积极引导社会组织主动地参与,提升社区服务主体参与间的良性协作,从而推进政府与社区居民共同参与社区的发展,确保政策获得了较好的效果。

第八,培养社会精英。澳门社区服务的历史已经有一百多年,华人组织在二十世纪50年代开始提供救济服务,回归后,更多不同类型的社团也开始开展社区服务。作为社区治理的重要主体,社区组织不但减轻了澳门特区政府的压力,社区组织是经过长期的民主政治训练,当组织有一定名气后,更容易得到相关的利益支持,更容易接触到政府,进入立法会成为议员,成为具有高度责任感的社会精英。

(三)澳门非营利组织在社区治理中的作用

根据澳门社区非营利组织对社区治理方面的功能,总结出以下四个方面的作用：

第一,促进社会服务类型的完善。社区组织对于澳门社区治理来说是不可或缺的,社区组织能提供大量的不同类型的服务。澳门社会服务的类型过去是单一的,随着社区治理服务的发展不断完善,目前,社区组织有许多专业服务人员,如社会工作者、物理治疗师、心理学家、语言治疗师、医务人员都是社区组织中的志愿者。由于社区组织提供的服务种类繁多,与政府部门开展合作活动也成为重要的发展趋势。以开展澳门社会工作服务的情况为例,澳门社会服务的儿童保育服务受到公众的广泛关注,政府部门也投入较多关注力。其中,最重要的考虑因素是缩小政策与现实之间的差距,以解决居民对服务的需求。目前,全年为不同的服务对象提供广泛的社会服务,满足了居民对社区服务的多元化需求。

第二,促进居民与社会的良性互动关系。滕尼斯(Tönnies)的著作分析了该概念,指出社会是由社区组成,从紧密的人际关系到广泛的情感分工。[2]第一次世界大战后人与人之间的疏离感加剧,人际关系处于恶向发展,为社会发展带来严重的后患。[3]奥斯特罗姆(Ostrom)提出了多中心的服务供给模式,可以应用于社区服务的提供。[4]然而,即使提供了多元化的社会服务,仍然有部分的需求得不到满足,没有民间社团参与社区服务,政府很难统计公众对服务的需求。澳门通过社会团体的合作参与,社区可以更精确地预测所需服务的数量和变化。由于民间社团倾向于直接接触服务对象,居民需求已经在社区里不断得到确认,继而政府根据现实的情况进行政策调整,防止政策偏差,确保服务到位,并且合理的规划研究可减少政府的资源浪费。可以说,澳门居民与社会之间的连接点是社团,社团之多涵盖着不同的年龄层面。

第三,形成一种有别于中国内地的政府合作治理模式。澳门社区治理中的政府与社区组织的关系既不同于内地,也不同于港台地区。对比内地的社区治理,澳门和内地从社会服务的组织架构、组织运作、工作内容都有一些不同。首先,尽管两地的组织架构都由管理层和服务层组成,但澳门社区更多地以相互的合作依赖为主,这削弱了上下级的行政隶属关系；其次,内地的社区服务,大多以政府为主导。澳门的大多数社会服务机构是自组织；最后,内地的社区居委会担任协调者、服务提供者和顾问。澳门的社会街坊会则是组织者、策划者、谈判者和发言人。其中,澳门的街坊会虽然接受政府的经费支援,但较少受到政府的干预,而是相互监督,从而维持了政府与社会之间良性和均衡的发展。

第四,寻求社会的和谐发展。大约在1980年前,澳门非营利组织主要是娱乐和福利性质的组织；1980年后,非营利组织的类型增多,包括工商、工会、学术、社区、政治等不同的类型。因行业成立工会,因维护居民利益成立街坊会,因赈济社会职能成立慈善组织,非营利组织主动请求举办民间的社会活动,鼓舞社会的士气,官民合办的文化由此而来。现时,大量出色的非营利组织机构,充分发挥社会组织的自身优势,政府通过扩大对社区组织的资源投入,用行动支持社会组织的发展。因此,政府与社区组织形成了共同服务于居民服务的网络体系。构建和谐社会文化的关键因素,可从社区的居民参与社区的发展程度来判断,澳门非营利组织协办社区治理的模式,使社会表现得一片和谐。

二、澳门非营利组织社区治理的演变及发展

澳门非营利组织参与社区治理的动因是多方力量角逐下形成：一种力量是出于社区组织的自愿性质；一种力量是来自社区居民参与社区治理中的拉力因素；还有一种力量是政府在社区治理过程中的推力因素。这三股力量共同影响着非营利组织参与到社区治理的过程当中,并形成一种多中心治理的结构体系。多中心治理结构也有不同的侧重,分别指向政府机构、非营利组织、社区居民以及商业团体四个方面,当其中一方参与主体表现强势或者影响力极强,其治理过程与协商环境将向其倾斜。

(一)政府及社区居民的“推-拉”因素

第一,一般情况下,政府不会对非营利组织下发指令,非营利组织具有较高的自主管理权,开展的社区活动大多出自自愿性质,而且,对政府的政策措施只是起到“配合”的作用。在这种运作机制中,非营利组织作为一种较为独立的实体组织,是具有一定的社区治理话语权,无需向政府交代组织工作,只有在涉及申请资助或报税的情况下,才需要向政府交代工作明细。从这一关系中可以看出,两类参与主体只是作为出资人与资金使用者的关系进行来往,政府不会过多干涉非营利组织的内部事务,也无权干涉,并且,非营利组织也没有义务交代。

第二,在多中心治理结构当中,不同参与主体关于社区治理的作用和定位并不一致,但治理位置却趋向一致。例如在社区居民反对某项公共政策的落地或对于某项公共政策的建议,通过拉拢或借助社区组织的影响力来维权,迫使政府做出让步或改变,这是一种典型的“自下而上”、需求导向型的社区治理机制。由于社区居民在参与社区治理过程中的维权意识强,属于强势的一方,而社区组织的影响力又强盛,两者结合起来后,整个社区治理过程与协商环境将向他们倾斜,最终影响到政府的决策行为。

第三,政府难以兼顾不同的利益需求方,有的时候,政府会把一些社会服务“推给”社区组织,由他们来协助开展和提供必要的支持。从政府的角度来看,政府既完成了社区治理任务,社区组织能够实现自身功能,商业团体能得到经济回报,社区居民又能够从中获利,政府在这种多边关系的利益博弈下会是一大赢家,以较低的成本方式达到预期的政治成果。

(二)澳门非营利组织参与社区治理的发展模式

在社区治理中,非营利组织难免与政府产生冲突,多个势力的角逐导致混乱的治理情境出现。在角色定位方面,不同的非营利组织有不同的侧重点,面向的服务对象也不同,与其他的服务团体会出现服务重叠。在整理出最优、效果最好的角色定位过程中,社区组织需要经过漫长的探索和演变过程。澳门非营利组织通过优化自身的社会服务,不断促进组织成长,逐渐发展出三种社区治理模式：

第一,服务拓展模式。同一项社区服务,除了有政府部门,也有非营利组织参与,商业团体也会提供帮助。但是,由于澳门的社区组织纷繁复杂,不同的组织机构提供的社区服务十分相似,有时候容易出现重复的服务类型。为了避免这种局面的出现,澳门社区组织实行差异化提供社会服务,使各个社区组织分管不同的社会服务内容,形成具有自己特色的服务类型、服务活动。

第二,循环协调模式。由于澳门社区的事务众多,仅凭单个社区组织或依靠政府力量难以实现全方位的治理。因此,社区事务有不同的参与主体,在社区治理过程中,各个参与主体形成的是一种与政府协商的多元共治模式。政府机构与社区组织的关系在这种模式下是平衡的。政府把治理权力下放到社区组织,社区非营利组织通过组建社区活动,开展社会服务工作,同时收集社区居民意见,参与政府的决策行为。在这种互动的过程当中,社区治理的模式具有循环性和协调性特点,面对社区治理冲突时,如政府政策不符合社区民意,采取的解决方式是协商,也尽量做到权责独立、责任自担。

第三,多层嵌套模式。这是指社区治理的内容、各个参与主体是逐层包含的关系。正如前文提及,社区居民一般不会直接把社区治理问题反映至政府部门,而是通过影响力大的社区组织,通过他们发声来维护自己的权益。在这一组关系当中,社区居民是“被包含”在社区组织当中,社区组织经过与政府的协商后,政府作为上级机构采纳了社区组织的意见(首先由社区居民提出),在这一组关系当中,社区组织是“被包含”在政府机构里面。关于社区治理内容的嵌套模式,主要是指政府提出了一项关于社区治理的政策,政府作为政策的制定者,社区非营利组织作为政策的协调者,向下解释政策、向上传达意见,社区居民则是该项社区治理政策的直接参与者与监督者,从治理内容来看,三者之间同样存在着嵌套的关系。

三、澳门非营利组织参与社区治理的机制分析

澳门非营利组织的现实背景,在澳门回归前,已经有一批民间社会团体肩负起政府与市民的沟通桥梁,这批民间团体在回归后一部分仍然保留下来,可以说,澳门民间社团是社区治理的重要主体之一,一方面原因是这种民间团体思想认识始终与政府执政思想保持高度一致,另一方面原因是民间团体不但能促进社区的和谐发展,而且已经在澳门社会中形成社团经济。

(一)澳门非营利组织与政府合作治理社区

澳门非营利组织的运作发展在政府改革的步伐中,采取合作治理是得到广泛的认同。民间的非营利组织更多地依赖社会的需求来推动发展,这种推动力是社会动员的显性结果,社会成员需求演变至社会变革的诉求。

社区是协调居民关系,社区能让居民表达自己的诉求,社区作为沟通的平台实现社会公平和伸张正义。澳门社区治理稍有不同,澳门社区是在街坊总会的带领下,在全澳划分出若干社区,澳门还有诸如此类的社会团体,比如,澳门工会联合总会,同样面向澳门社区开展社区治理服务,设立地区的社区服务中心。澳门有关服务于澳门社区的社团还很多,这些团体是典型的大规模“社团”。澳门社区治理的做法是,不把观念停留在行政区政府主导上,而是调动社区成员参与的积极性行使民主权利使各方参与、群众自治管理社区的关系网,增加特区政府的资源投入,强化社区的管理、服务、教育、监督等职能,从而激发出居民对社区的认同感和归属感。[5]因此,澳门社区治理是通过互助合作共同促进社会民生发展,逐步明确了一致的价值目标,以实现社会合作支持的最大化,也就是“合作治理”。

(二)澳门非营利组织拓展社区人文环境

类型比较学派指出社区特征包括有,第一,社区是文化现象的认识；第二,社区是事情发生的地方,具有实地性；第三,社区可以分不同类型。[6]以上三点特征归纳到类型比较学说。人文区位学派的共同体研究学说与类型学派的地域与空间结构学说相比较,共同体学说强调互助合作的平台,彰显以人为本的核心价值观,透过整体性的社会对具体化的个人的照顾,关注社会各类群体。[7]类型比较学派侧重研究社区的空间结构性和地域性的特点。两种学说研究的视角不同,共通点都是实现社会和平和正义的意义。[8]

澳门社区治理目标是,形成各式各样的功能社区。澳门仍保留传统社区的共同体特点,社区不存在严格的地域关系限制。共同体社区的凝聚力强,社区成员的价值观念一致。基于现代社区的特征,澳门社区既表现出,同质性的特征,又具有现代城市社区脱域性的一般特征。同质性,意思是物体的结构和性质具有相似的性质,在社会学中,指的是由关系网络构建的熟人社会,包括邻居、亲族、乡土、宗教等情感型社会；脱域性,意思是社会关系摆脱了地域的限制,进入更宽广的境界,作为行为空间的概念,人类诸多的行为摆脱了狭隘的时空束缚,每个人可以在不同地域中来去自如。

(三)澳门非营利组织与政府的相互博弈

地方治理最显著的特征是治理主体的多元化,这意味着第三部门组织甚至私营部门可以参与地方公共事务的管理过程,地方政府不再是唯一的治理中心,社会组织可以成为地方治理的主体。正如有学者所说,这是一种直接对抗一元或一元中心的权力秩序思维。[9]从澳葡的发展历史窥探澳门的政治、社会发展的演变可知。接近近现代时期,葡人治理澳门采取“葡人治葡、华人治华”的原则,葡人管理葡人,华人管理华人。直到澳门回归祖国,我国实行“一个国家,两种制度”的高度自治方针,这在现代治理模式中是独特的。

澳门非营利组织在居民与政府交往中始终扮演重要角色,无论澳葡政府时期,后到确立立法会选举制的转变,从无到有的政治参与身份。法团主义的社会结构,缩短了与政府间的疏远感,为个人提供集体身份,保护共同体的利益。无论政府还是市场,在社会治理以及公共服务的供给过程中的角色都并非万能。如果完全由市场主导、缺乏政府的有效干预,政府在经济社会的运行过程中仅仅扮演着“守夜人”的角色,可能导致公共服务的范围和水平严重不足,难以满足人民群众日益增长的物质文化需求。在澳门,地方政府愿意转让其权利的一部分；解决政府的被动性困境,引进多元主体参与地方治理,应对当地政府对社会回应的有限性和局限性。非营利组织在澳门社区治理中,则更加鼓励社区成员根据其自身情况表达需求愿望,社区组织自主实施管理,政府对这些服务项目提供扶持,并且接受政府或第三方的监督和评估。

四、结语

澳门社区的非营利组织主要有道德团体、文化体育团体、慈善团体和经济利益团体等分类,澳门社区由民间非营利组织来管理,社会整合各方的团体,彼此通过协调商榷、利益交换,避免冲突发生。早期来澳门定居的大多是移民人口,建立宗氏亲会是中国特色的传统行为。由不同背景、群体、社会文化汇聚到同一地区、同一空间,从实际情况考虑,受到多元文化的冲击,多重公民的身份边界模糊,社会建设和发展只能依靠华人圈相互协助社会事务的发展。共同参与到社区来,大家相互联系、相互包容,不单是语言上的交流,还有思想的沟通。

综上,一方面澳门的社区治理中丰富的组织资源,并富有强大的团体意识；另一方面澳门特区政府尽可能地培育社区资源,澳门公民自治社会不断受到了重视,促使社团的良性发展,培育出社区自治组织作为建设社区的后盾。在社区治理中非营利组织增强居民的交往,改善碎片化的交流；增设公共设施,提升公共服务；培养民众参与,关注弱势群体,澳门社区治理的核心思想突出政府对社区的治理,同时还强调主体间的互动与合作。这一模式从多个方面为社区治理提供了经验,如注重居民参与社区,注重社会协同发展,贯彻社会福利主义的精神,以不断改善民生为目标等。总的来看,澳门非营利组织参与社区治理是一种有组织结构的公众参与制度,促进了政府与社区的良好互动。