党建引领：城市社区治理创新的制度优势

刘舒

摘要：城市社区是城市基层治理的基本單元，也是居民生活所依托的共同体。基层党建创造性地运用富有弹性和粘合力的政党运行机制，在城市社区治理中占据重要的战略地位。党建引领机制是中国城市治理转型最重要的保障和推动机制，也是城市社区治理创新的制度优势。党建引领机制发挥作用需要党组织适应环境发展变化，完成从组织覆盖到功能覆盖的转变，并与社区治理深度融合。党建引领机制的运行是通过“条块关系”协调、区域化党建、治理技术更新等方式实现，其实质是将城市社区各治理主体有效组织起来并整合资源的过程。党建引领城市社区管理既要有现实的组织和资源的支撑，同时也要有观念和规范的保证，借助各种文化手段将自身价值诉求转变为社会公认的主流价值，从而完成价值重塑的目标。

关键词：党建引领;社区治理;组织嵌入;资源整合;价值重塑

中图分类号：D26  文献标志码：A  文章编号：1008-2991（2021）03-082-007

党的十九届五中全会提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[1]，“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化”[1]。这为新发展阶段城市社区治理创新提供了根本指引和遵循。从近些年各地城市社区治理创新的实践可以发现，城市社区治理各要素进行了重新组合，基层党组织的政治功能和社会治理功能得到有效强化，党建引领城市社区治理的结构体系基本形成。从现实上看，改革开放以来，我国的社会结构发生了巨大而深刻的变化，城市社区逐渐成为人们的生活空间和治理的基本单元。党建引领机制是推进城市社区治理体系和治理能力现代化的核心动力，也是夯实党在城市执政基础的关键所在。有鉴于此，本文重点关注党建引领机制本身，从基层党建逻辑和城市社区治理逻辑相结合的角度，对构成党建引领机制各要素及其关系进行分析，阐明其在城市社区治理中所扮演的角色和作用，并对今后如何更好发挥这一制度优势进行展望。

一、组织嵌入：党建引领机制的发生

基层党组织在日益流动的、多元化的社会重建与党员、群众的联系，这种组织化努力在城市社区体现的尤为明显。“嵌入”这一概念最早由著名学者卡尔·波兰尼在其著作《大转型：我们时代的政治与经济起源》中首次提出，他认为：“交易行为通常是嵌入在包含着信任和信赖的长期关系之中的，这种关系往往能消除交易的对立性。”[2]后来这一概念被广泛应用于社会科学领域，特别是用来解释社会行动主体与周围环境发生作用所形成的一种关系结构。这一概念也得到了国内很多学者的认可，如有学者认为，“嵌入性”理论对于当前我国党与社会关系、党的基层组织建设以及基层治理的策略选择，具有相当的解释力。[3]从党组织在城市社区的行动逻辑来看，只有不断织密组织网络，党在基层社会的执政基础力才有牢靠的组织保障。

（一）从单位到社区：党组织发展环境的变化

党建治理机制在社会治理领域一直发挥重要作用，也是经济社会转型期的一个独特制度优势。从国家与社会关系这一视角看，自新中国成立以来城市基层治理大体经历了单位制、街居制、社区制的变迁。基层治理制度变迁带来了党组织生存和发展环境的变化，党组织通过不断调整组织发展策略以适应时代发展变化，进而强化在基层的影响力。新中国成立后，为了在城市中建立新的社区组织与权力结构，把城市居民再度组织起来，在城市社会迅速建立起了单位体制。单位通过发挥资源配置、社会整合、福利供给等功能，把社会成员吸纳进其中，成为将个体与国家体制连接起来的一个正式制度通道。在单位体制下，不但城市居民的生产、生活完全置于单位之中，而且城市社区也完全纳入党和政府的领导和组织系统，成为党和政府在基层实现社会控制和政治动员的基础。与单位体制相适应的单位党建在这一时期发挥了重要作用，一方面党组织直接领导单位，成为单位体制运行的关键一环。另一方面，党组织负责单位的政治建设、思想建设和组织动员，与单位中的个人有着密不可分的关系，甚至控制和决定了个人所需的各类资源和服务。

单位体制作为一种自上而下支配的体制，在保持政权和社会稳定、国家现代化平稳启动的同时，其内在的制度限制和机制缺陷也逐步显露出来。[4]正因如此，改革开放以后单位体制逐渐消解，基层治理形态也相应发生了改变。这带来一个非常现实的问题，即单位组织消失之后，真正承担治理责任的组织也迅速减少，从而埋下基层社会治理失效的潜在风险。为了避免出现这一情况，党的十一届三中全会以后，街道和居委会开始逐渐承担原来由单位所承担的相应职能。自此，原来以单位制为主，街居制为辅开始逐步转向主要依靠街道和居委会发挥治理功能的时期。为了更好地加强基层党组织的建设，1996年中组部发布《关于加强街道党的建设工作的意见》，明确了街道党委是街道各种组织和各项工作的领导核心，居民区党支部是居民区各种组织和各项工作的领导核心，为替代单位党建提供了组织基础。

自20世纪90年代中期以来，随着城市化的进程加速和社区建设的发展，城市居民与社区的联系越发紧密，这也造成了居民多样性的需求与社区供给能力不足之间的矛盾。为了解决这一问题，必然要求在制度体系安排上有所变化，把社区建设成为能够承担管理和服务的重要社会空间。党的基层组织的有效性和战斗力，在很大程度上取决于党的基层组织与中国社会结构之间的内在契合性。[5]为此，党组织的发展和建设也要与新的形势相适应，在扩大组织基础的同时，也要不断依靠社区这一重要工作平台不断组织社会和动员社会，使党组织成为社区建设的主导力量。从单位到社区，党组织生存和发展的环境发生了变化，但是通过加强基层党组织建设，不断扩大党在基层的执政基础这一组织策略在各个时期都没有变，而且以基层党建来带动基层社会治理效能的提升也越发成为共识。

（二）从组织覆盖到功能覆盖：党组织自身的调适

组织优势是中国共产党的独特优势之一。从中国共产党近百年的发展历程来看，无论是过去将支部建在连上，还是现在将支部建在产业中、工地上、楼宇间等，均体现了党一贯重视组织建设，始终坚持将党的组织和工作扎根在基层。在城市社区扩大党组织的覆盖面，是城市社区党建工作的重要举措，其目的就是填补社区中的“组织空白点”，进一步发挥基层党组织在社区中的政治引领作用。随着基层党组织不断创新基层组织设置方式，加快健全党的组织体系，党组织在社区的覆盖面进一步扩大，全国各主要城市社区都建立了以社区党组织为核心，居民自治组织和群众组织相配套的社区组织体系。组织覆盖基本完成后，城市社区自身建设和发展具备了政治保障和组织支撑，为实现党的领导从组织覆盖到工作覆盖创造了有利条件。

当前，城市社会架构和社會群体结构正在发生重大变化，这一变化在城市社区体现得尤为明显。城市社区中各类组织和党员群众常态化流动，人们的利益诉求、思想观念和文化价值等方面的差异越发明显。可以说，在社会结构深刻变化、民生诉求日益多元、居民对社区治理水平提出新期待的情况下，如果城市社区党建工作还停留在仅仅扩大党组织的覆盖，而忽视功能覆盖，党组织的服务和治理作用就无法发挥，组织覆盖的成果也会大打折扣。长此以往，党组织在基层的影响力和凝聚力也会受到削弱。从组织覆盖到功能覆盖，可以说是一个战略性转移。因为党组织不仅要在城市社区不断发展和壮大组织基础，而且要将这一强大组织力转化为实际的治理效能。这就要求城市社区党建突破以往单位党建和行业系统党建的局限，以社区为核心，把街道、驻区单位、各行业和各领域的党组织力量统筹整合起来，推动组织优势向功能优势转变。

（三）活力与秩序双重把关：党建与治理的互动融合

从整体上看，城市社区治理体系涉及一整套相互联系、相互作用的结构性制度安排，其中来自政府和社会的力量构成了社区运转的基本依托，两者互动不断地塑造社区生活秩序。这两种力量的权力来源各不相同。政府权力来自科层体系的强制权威，而社会权利则来自社会契约与协商认同过程。[6]正因如此，在城市社区治理实践中，政府与社会力量既有相互协作，也偶有矛盾冲突。这时，政党的独特优势就显现出来，因为政党可以充当政府与社会力量之间沟通的桥梁，成为协调多元主体共同参与社区治理的主导者和润滑剂。《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确了基层党组织在城乡社区治理中的领导核心作用，提出“把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线，以改革创新精神探索加强基层党的建设引领社会治理的路径”[7]。因而，城市社区党建的一个重要目标就是把握好活力与秩序这两个维度，在保持社区活力和秩序之间找好平衡点。

城市社区治理结构的形成是复合压力交叉作用的结果。一方面，城市社区一般是行政权力通过自上而下的方式组建的，因而其受制于行政权力，也通常被视为行政权力在基层的自然延伸。另一方面，社区治理结构又与社区内居民的参与程度密切相关，因为社区政权组织越来越不可能绝缘于社会成员的诉求和各种草根社会力量的压力而得以生存，组织运作的重心越低，与社会的接触面越是广泛和密集，社会性压力也就越大。[8]可见，行政权力在社区延伸程度与社区自治程度成反比关系，居民参与程度越高意味着社区自治能力越强，对行政权力的依赖越小。这样，政党组织在城市社区治理中所扮演的角色就变得十分重要。党组织的存在使行政权力和社区自治之间有了缓冲地带，党组织既作为国家政权力量在城市社区的体现，又同时作为居民利益的代表者而存在。党建与治理的互动融合使党组织自身得到发展，同时又起到引领和保障作用，从而使社区保持了活力与秩序，不断沿着共建共治共享的方向进行治理创新与改革。

二、资源整合：党建引领机制的运行

党组织嵌入到城市社区以后，其实际机能如何发挥成为一个必须直面的重大问题。实践证明，无论是靠简单的政府管理权限向下延伸，还是单纯靠加强党在社区组织和管理中的地位和作用，都无法达到治理效果。党建引领机制发挥作用的关键在于党组织能够将城市社区中各治理主体有效组织起来，通过整合和吸纳等多样性策略实现资源优化配置，使党建引领机制运行起来，满足多层次、个性化和专业化的治理需求。

（一）“条块关系”协调：党建整合机制的优势

“条块关系”是对中央与地方关系的一个形象描述。所谓“条”是指从中央到地方的纵向的、以部门为依据的管理体系;所谓“块”，则是指以行政区划为准的党委领导下的政治关系。[9]“条块结合”是一种双重领导体制，有国外学者认为，在一个一体化、多层次的国家机构体系中，中国必须使纵向（从中央到地方的协作）和横向（某个地区内的协作）的要求相互配合。[10]这也充分表明，“条块关系”这一原则及其制度安排是当代中国治理格局的基本权力构造，协调好两者之间的关系在社会治理中也至关重要。

在现实中，社区居民的公共需求和利益诉求具有多样性，这就需要相关部门提供高质量且精准的公共服务。但在相关服务的供给由两个以上部门提供时，如果缺少必要的沟通和协调，就可能出现供给不足，导致无法满足社区居民的需要。既然“条”与“块”的紧张关系无法从根本上消除，城市社区治理还迫切需要“条”“块”之间保持高水平的协同，此时政党的协调功能及其独特优势就显现出来。党组织可以有效整合无论是“条”上还是“块”上的各类资源，通过组织网络打破“条”与“块”之间的分割状态，并在党建引领的基础上建立一个相对稳定的制度性合作框架，从而为形成资源共享、协同共治的治理格局奠定基础。

（二）共联共建：区域化党建的整合策略

所谓区域化党建，是指以街道党组织为核心、社区党组织为基础、驻区单位党组织和社区内全体党员共同参与的区域化党建工作格局。[11]城市社区是一个整体，需要社区各个治理主体有机地整合在一起共同参与治理。党组织通过自身组织优势，以共联共建为基本方式，运用区域化大党建策略建立制度化的整合机制，为党建引领社区治理的实体化运作提供了可能性。如上海市浦东新区的一些街道，通过发挥驻区单位在社区网格化管理和公共服务中的作用，依托社区“微公益”的形式将驻区单位引入居民的自治活动，通过员工参与单位认领等方式来加深驻区单位与社区的融合。[12]以往社区党组织与驻区单位党组织之间没有横向联系，党员虽然都在同一社区，但因隶属党组织不同，彼此间也没有建立联系。

实现共联共建需要不断完善区域化党组织架构，创造条件搭建新的活动平台。只有这样，才能真正推动党的建设向社区治理新领域、新空间拓展。一些城市社区通过设立社区综合党委，在街道党工委的领导下通过各种途径和方法整合社区内的治理资源，协调驻区单位党组织和党员主动服务社区。从而解决了本社区建设、管理、服务和发展中的一些重要问题，取得了比较好的效果。还有的地方通过建立党建联席会议制度，双向认领党建共建项目的方式系统推进区域化党建向纵深发展。

（三）治理技术更新：党建引领能力的提升

现代化治理技术在城市社区治理中的运用，可以实现社区公共服务资源与居民需求之间的高效匹配，从而有效提高党建引领社区治理的能力。党建引领社区治理需要建立一定的协商、对话机制，促进信息交流和居民互动。协商民主作为党的群众路线在政治领域的重要体现，就基层而言就是要将群众路线的优势转化为协商民主的丰富资源，把群众路线和协商民主的双重优势发挥出来，更好地在城市社区探索实现“一核多元”的领导体系和治理体系的有效路径。

新技术的广泛应用，可以使合作治理、协同治理、协商治理等理念更容易在城市社区落地，让党建引领社区治理更容易从理念变为具有可操作性的现实。首先，新技术的应用使社区协商治理参与更加广泛化。运用移动互联网等技术应用的优势，城市社区居民能够更加广泛地参与社区公共事务的协商，从而增强了协商治理的代表性和包容性，协商达成的共识也更容易转化为社区公共行动。其次，新技术的应用使社区协商治理实践更加便利化。互联网技术打破了协商治理参与的时间、场地等限制，协商治理可以全天候、长时段、跨地域、低成本地运行，可以大大提高社区居民的参与度，促进相关议题的协商讨论更加深入，居民意见也能够得到更充分和自由地表达。最后，新技术的应用使社区协商治理运行更加智能化。这对于推动现代城市社区治理由人力密集型向人机交互型转变，由经验判断型向数据分析型转变具有重要意义。通过大数据、云计算等技术可以使协商议题相关信息得到更加广泛地整理和统计，精准识别社区居民的共同需求和不同群体的特殊需求，不但提升了社区居民意见汇集、整理和分析的准确性和及时性，也使对协商结果落实的追踪、反馈和监督成为可能。

三、价值重塑：党建引领机制的保障

城市基层党建既要有现实的组织和资源的支撑，同时也要有观念和规范的保证。价值作为人类对自我发展的本质发现，不仅具有反映社会生活的功能，还具有规范社会群体心理和行为的功能。执政党的价值取向在城市社区治理过程中发挥着重要作用，它借助各种文化手段将自身价值诉求转变为社会公认的主流价值，从而完成价值重塑的目标。价值是文化和意識形态的核心，不但为党在基层执政提供价值支撑，同时也为提高党在城市社区的动员能力提供可靠保证。

（一）强化党组织引领作用

治理的正当性取决于其文化根基。每个社会都在历史发展中创造了自身的调节模式、自身的法律观念、冲突的解决办法、共同利益的维护、自然资源的分享及权力的组织和形式。[13]因此，党建引领城市社区治理不仅要靠一整套安排缜密、运行有序的制度体系，还要形成能够促进发挥党组织政治功能和引领作用的文化氛围。在一个开放社会环境下，社区居民的思想和价值观念呈现出比较明显的差异性和多样化，如果没有积极的引导很难形成社区共同体的精神和价值取向。这就需要从执政党的执政方式角度，实现对社会思想的“顺应”和“同化”的有机结合，即通过对多样化的社会意识的“整合”来“反哺”社会思想。[14]只有党组织宣扬的价值观念被居民高度认可，才能形成被民众认同的权威状态。有了社区居民的认可和支持，基层党组织才可能成为真正的战斗堡垒。

基层党组织要通过各种活动在社区中宣扬社会主义核心价值观，潜移默化地影响人们态度、信仰和情感等方面，这样才能确保社区居民在尊重差异中增进共识，在包容多样中扩大认同，从而为城市社区形成良好治理秩序奠定观念基础。倡导社会主义核心价值观决不能停留在表面，而是要与基层党建结合起来，让社区党员和居民都参与进来。这种价值理念可以逐步转化为一定的政治心理和政治情感，从而具有高度的稳定性和持续性，即便社会生活遭遇各种困境，也依然能够赢得民众没有任何功利色彩的支持。基层党组织与社区居民通过文化和价值纽带结成更为紧密的共同体，在党组织引领下共同面对治理难题、解决冲突纠纷，塑造更加和谐友爱的现代社区。

（二）重建社区公共性

社区是社会的缩影，伴随现代性对传统社会结构的冲击，市场和竞争机制逐渐成为社会的主导力量，城市社区也变成以产权为基础的陌生人社会。现代社会的个人乃是“大脱嵌”的产物，其从家国天下的共同体中游离出来，成为自我本真性的原子化个人。[15]但是，个体化趋势也导致城市社区公共性不断消解，引发了政治冷漠、道德滑坡、诚信缺失等一系列问题，使社区共同体生活不断衰落。可见，现代社会建设的关键就在于将这些“脱嵌”的个人再嵌入到一种新形式的社会结构中去。城市社区作为现代社会生活的现实场域，通过重建社区公共性以协调个体化取向和共同体生活之间的张力成为必然选择。

城市社区要想使居民组织起来，共同参与到社区事务，就必须使公民具备共同体精神，并在这种精神下开展集体行动，这是确保城市社区有序运转的重要力量。基层党组织通过价值引领不断调适社区文化，创造新的文化空间和组织文化活动，培养社区共同体精神，调动社区党员和居民的积极性参与社区公共生活重建。此外，还要积极培育社区居民的公共精神和规则意识，不但要创造条件让居民积极参与社区公共事务，而且还要让居民感受到参与的实际效果，克服官僚主义和形式主义，坚决杜绝那些没有任何实际作用的象征性参与。基层党组织的价值引领契合了城市社区公共性重建的现实需要，通过社区公共精神培育和社会资本生产，为社区治理注入了不竭动力。

（三）增强社区认同感

党建引领社区治理要多做打基础、利长远的好事，更要多做凝聚人心、切实解决基层群众困难的实事，不断增强居民的社区认同感。随着新型城镇化进程快速推进，人口向城市聚集效应逐渐显现。基层党建不仅要通过区域化党建实现组织互联互通，更要通过价值引领和文化供给实现“心灵相通”。这就要求把基层党员干部从“文山会海”和名目繁多的考核中解放出来，让他们有时间、有精力做好沟通、服务基层群众的工作。只有基层党组织不再“悬浮化”，“最后一公里”也成功打通，才能真正增加社区居民的归属感。

面对城市社会结构、生产方式和组织形态的深刻变化，不断增强社区居民的获得感，是在城市社区凝聚人心的有效方式。解决社区居民遇到的各种问题，从而有效化解矛盾和利益纠纷，让社区居民从一件件“小事”圆满解决中逐渐增强获得感。社区居民归属感有了，获得感强了，认同感就是水到渠成的事了。认同分为很多种，有情感认同、思想认同、政治认同等多个方面。如对基层党组织的政绩感到满意、对基层干部为人方面认可都会产生情感认同，但情感认同的易变性又是显而易见的。因此，还要在增进基层群众的思想认同和政治认同方面下足工夫。有了社区居民的思想认同和政治认同，党在城市社区的执政基础就会稳如磐石，城市社区治理体系和治理能力的现代化也会加速推进。

四、结语

在城市社区中，政党权力与行政权力汇集于此，同时社会组织、居民自治所代表的社会权力也在不断增长，这就构成了城市社区中的政党、国家与社会互动的基本景象，政党是城市社区治理中不可或缺且最为重要的一环。可以说，党建引领城市社区治理创新是改革开放以来城市社区治理模式变迁的核心主线。无论是从城市社区治理权力主体关系上看，还是从城市社区治理未来发展趋势上看，我们发现贯穿其中的一个重大问题就是建立和完善党建引领城市社区治理的制度化运行机制。这其中需要解决两个相互关联、相互影响的问题：一个是建立横向协调机制，使多元治理主体在城市社区这一平台下能够进行有效合作;另一个是在不断理顺行政治理这一纵向协调机制的同时，继续发出一种纵横交错、相互联动的社区秩序整合新模式。在实践中，党建引领需要在已有的权力框架、运作要素和运作机制层面，不断探索共建共治共享的新型机制，以解决城市社区治理的盲区问题，从而让制度优势更加彰显。

参考文献：

[1] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N].人民日报，2020-11-04.

[2] 〔英〕卡尔·波兰尼.大转型：我们时代的政治与经济起源[M].冯钢，刘阳，译.杭州：浙江人民出版社，2007：53.

[3] 孙柏瑛，邓顺平.以执政党为核心的基层社会治理机制研究[J].教学与研究，2015（01）.

[4] 袁方成.国家治理与社会成长——中国城市社区治理40年[M].上海：上海交通大学出版社，2018：70.

[5] 林尚立.社区党建：中国政治发展的新生长点[J].上海党史与党建，2001（03）.

[6] 李友梅，等.中国社会治理转型1978-2018[M].北京：社会科学文献出版社，2018：212.

[7] 民政部编写组.《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》辅导读本[M].北京：人民出版社，2017：3.

[8] 刘春荣.社区治理与中国政治的边际革新[M].上海：上海人民出版社，2018：14.

[9] 景跃进，陈明明，肖 滨.当代中国政府与政治[M].北京：中国人民大学出版社，2016：186.

[10] 〔美〕李侃如.治理中國：从革命到改革[M].胡国成，赵梅，译.北京：中国社会科学出版社，2010：188.

[11] 唐 娟.缔造社区共同体：深圳基层治理创新案例研究[M].北京：中国社会出版社，2018：51.

[12] 李佳佳.上海社区治理创新案例调研与分析[M].上海：上海社会科学院出版社，2018：11.

[13] 〔法〕皮埃尔·卡蓝默.破碎的民主：试论治理的革命[M].庄景燕，译.北京：生活·读书·新知三联书店，2005：92.

[14] 陈锡喜.马克思主义：意识形态和话语体系[M].上海：华东师范大学出版社，2011：7.

[15] 许纪霖.家国天下：现代中国的个人、国家与世界认同[M].上海：上海人民出版社，2017：13.

The Lead of Party Building： the Institutional Strength for the Innovation of Urban Community Governance

Liu Shu

（School of Marxism， Tianjin Normal University， Tianjin， 300387）

Abstract： Urban community is the basic unit of primary-level urban governance， and it is also the community that citizens are dependent on. Primary-level Party building creatively apply realistic and cohesive Party operating mechanism， which occupies strategic position in urban community governance. The leading mechanism of Party building is the most important guarantee and promotion mechanism for the transformation of Chinas urban governance， and it is also the institutional strength for the innovation of urban community governance. To make the leading mechanism of Party building come into play， Party organizations should adapt to the development and changes of the environment， transform from the organizational coverage to functional coverage， and integrate deeply with community governance. The operation of the leading mechanism of Party building is realized through approaches such as the coordination of the relationship between local departments directly under central government organs and local governments， the regional Party building and governance technology update， the essence of which is the process of effectively organizing all governance entities of urban community governance and integrating resources. The Party building leading urban community governance requires not only realistic support of organizations and resources but also guarantee of concepts and rules. With the help of all kinds of cultural means， it can transform its own value demands into mainstream values ??recognized by society， so as to complete the goal of value reshaping.

Key words： the Lead of Party Building; Community Governance; Organization embedding; Resources Integration; Value Reconstruction

责任编辑：吴 静