财政分权与地方公共资本投入结构偏向——基于1994-2017年中国省级面板数据的实证分析

吴明娥

[提要]基于永续盘存法、“年龄—效率”函数审慎估算1985—2017年中国省际硬生产性公共资本存量和软生产性公共资本存量，采用系统广义矩估计法实证考察多维财政分权指标在发展阶段、政策节点、区域配置上对地方公共资本投入结构的动态影响。结果表明：(1)财政分权与公共资本投入结构间表现出显著的非线性关系且存在地区异质性，二者间的“U”形关系在西部地区尚不成立，财政分权对欠发达地区公共资本投入结构的负面影响明显强于发达地区。(2)目前我国财政分权对地方公共资本投入结构的影响处于负向阶段。(3)2002年所得税分享改革对公共资本投入结构具有显著正效应，且这一改革对欠发达地区公共资本投入结构的促进作用更为明显。转移支付、经济发展水平和人口规模对地方公共资本投入结构也发挥着显著作用。

一、引言与文献综述

当前，面对全球经济增长低迷、国际经贸摩擦加剧以及新冠肺炎疫情的冲击，我国经济增长下行压力加大。在此背景下，2020年《政府工作报告》指出，重点支持包括新型基础设施、新型城镇化以及交通、水利等重大工程在内的“两新一重”建设，以此促消费、惠民生、调结构和增后劲。可见，基础设施建设等公共投资对于我国应对经济下行、调整经济结构仍然发挥着重要作用。事实上，自改革开放以来，尤其是在20世纪90年代之后，我国公共资本投入规模开始呈现快速攀升势头。[1]公共资本投入规模急剧攀升的现实背后蕴含着怎样的制度背景呢？张军等认为，中国式财政分权模式是中国拥有良好基础设施的重要因素，这个分权模式成功之处在于一个“向上负责”的政治体制与财政分权的结合；[2]陈碧琼等指出，分税制改革后地方政府加大了公共资本投入，导致1994年后全国公共资本存量显著增长；[3]吴明娥等同样发现，1994年分税制改革下的财政分权有效激励了地方政府进行大规模的公共投资。[1]可见，已有研究普遍发现中国的财政分权体制造就了公共资本投入规模的显著增加。随着中国财政分权改革的不断深化，我们想进一步追问的是，中国的财政分权体制对地方公共资本投入结构又会带来怎样的影响？财政分权是否会引发地方公共资本的偏向性投资呢？

鉴于地方政府在我国财政体系和财政结构中的重要作用，其财政政策选择和相关行为机制受到了诸多关注，财政分权体制下中国地方政府的公共支出行为就成为近几年来学术界和政府部门的研究热点。傅勇和张晏研究指出，中国的财政分权体制导致地方政府公共支出结构呈现“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲。[4]这一结论得到了国内大量学者经验研究的支持。龚锋和卢洪友通过实证检验财政分权程度与公共支出供需匹配指数的相互关系发现，地方政府具有不顾居民实际需求偏好而膨胀行政成本和扩张基建支出的双重倾向；[5]陈硕考察了中国财政分权对地方政府财政境况和支出结构的影响，研究发现，面临财政压力和同级政府竞争的地方政府会将有限的资源优先投入到基础设施建设；[6]尹恒和朱虹基于县级财政经济数据展开实证检验，研究结论验证了县级财政生产性支出偏向的存在；[7]陈思霞和卢盛峰研究发现，深化分权改革并给予基层政府更大的自主决策权，将引发“重基建、轻民生性公共服务”的支出倾向。[8]可见，现有文献普遍得到了财政分权导致地方政府间公共支出竞争和公共支出结构扭曲的经验证据。但是，值得注意的是，这些文献大多将研究重点置于地方政府的公共支出层面，缺乏深入到公共资本层面的研究。如若财政分权导致地方政府公共支出“重基建、轻服务”，那么，在基础设施建设等公共投资内部是否也存在偏向性投资呢？显然，以公共支出为研究对象无法反映财政分权对公共资本投入内部结构的影响差异。为此，本文试图将研究对象从公共支出细化至公共资本投入，系统探讨财政分权对公共资本投入结构的作用机制和影响效应，从而为揭示地方政府财政政策效应提供一个新的视角。

毫无疑问，公共资本投入结构的科学衡量是探究财政分权与公共资本投入结构间关系的重要前提。由于公共资本投入估算较为复杂，现有研究多以历年政府预算内固定资产投资额或公共部门固定资产投资额等公共投资流量数据对其进行替代。但是，上述方法并未考虑公共资本与公共投资之间的本质区别与差异。[9]相对而言，公共资本存量的估算则能更好地体现公共资本投入的累积过程及结构变化。[10]目前，关于中国公共资本存量估算的文献逐渐丰富。陈碧琼等运用永续盘存法估算了1980-2011年全国公共资本存量和1985-2011年省际公共资本存量。[3]在此基础上，吴明娥等利用永续盘存法、“年龄—效率”函数进一步估算了1985-2013年中国省际生产性公共资本存量；[1]朱军和姚军采用含调整成本的资本积累方程估算了1978-2013年全国及省际公共资本存量。[11]已有研究对公共资本存量的估算主要集中于总量层面，鲜有文献涉及公共资本投入结构的测度。因此，为了考察地方政府的投资取向，本文试图对不同类型公共资本存量展开审慎估算，从而厘清我国公共资本投入结构的动态变化，并为后续研究奠定数据基础。

与已有研究相比，本文可能的创新与贡献在于：(1)在研究视角上，由公共支出细化至公共资本投入，基于理论分析和实证检验两个维度探讨财政分权对地方公共资本投入结构的作用机制和影响效应。(2)在数据测算上，利用永续盘存法、“年龄—效率”函数审慎估算1985-2017年中国省际硬生产性公共资本存量和软生产性公共资本存量，厘清中国公共资本投入结构的空间分布及动态演变。(3)在研究方法上，构建了基于财政支出、财政收入和财政自主等多维度的5个财政分权指标，利用系统广义矩估计法(System GMM)实证检验多维财政分权指标在发展阶段、政策节点、区域配置上对地方公共资本投入结构的影响差异。

二、理论分析与研究假设

在中国式分权改革制度安排下，地方政府积极推动了中国的经济增长与转型，[12]中国良好的包括基础设施在内的公共资本也被认为是分权体制下“为增长而竞争”的结果。[4]但是，与交通运输、邮电通信、能源供应等基础设施不同，地方政府的某些公用设施，比如体育场所、文化场所、城市绿地等，虽然也是基础设施的重要组成部分，但供给却面临困境。[13]那么，造成这一现状的原因何在呢？

我们认为，一方面，“标尺竞争”或“晋升锦标赛”导致地方政府投资偏向。中国特殊的财政分权体制形成了以经济增长为核心的政绩考核机制和官员晋升制度，[13]导致地方政府间出现“标尺竞争”[2]或“晋升锦标赛”。[14]基于经济增长的强激励和财政分权所赋予的较为自主的经济事务决策权，地方政府在相对绩效的标尺下常常将公共投资作为主要的竞争手段。[15]由于不同类型的公共资本投入对推动地区经济增长，尤其是地方政府官员任期内经济增长的作用不同，地方政府“为增长而竞争”的努力必然反映在公共资本的投入结构上，导致地方政府对不同的公共资本具有不同的投资偏好。于是，地方政府在其可掌握的资源范围内，更加热衷于将财政收入投入到能在短期内利好“招商引资”并拉动经济增长的交通运输、邮电通信和能源供应等硬公共资本上，而对教育科研、文化体育、卫生环境等外部性较低且投资回报期较长的软公共资本投入则缺乏足够的热情。同时，依据我国垂直的政治管理体制，地方政府官员主要受到自上而下垂直方向的监督和约束，缺乏来自于基层民众的有效监督，地方官员追求自身利益最大化的动机也造成公共资本投入结构与基层民众的需求偏好发生了偏差，地方政府没有对辖区居民在科教文卫等软公共资本的需求上作出回应的有效激励。

另一方面，财权与事权不匹配加剧了地方政府的投资偏向。分税制改革后，中央政府成功获得地方政府的大部分财政收入权力，[16]但政府间支出责任的调整却相应滞后，导致地方政府的实际支出责任显著增加。地方财政除了要承担本地区公共投资支出和行政支出责任外，还要承担教育、医疗、卫生、环保等多项公共服务支出责任，各级地方政府拥有的财权与事权存在明显的不匹配状态。[17]2016年《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中也指出，当前我国财政体制主要存在中央与地方的职能错配、共同事权过多、事权和支出责任划分不规范三大问题。[18]于是，在巨大的财政压力和经济增长的强激励下，地方政府自然会相机改变其公共投资的行为决策，调整公共资本投入结构，将有限的财政资金优先投入到经济性公共部门，以此吸引外来投资，推动政府官员任内税收的增加和经济的增长。由于同一时期内地方政府财政收入是既定的，增加经济性公共部门的资本投入势必会挤占其他社会性公共部门的资本投入。

由此，本文提出研究假设H1：财政分权导致地方政府投资偏向，地方公共资本投入结构明显偏向硬公共资本。

可见，分权框架下的政治激励和财政激励是中国政府治理的核心，[13]基础设施建设的巨大发展和社会性公共部门的低资本投入可视为中国式分权的正反两面结果。但是，不可否认的是，相对于中央政府而言，地方政府在获取辖区居民偏好和地方性信息时存在明显的优势，[19]能够更加了解辖区居民的偏好变化和公共产品的提供成本。同时，居民根据自身偏好在不同辖区间“用脚投票”也可以促使公共资本投入更好地匹配居民需求，[20]财政分权将地方政府更直接地置于辖区居民的监督之下。因此，随着财政分权水平的提高，赋予地方政府更大的财政自主权有助于强化公众政治参与、均衡公共资本投入结构、提高公共资本投入效率。显而易见，中国目前的财政分权体制和经典的Tiebout模型差距甚远。但是，以发展公共服务为导向的公共财政体制改革正在不断推进。其一，公共投资从政策方向上减少了对一般性竞争领域的投资，增加了对公共服务和公共管理领域的投入，[21]财政体制由专注于生产建设领域逐步扩展至整个公共服务领域的优化调整。其二，在完善政绩考核体系方面，中央政府针对嵌入分权体系的晋升激励不断做出调整，对单纯以经济增长速度来评定政绩的偏向进行了及时纠正，并在官员考核体系中加大了民生改善、文化建设、生态文明建设等指标的权重。[22]财政体制改革的不断深入必然会影响地方政府的投资取向，促使地方政府按照政策激励方向调整自身的公共投资决策。基于现实境况我们也能发现，全国主要城市均开始重视软公共资本的改善，在科教文卫等软公共资本投入上的有效激励呈现逐步加强的趋势。

由此，本文提出研究假设H2：财政分权与公共资本投入结构间可能存在非线性关系，财政分权水平的逐步提高会对软公共资本投入比重产生积极影响。

三、模型设定、变量选取与数据说明

(一)模型设定

由于公共资本投入结构变动是一个动态渐进的过程，仅仅考虑当期财政分权等因素的影响并不符合公共资本投入结构变动的实际情况。为此，本文实证模型选用了包含公共资本投入结构一阶滞后项的动态面板数据模型，基准模型的表达式如下：

(1)

为进一步探讨财政分权对公共资本投入结构是否存在非线性影响，我们在基准模型中引入财政分权的平方项作为解释变量，模型可表示为：

(2)

(3)

此外，由于我国幅员辽阔，各地区的财政分权程度、财政收入水平以及公共资本投入结构存在现实差异。为了捕捉地区差异，我们将31个省份划分为东部、中部和西部三个地区，①针对不同地区依照模型(1)至模型(3)分别展开回归。

(二)变量选取

1.被解释变量

为考察地方公共资本投入结构的动态变化，本文结合傅勇[13]、苑德宇和韩俊霞[23]的研究，将地方公共资本分为硬(经济性)公共资本和软(社会性)公共资本。前者主要包括电力、热力、燃气及水生产和供应业、建筑业、交通运输、仓储和邮政业等部门的基础设施资本存量，后者主要包括科学研究和技术服务业，水利、环境和公共设施管理业，教育、卫生和社会工作，文化、体育和娱乐业，公共管理、社会保障和社会组织，国际组织等部门的基础设施资本存量。这种划分的依据是：针对吸引资本流动而言，硬公共资本所带来的外部性远大于软公共资本，能够在短期内提升地方政府的资本生产力和官员任期内的政绩。

我们借鉴曹跃群等[24]、吴明娥等[1]的研究，在永续盘存法的基础之上利用“年龄—效率”函数审慎测算不同类型的生产性公共资本存量。生产性公共资本存量的估算公式可表示为：

(4)

为了估算硬生产性公共资本存量和软生产性公共资本存量，我们需要构建基期公共资本存量、历年公共资本投入序列、固定资产投资价格指数、折旧率、资产使用年限等指标。其中，由于各省份早期分行业数据并不可得，本文将基期定为1985年，并借鉴张军等[25]的研究，以1985年各省份硬公共资本投资额和软公共资本投资额除以10%作为该省份的基期硬公共资本存量和基期软公共资本存量。在公共资本投入序列的选择上，相对于固定资产投资额而言，固定资本形成额的数据质量更优。但是，由于我国目前缺乏省际分行业的固定资本形成额数据，因此，采用上文所述硬公共资本和软公共资本投入行业的历年全社会固定资产投资额之和表示硬公共资本投入序列和软公共资本投入序列，并以基本建设投资和更新改造投资之和替代缺失年份数据。同时，考虑到我国尚缺乏省际分行业的固定资产投资价格指数，本文采用各省份全社会固定资产投资价格指数作为公共资本投资序列的缩减指数，并以商品零售价格指数替代数据缺失年份的固定资产投资价格指数。鉴于折旧率对公共资本存量的估算结果具有重要影响，本文没有采纳使用假定折旧率的普遍做法，而是利用“年龄—效率”函数和“年龄—价格”函数推导出折旧率的时间序列数据，以期反映折旧率的动态变化。[1]另外，由于我们无法获取各类资产在公共资本投入行业固定资产投资额中的比例，无法按照资产类别确定资产使用年限。因此，本文参照已有研究，假定资产综合使用年限为20年。

对于老年人，为他们着想，想什么？让他们感到幸福，让他们感到，我们是在为他们的幸福服务、着想、努力，只要他们感受到这一点，他们就会和我们站在一起，成为油田和谐的主力军。

我们将公共资本投入结构定义为历年软生产性公共资本存量与硬生产性公共资本存量的比值。根据图1我们发现，中国公共资本投入结构在样本期间内呈现“U”形发展趋势，软公共资本存量在1994年以前高于硬公共资本存量，但从1994年开始，软公共资本存量的比重不断下降，直至2002年触底反弹后呈持续上升趋势，并在2016年赶超硬公共资本存量。这说明，在1994年分税制改革初期，硬公共资本投入对软公共资本投入具有明显的“挤出”效应，地方政府在政治晋升和增加税收的双重约束下更偏向于将有限的财政资源投入到经济性公共部门，从而挤占了社会性公共部门的财政资金。公共资本投入结构在2002年触底反弹，究其原因，我们认为这与2002年所得税分享改革有关。2002年所得税分享改革将地方所得税的50%上收中央，2003年又将比例提高至60%，显著改变了中央和地方政府的税收比例。对于地方政府而言，税收分成比例的降低导致地方政府间竞争的净收益下降，从而抑制了地方政府间以公共投资偏向作为手段的过度的横向竞争。对于中央政府而言，中央将因改革所增加的收入全部用于主要面对不发达地区的转移支付，而转移支付又重点投向事关民生的公共服务领域，从而有效缓解了不发达地区的财政压力、补充了软公共资本投入。因此，所得税分享改革以及转移支付力度的加强对于减缓政治竞争导致的公共资本投入结构扭曲效果明显。[4]当然，公共资本投入统计口径的变动对估算结果带来了一定的影响，但这并不妨碍我们对公共资本投入结构整体趋势的判断。

图1 1985-2017年中国各区域公共资本投入结构趋势图

2.解释变量

目前，学者们针对财政分权水平的度量尚未达成统一意见。徐永胜和乔宝云[23]建议，在分析中国背景下财政分权的经济影响时应采用一组方法来度量财政分权指标。有鉴于此，本文在现有研究基础上，设计了基于财政支出、财政收入和财政自主等多维度的5个分权指标，以保障实证研究结果的稳健性。它们的计算公式分别如下所示。

预算支出分权指标：

(5)

预算收入分权指标：

(6)

总支出分权指标：

(7)

总收入分权指标：

(8)

财政自主度指标：

(9)

遵循现有文献[26]的做法，我们对上述各指标采取了人均化处理，从而控制人口规模对财政分权度的影响。其中，预算支出和预算收入分权指标仅考虑了中央以及地方预算内的财政支出和财政收入，这也是目前学者普遍采用的财政分权衡量指标。进一步地，由于预算外收入也是基础设施等公共资本投入的重要来源，总支出和总收入分权指标全面考虑了中央以及地方预算内、预算外的财政支出和财政收入，从而能够更加真实地反映地方实际财政分权度。财政自主度衡量了地方政府财政自理程度以及资金充裕程度。需要说明的是，由于在2011年预算外支出和收入开始纳入预算内统一管理，因此总支出和总收入分权指标2011—2017年数据与预算支出和预算收入分权指标数据一致。

参考现有研究的做法，我们还选取了转移支付、经济发展水平、对外开放度、人口规模等多个控制变量。具体地，转移支付以各地区人均中央补助收入来衡量，并利用各地区商品零售价格指数进行平减；经济发展水平用各地区人均GDP来表示，为了剔除价格因素的影响，我们将人均GDP经各地区GDP平减指数调整为以1985年为基期的实际值；对外开放度以各地区进出口总额占地区生产总值的比重来衡量；人口规模用各地区年末常住人口数表示，用于捕捉公共资本投入的规模经济效应。

(三)数据说明

考虑到1994年分税制改革对中国财政分权体制以及中央、地方财政政策的重要影响，本文以1994年作为实证研究的起始年份，样本数据为1994-2017年31个省份的面板数据。其中，原始数据来自历年《中国统计年鉴》《中国固定资产投资统计年鉴》、1949-2004年《新中国55年统计资料汇编》《中国财政年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》以及各省份统计年鉴。各变量的描述性统计如表1所示。为保障数据的平稳性，实证模型中对非比例变量人均转移支付、人均GDP、人口规模进行了对数处理。

表1 各变量的描述性统计

由表1可知，不同指标所刻画的财政分权度有较大差异。首先，支出分权和收入分权维度间的差异明显，预算收入分权和总收入分权的均值明显小于预算支出分权和总支出分权的均值。其次，预算分权和总分权维度间的差异明显，预算支出(收入)分权的均值明显小于总支出(收入)分权的均值。再次，财政自主度的均值仅为0.52，远低于其他维度的财政分权水平。上述财政分权度之间的现实差异也意味着采用多种财政分权指标展开计量分析有助于检验实证研究的稳健性。

四、实证结果分析

为了克服内生性问题，我们采用System GMM展开估计。System GMM是Blundell和Bond[27]在Arellano和Bond[28]差分广义矩估计法(Difference GMM)的基础上进行的一个改进，是目前可以较好地同时解决被解释变量动态变化和解释变量内生性可能问题的面板数据估计方法。

(一)基本回归结果

首先，我们基于方程(1)考察财政分权对地方公共资本投入结构的动态影响，回归结果如表2所示。为了校正内生性问题，我们在回归模型中引入了各解释变量的二阶及以上滞后项作为工具变量。Arellano-Bond一阶和二阶自相关检验显示，各模型的设定是合理有效的。进一步地，Sargan过度识别检验表明各模型构造的工具变量总体上也是有效的。

表2 财政分权与公共资本投入结构的基本回归结果

表2显示，除了模型4中总收入分权指标的回归系数不显著外，其他财政分权指标的回归系数均显著为负。在其他条件保持不变的情况下，财政分权水平每提高1个百分点，软、硬公共资本存量比值将下降0.0167-0.2264个百分点。这表明，财政分权对公共资本投入结构呈现明显的负向作用，财政分权显著且可观地扩大了硬公共资本投入而减少了软公共资本投入，研究假设1得证。分税制改革后，地方政府在政治激励和财政激励的双重约束下，为强调政治晋升和“GDP”追赶，将公共投资作为主要竞争手段。相对于科教文卫等软公共资本，交通运输、邮电通信、能源供应等硬公共资本投入能够快速提高地区经济发展水平，增加地方政府的税收收入。因此，投资于短期内经济绩效显著的硬公共资本成为地方政府公共投资决策的首要选择。

同时，我们也得到了其他可以解释公共资本投入结构变动的结论。首先，无论采用财政支出、财政收入还是财政自主维度的财政分权指标，被解释变量一阶滞后项的回归系数均在1%的水平下显著，表明我国地方公共资本投入结构存在明显的路径依赖。其次，模型1至模型5显示，转移支付对公共资本投入结构具有显著的正效应，这一结论不难解释。分税制改革后，中央政府所拥有的财政收入比重显著提升，而地方政府的财政自主权则不断下降，各地区尤其是欠发达地区显著依赖转移支付来维持公共资本的投入。同时，构成现阶段转移支付制度主体的专项转移支付带有特定的用途要求，[16]重点用于事关民生的公共服务领域。因此，转移支付很有可能会改善各地区尤其是落后地区的软公共资本投入。再次，除了模型4外，其他模型结果显示，人均GDP对公共资本投入结构具有显著的正向作用，经济发达地区雄厚的财政实力带来了可观的公共资本存量，为满足经济的高质量发展和民众的多样性偏好，发达地区政府逐渐将软公共资本作为投资重点。最后，各模型中人口规模的回归系数为正且具有很好的统计显著性，表明公共资本投入结构呈现出明显的规模经济效应。

(二)非线性回归结果

进一步地，我们基于方程(2)探讨财政分权对公共资本投入结构是否存在非线性影响，表3报告了System GMM的回归结果。模型6至模型9的回归结果显示，财政分权对公共资本投入结构均具有显著的负向影响，而财政分权平方项对公共资本投入结构却呈显著的正向作用。这表明，财政分权与公共资本投入结构间表现出显著的“U”形关系。从短期来看，财政分权导致软公共资本投入比重下降；但是，从长期来看，财政分权又会促进软公共资本投入比重的增加，研究假设2得证。分税制改革以来，分权框架下的官员晋升激励和财政收支矛盾造成地方公共投资偏向硬公共资本，软公共资本投入不足。但是，随着财政体制改革的不断深化，晋升考核机制以及财政收支分配均在不断完善之中，财政分权发挥正向效用的配套条件不断被满足，财政分权调节公共资本投入结构的效应日渐明显。同时，随着社会经济的不断发展和人们生活水平的不断提高，辖区居民对科教文卫等软公共资本的需求越发凸显和多样，从而也倒逼地方政府转变投资结构以满足发展需求并迎合民众偏好。但是，实证结果也表明，目前我国财政分权对地方公共资本投入结构的影响尚处于负向阶段。

表3 财政分权与公共资本投入结构的非线性回归结果

值得注意的是，模型10中以财政自主度衡量的财政分权的平方项回归系数并不显著。可能的解释是，分税制改革后中央和地方政府的财政收入分配体系有了明显调整，大多数地方政府面临巨大的财政压力，不少地方政府的预算内收入甚至不足预算内支出的一半，[15]财政自主度的降低使得地方政府并没有充足的资金投入到社会性公共部门，无法对辖区居民软公共资本投入需求作出回应。

(三)政策节点回归结果

表4 财政分权与公共资本投入结构的政策节点回归结果

(四)分地区回归结果

为进一步捕捉地区差异，我们基于方程(1)至方程(3)对东、中、西部地区三个子样本分别展开回归，结果如表5②所示。方程(1)回归结果显示，财政分权对不同地区的公共资本投入结构均呈现显著的负向作用，但作用程度存在差异，财政分权对西部地区公共资本投入结构的负面影响明显强于东、中部地区。可见，由于欠发达地区的财政资金不足、劳动力流动性较低，相对落后的西部地区比东部等发达地区更容易忽视辖区居民对软公共资本的需求。在财政收入存在巨大地区差异的情况下，西部地区为了追求经济增长而进行的硬公共资本投入更可能挤占当地的软公共资本投入，从而扭曲了公共资本投入结构，降低了当地的社会福利水平。方程(2)回归结果显示，西部地区财政分权平方项的回归系数不显著，财政分权与公共资本投入结构间的“U”形关系呈现在东部和中部地区，而在西部地区尚不成立。究其原因，西部地区的财政分权水平和公共资本投入结构均低于东、中部地区，财政分权发挥正向作用的条件还不满足，晋升激励和税收激励在西部地区公共投资中仍然属于主导因素。这一结论与“马斯格雷夫”公共投资结构假说不谋而合，由于东部等经济发达地区的市场机制相对完善、投资环境较为优越、融资渠道更为丰富，地方政府投资基础设施的边际收益率较欠发达地区而言偏低。[8]因此，在中国式分权框架下，发达地区增加硬公共资本投入的激励可能小于欠发达地区，而欠发达地区加大硬公共资本投入、减少软公共资本投入的倾向更加明显。方程(3)回归结果显示，表示2002年所得税分享改革的虚拟变量回归系数均显著为正，且系数值伴随东、中、西部地区依次递增，表明这一改革对欠发达地区公共资本投入结构的促进作用更为明显。事实上，2002年所得税分享改革的目的就在于增加用于再分配以及解决落后的中西部地区平等问题的可用资金。[21]

表5 财政分权与公共资本投入结构的分地区回归结果

同时，我们将预算收入分权、总支出分权、总收入分权和财政自主度分别作为解释变量纳入实证模型中展开回归。检验结果表明，核心变量的系数符号及其显著性与上述回归结果基本保持一致，多维财政分权指标的应用在一定程度上验证了上述实证结果的稳健性。

五、研究结论与政策建议

本文将研究视角从公共支出细化至公共资本投入，首先构建财政分权与公共资本投入结构间关系的理论基础，然后基于永续盘存法、“年龄—效率”函数审慎估算1985-2017年中国省际硬生产性公共资本存量和软生产性公共资本存量，在此基础上运用System GMM实证考察多维财政分权指标在发展阶段、政策节点、区域配置上对我国地方公共资本投入结构的动态影响。研究表明：(1)财政分权与公共资本投入结构间表现出显著的非线性关系，短期内分权框架下的官员晋升激励和财政收支矛盾造成地方公共投资偏向硬公共资本，长期内地方信息优势和“用脚投票”机制又促使软公共资本投入比重不断增加。目前我国财政分权对地方公共资本投入结构的影响尚处于负向阶段。(2)财政分权与公共资本投入结构间存在显著的地区异质性，二者间的“U”形关系在西部地区尚不成立，财政分权对欠发达地区公共资本投入结构的负面影响明显强于发达地区。(3)2002年所得税分享改革对公共资本投入结构具有显著正效应，且这一改革对欠发达地区公共资本投入结构的促进作用更为明显。同时，转移支付、经济发展水平和人口规模对地方公共资本投入结构也发挥着显著作用。

可见，中国的财政分权体制在基础设施建设方面带来了巨大推动力，但目前而言科教文卫等软公共资本并不是分税制改革的受益者。为均衡中国公共资本投入结构，我们的重点并不在于放弃财政分权体制，而在于如何增加其合意性。官员晋升激励和财政收支矛盾是导致地方政府公共投资偏向的主要原因。为此，在深化财政体制改革的进程中，一方面，应继续完善以GDP等硬性指标为核心的政绩考核体系，增加社会、民生等方面的考核内容，加大力度推动基层民主建设，行政治理过程中更多地参考辖区居民意见，为公共服务型政府建设和公共财政转型奠定基础。另一方面，继续完善各级政府财权事权分配，合理清晰界定不同层级政府的支出责任，给予与地方政府支出相匹配的自有收入，从根本上解决公共资本投入结构偏向问题。其次，鉴于欠发达地区增加硬公共资本实现经济增长的内在激励更强，而转移支付又能显著改善欠发达地区的公共资本投入结构，因此，在既有分权框架下设计有效的转移支付体系，在科教文卫等软公共资本投入方面给予欠发达地区更多的支持，也将是分权改革的重点。再次，人口流动性差是制约财政分权发挥正向效用的关键因素，因此，应继续完善户籍制度改革，进一步强化“用脚投票”机制，有效约束地方政府公共投资行为，促使地方政府向公共服务提供者的角色归位。

注释：

①东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆。

②限于篇幅，此处仅报告了以预算支出分权指标衡量财政分权度的回归结果。