后脱贫时代相对贫困治理的有效探索——基于P县“社会大救助”体系的考察

张会芬

（华中师范大学 中国农村研究院，湖北 武汉430079）

党的十九届四中全会提出，要“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。［1］截至2020年底，在现行标准下我国9899万贫困人口全部脱贫，828个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困基本得到解决，完全消除了绝对贫困。［2］脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。相对贫困治理需以社会救助政策为依托，一方面从脱贫之日起设立5年过渡期［3］，在不脱政策的基础上，更需要社会救助政策的保障；另一方面社会救助具有普惠性，符合相对贫困治理的长期性和多样性。为此，各地积极探索，P县通过整合救助职能、救助信息、救助政策和救助服务，构建一体化的社会大救助体系。本文立足这一现实经验，探索建立解决相对贫困问题的长效机制。

一、问题的提出

贫困与反贫困是人类社会中相伴而生的问题。随着2020年全面完成脱贫任务，中国提前10年完成“千年发展目标”，取而代之的是具有动态性、长久性、连续性的相对贫困问题，因此学界对相对贫困治理研究也逐渐加深。已有研究分别提出了相对贫困治理的转型路径、探索路径、经验路径和重构路径。

一是转型路径，即从绝对贫困治理向相对贫困治理转型。贫困治理逐渐实现由超常规向常规化转变、由短期攻坚战向长期持久战转变。治理模式从运动式精准扶贫向常态化治理转变，治理目标从解决生存型贫困向满足发展型需求转变，治理方式从空间隔离向城乡统筹治理转变。［4］在转型过程中，应以普惠性贫困治理制度、综合性贫困治理体制结构和差异性贫困治理政策的设计为转型方向［5］，同时需巩固经济底线，重视文化价值重塑，构建反贫困治理共同体格局。［6］也有学者提出转型后的相对贫困治理应该构建包括政策体系、工作机制、责任机制、绩效评价机制和信息机制以解决长期存在的相对贫困问题。［7］

二是探索路径，即探索相对贫困的衡量标准、治理策略与机制建构等。相对贫困衡量标准包括收入法（Income Method）、标准预算方法（Standard BudgetMethod）、扩展线性指出系统（Extended Linear Expenditure System）、社会指数法（Social Index Method）、多维贫困测量（Multi⁃dimensional Poverty Measurement）。［8］贫困的根源不仅是经济贫困，还是一种权利贫困、能力贫困［9］，相对贫困从一维贫困走向多维贫困。多维相对贫困既要包括反映“贫”的经济维度，也要包括反映“困”的社会发展维度，还要包括生态环境维度。［10］标准是前提，机制是保障，解决相对贫困的长效机制应从制度保障、产业培育、能力建设、人文发展、心理服务五个方面着手探索［11］，也要着力加强政策回应力、经济增长包容力和社会理论参与力建设。［12］

三是经验路径。新中国成立以来，贫困治理积累了较为丰富的实践经验。一方面，以绝对贫困治理经验服务相对贫困治理。70年的扶贫改革形成了四阶段论［13］、五阶段论［14］和六阶段论［15］的历史经验，尤其在精准扶贫方面，中国成功战胜绝对贫困的主要经验集中体现在党的领导作用、全社会大扶贫、多维精准扶贫、减贫动力机制、减贫方法协同、扶贫资源管理等方面，消除绝对贫困的宝贵经验为解决相对贫困问题提供了有益的方法论启示。［16］另一方面，相对贫困治理的地方经验，如创新相对贫困理念的浙江模式，设立相对贫困政策体系和扶贫机构的山东模式，以及重置相对贫困标准的江苏模式。［17］

四是重构路径。后脱贫时代的贫困治理从政府主导的绝对贫困治理转向依靠社会救助的相对贫困治理。一方面，社会救助与扶贫政策的整合。因为政策的出发点契合、政策的范围一致、政策的理论基础相通、政策的对象部分重叠，但整合将会面临政策间关系定位不清、政策标准差异化、信息管理碎片化等现实难题。［18］另一方面，发展大救助平台的建设。通过建立社会大救助平台，有助于辨析多维贫困状况，促使政府各部门协同作业，增强社会救助效应。同时，通过平台识别贫困群体，形成贫困预警和主动识别机制。［19］因此，相对贫困治理通过重构社会救助平台，整合社会救助政策来实现其减贫目标，不仅体现了社会保障的兜底性作用，也适应相对贫困治理的多元化特征。

综上所述，国内外研究成果颇为丰富，不同的学者立足不同的视角，聚焦于后脱贫时代相对贫困治理的转型，强调相对贫困治理的重要性，探索相对贫困标准以及相对贫困治理机制。但相关研究针对2020年后相对贫困治理机制的讨论还处于初步探索和“应该转型、有必要探索”等应然阶段，将相对贫困治理与社会救助关联得比较少，这可能与议题的新颖性有关，也为本文研究留下很大的空间。第一，相对贫困治理与社会救助如何有效衔接？第二，如何面对相对贫困治理与社会救助衔接的机遇和挑战？第三，如何通过衔接建立解决相对贫困问题的长效机制？鉴于此，研究团队于2020年8月前往S省P县围绕“相对贫困治理”进行主题调研。P县地处S省西北部，总面积1047平方公里，辖8镇2乡2街道1经济开发区。总人口47万人，常住人口44.7万人，常住人口城镇化率44.77%。城镇最低生活保障人数7127人，农村最低生活保障人数3.96万人，五保对象1.39万人。本文研究案例和数据来源于调研过程中走访县级社会大救助中心及乡镇大救助工作站，并与相关干部和工作人员进行深度访谈。通过对社会大救助体系的研究，分析相对贫困治理与社会救助衔接的可能性及困难，提出建立解决相对贫困问题的长效机制。

二、相对贫困治理与社会救助衔接的机遇与挑战

党的十九大提出重点做好新时期减贫政策与脱贫攻坚政策的衔接、减贫政策与社会保障和社会救助政策的融合、减贫政策与乡村振兴战略的统筹。为此，P县将社会大救助体系建设作为一项建立解决相对贫困长效机制、筑牢脱贫攻坚底线的改革攻坚任务。相对贫困治理与社会救助的衔接，既有全面建成小康社会和乡村振兴的发展机遇，也面临相对贫困问题体量大、分布散、任务重等挑战，面临贫困对象识别、政策衔接、扶贫监督等各种难题。

（一）相对贫困治理与社会救助衔接的机遇

习近平指出：“全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，农村贫困人口全部脱贫是一个标志性指标。”［20］在脱贫攻坚收官之际，“相对贫困”概念在党的十九届四中全会中第一次提出，意义重大。2020年后相对贫困治理与社会救助相衔接，不仅是乡村振兴发展的需求，也是相对贫困治理的要求。相对贫困治理需要通过乡村振兴战略在更大范围、更宽领域、更高层次上带动脱贫成效的巩固，并利用乡村振兴带来的重大机遇、资源和政策实现“脱真贫、真脱贫”。［21］在乡村振兴战略背景下，相对贫困治理与社会救助衔接具有目标的一致性。将解决相对贫困问题纳入乡村振兴战略，不仅是乡村振兴的内在要求，也是后脱贫的时代命题；同时，乡村振兴战略规划（2018—2022年）确立了农村社会保障的总目标，即“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”，可见，社会救助也是乡村振兴战略的重要内容之一。建立解决相对贫困问题的长效机制，离不开社会救助政策的基础性保障，社会救助旨在服务于相对贫困、缩小收入差距、实现可持续发展，两者在发展目标上具有一致性。

相对贫困治理与社会救助体系衔接具有内容的共融性。相对贫困是结构性问题，相对贫困问题不会消失，将会长久存在，社会救助是国家和社会通过立法实施的社会保障制度。2020年后的相对贫困不再是单一的收入贫困，而是食品、衣着、住房、教育、娱乐、保健、社会交往以及可行能力等多维贫困，特别注重解决贫困线边缘的低收入家庭的相对贫困问题和因病、因灾等产生的返贫问题，而解决这些问题的社会救助更注重相对贫困的保障型救助、专项型救助和发展型救助。这说明，在乡村振兴战略下，社会救助的高要求以适应后脱贫时代相对贫困治理的高需求，二者在内容上具有共融性。

相对贫困治理与社会救助衔接具有对象的一致性。贫困分为慢性贫困（处于社会边缘，不断遭受极端贫困）、边缘贫困（偶尔贫困的个人或家庭）和新贫困（因健康、收入、失业等导致的贫困）［22］，相对贫困治理需要依靠低保、五保等社会救助长期兜底慢性贫困者，边缘贫困和新贫困相对更具动态性，根据不同的致贫原因对脆弱性群众进行社会救助。社会救助对象包括无依无靠无生活来源的社会成员（“三无”人员）、有收入来源但收入水平低于最低生活水平的社会成员、因突发性灾害陷入困境的社会成员。可见，相对贫困对象与社会救助对象具有一致性，相对贫困治理与社会救助政策有效衔接是乡村振兴战略的内在要求。

（二）相对贫困治理与社会救助衔接的挑战

后脱贫时代，全面建成小康社会、乡村振兴战略的实施助推相对贫困治理与社会救助的有效衔接，但在衔接过程中仍然会面临相对贫困对象如何识别、救助政策如何衔接、扶贫方式如何转变、城乡差异如何统筹以及贫困治理如何监督等诸多问题。

1.治理对象：兼顾贫困户与非贫困户。后脱贫时代贫困性质发生了变化，一方面绝对贫困是生存型贫困，以收入水平作为衡量标准，低于这一标准被纳为贫困户；而相对贫困是发展型贫困，表现为收入、权利、能力等多维贫困，衡量标准难以有效统一。另一方面，绝对贫困是一种客观贫困，相对贫困是一种主观贫困。从汤森的相对贫困理论和麦克、兰斯利的“合意贫困”概念来看，被“剥夺”的人也更有可能认为自己是主观贫困的。［23］因此，若无法有效识别相对贫困对象，社会救助政策也难以有效反相对贫困。

2.政策衔接：重点攻坚转向普惠保障。相对贫困治理在兼顾“五个一批”脱贫政策的同时，还需要区分不同政策的适用性。社会政策响应穷人的需求，不仅有助于塑造穷人的福利，还能增加再分配机会以及减少社会不平等。社会救助政策作为社会政策的子集，在相对贫困治理阶段如何实现扶贫“特惠政策”向救助“普惠政策”转变、如何矫正已完成历史使命的社会政策以及整合一般性社会救助政策，这些问题原形规制社会救助的路径选择。因此，在制定减贫战略时，分析并衔接社会救助政策还需破解上述难题。

3.空间转换：瞄准农村转向城乡统筹。一方面，农村绝对贫困的减少，城市相对贫困的增加。农村脱贫攻坚取得胜利后，绝对贫困人口减少，但农村人口向城市迁徙会增加城市贫困发生率。人口过度集中会带来城市病，贫困失业是主要表现之一［24］，如形成新的流动性贫困。另一方面，城市在相对贫困治理中的重要性。城市相对贫困群体包括“三无人员”“蚁族”、“漂族”、市民化的农民等城市新贫困群体，经常处于“分裂的城市”（divided cities）或“二元城市”（dual cities）的异质性社会（城市居住的社会空间），容易产生相对剥夺感。［25］在国际上，里约热内卢、开普敦和德班的扶贫经验表明，城市可以在减贫和社会发展中发挥重要作用［26］92，因此相对贫困治理在空间上需要统筹城乡。

4.监督场域：对口帮扶转向公开救助。在脱贫攻坚收官之际，扶贫场域中的腐败现象直接影响扶贫成效及农民获得感。在多重、复杂的委托—代理关系和扶贫任务繁重的背景下，信息拥堵、机会主义和资产专用性引发了政治交易成本，同时诱发了“微腐败”问题［27］。此外，还存在横向腐败及混合腐败两种村干部集体腐败类型，前者的形成与关系型的乡村社会紧密相关，后者的形成则是压力型体制下各级基层干部非正式互动长期累积的结果。［28］后脱贫时代，在相对贫困治理与社会救助衔接的过程中应注重构建全程公开的信息平台，如对扶贫资金信息流的全过程公开，对救助对象、救助项目的全过程公开，保障公众知情权；畅通便捷的群众举报渠道，如信访举报、检查举报、网络举报等，引导群众参与监督。

三、相对贫困治理与社会救助衔接的地方探索

解决相对贫困问题不仅需要理论指导，也需要各地方“摸着石头过河”。以社会救助减贫为经验来破解上述难题，P县依托社会大救助中心，通过相对贫困治理与社会救助的有效衔接，建立起解决相对贫困问题的长效机制。

（一）贫困识别与动态调整

不同经济水平的国家衡量贫困的标准不一样，也会采取不同的减贫政策。中国属于中等收入国家，尚未对相对贫困的标准有统一的定义，为此，P县在探索相对贫困治理与社会大救助衔接时兼顾扶贫与救助两个识别标准，申请与预警两种识别方式。

一方面，在贫困识别标准上，兼顾扶贫与救助两个标准。一是针对已脱贫但返贫风险较高的贫困户，仍沿用精准扶贫标准进行识别与调整；二是针对新生贫困采用国定动态贫困指数来衡量，将全县人口按照12%的比例进行排名抽取，由此认定新生贫困户；三是兼顾社会救助政策的申请标准，社会救助政策标准不一，以收入、就医、教育、住房等多维指标进行衡量，只要符合救助条件即可申请社会救助。因此，相对贫困认定与社会救助标准既要统筹，也要分类实施。另一方面，在贫困识别方式上，兼顾申请与预警两种方式。一是发现预警，大救助系统链接各部门信息，针对残补、低保和五保等特殊救助，通过筛选功能主动发现需要救助的对象；二是申报预警，居民或村民因患病、遇灾等特殊情况导致临时遇困而自主申请救助项目时，系统通过受困指标智能匹配出符合救助的政策，并给予及时救助；三是联动预警，是指除自主申请希望获得的救助项目外，对不知道如何申请或者不懂救助政策的群众，通过干部事实反映和协理员实地核查的联动方式，发现潜在受困群众。社会大救助体系通过多重预警方式主动发现救助对象，不仅改变以往滞后、被动、单一的救助模式，还进一步明确贫困发生前的救助时机，实现了有效预防和及时救助。

（二）扶贫与救助整合

相对贫困具有相对性、多维性、脆弱性、动态性、发展性、长期性、特殊群体性、强区域性［29］，需要常态化的救助体系来实现包容性发展。P县在探索相对贫困治理时，将相对贫困治理与社会大救助相结合，形成职能集中、政策统一、服务多元的“社会大救助”体系。

首先，整合扶贫与救助部门职能。当前社会救助职能分布于不同的救助部门，因此扶贫体系与救助体系衔接的首要条件是救助职能的整合。P县通过配置专项经费建设社会大救助网络体系，成立县级救助中心和乡镇服务站。自上而下的地方分权能够有效减贫［30］，P县将民政、住建等二十多个部门链入大救助信息网，将各部门审批、救助职能下放至大救助中心和救助站，形成村级即时申报、社区帮办代办、乡镇确认审批、县级备案监管职能转换。其次，整合扶贫与社会救助政策。按照脱贫不脱政策原则，P县通过分项衔接扶贫政策，保障已享受扶贫政策不中断，着力实现产业扶贫转向产业振兴、人才扶贫转向人才振兴、文化扶贫转向文化振兴、生态扶贫转向生态振兴；此外，取消一次性扶贫政策或已完成历史使命的救助措施。通过分类整合救助政策，将44项救助项目整合成“助困、助残、助学、助医、助业、助居和介助”七大救助类型。最后，整合扶贫与社会救助服务。P县社会大救助体系在县、乡、村三级按照就近原则设置救助服务网点，实现跨区域服务和均等化救助。此外，各网点搭建综合服务网、居民家庭经济状况核对平台、12345市民热线平台以及“德救助”线上小程序，将救助服务收敛于“一网三台”。同时P县通过政府购买服务方式，为县级救助中心、乡镇（街道）服务站配备工作人员，同时在村级选配协理员，集中力量和人员服务于社会大救助以应对相对贫困救助问题。

（三）城乡与区域统筹

2020年后应建立城乡一体的相对贫困治理体系，改变原有的城乡分割工作体系［31］。P县城镇化率为44.77%，相对贫困治理从空间隔离到城乡统一是必然趋势，城乡统筹的基础是信息整合。为此，P县通过建立“一个中心”统筹城乡扶贫体制。

一是建立城乡一体的基本信息数据库。党的十九大强调建立健全城乡融合发展的体制机制，在相对贫困治理方面，P县社会大救助中心在成立之初依托社会大救助服务网，以无差别化方式收录全县个人及家庭基本信息169485户474433人，构建城乡一体的动态化救助信息数据库。社会救助信息在一个平台、一个网络实现统一管理，社会救助也在城乡融合发展的趋势下实现均等化服务。二是城乡一体的贫困人口信息库。原有的建档立卡仅针对贫困村的贫困户，农村非贫困户以及城市贫困户则没有统一登记在册，突发贫困或者陷入贫困时无法被及时监测并实施干预。P县贫困人口信息库除已有贫困人口数据外，根据新增和退出情况动态调整数据库信息。在区域上，不管是居民还是村民，不论居住在城市还是农村，“贫困信息一网录入、贫困救助一站服务”，实现信息互联共享，有效打破了城乡数据壁垒。三是城乡一体的贫困社会救助制度。党的十九届四中全会提出，要坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，实现基本生活保障“应保尽保”，P县通过新型农村社区建设一定程度上提高了城乡一体化水平。在此基础上，一方面通过城乡融合促进社会救助资源在城乡之间的流动，实现社会救助服务均等化；另一方面将城乡贫困治理问题同等对待，尤其是社会救助制度的同步发展，保障了城乡居民/村民共享均衡化救助。

四、相对贫困治理的长效机制

上述案例分析表明相对贫困治理与社会救助有其衔接的可能性和必要性，其内在逻辑是通过信息整合、政策整合、部门整合，建立城乡一体化的“社会大救助”体系，进而缓解相对贫困问题。我们将进一步剖析相对贫困治理的长效机制（如图1）。

图1 相对贫困治理的长效机制

（一）监测识别机制

精准识别相对贫困人口是建立相对贫困治理长效机制的前提。2020年后大部分相对贫困人口将是老人、病患或残疾等特殊群体，他们将是减贫政策的主要受众。［32］P县通过划分贫困比例、主动预警等方式主动发现潜在贫困人口，同时辅之以申请、帮办等方式匹配贫困对象。在此基础上，实现贫困检测体系动态管理，通过“一网三台”信息平台的大数据分析，客观监测相对贫困人口收入来源及发展变化趋势，及时调整相对贫困人口范围。除大数据平台监测外，大救助中心和大救助工作站的村级协理员通过走访与申报发现暂时贫困人口，从人工与智能两个维度监测和识别贫困人口。低收入国家通常使用贝宁（LIC）贫困指数，包括社会参与的成本以及满足物质需求的成本；高收入国家通常使用经合组织的方法（HIC）来衡量相对贫困，该方法将穷人定义为收入不到人均收入中位数一半的人；戈登和南迪提出中等收入国家贫困指数（MIC）是衡量贫困的“协商一致”的方法，他们认为穷人是指那些收入低，又被剥夺一项或多项社会权利的人。［26］21-33考虑到相对贫困人口的收入水平以及致贫因素的复杂性，除上述方式外，还应制定基于多维因素形成的相对贫困线。

（二）制度保障机制

完善减贫策略，需要构建相对贫困治理的制度保障机制。一方面，保证现有扶贫政策的稳定期。P县通过整合扶贫和社会救助政策，对建档立卡户实行不脱政策的同时，辅以社会救助项目，进行加码救助，避免扶贫过程中生贫、脱贫过程中返贫的窘境。习近平总书记在主持召开座谈会时也提出，“基本医保、大病保险、医疗救助是防止老百姓因病返贫的重要保障”［33］，因此在衔接过程中，尤其应注重医保政策的衔接与保障。另一方面，现行扶贫体制采取城乡分治的方式，扶贫开发领导小组办公室以农村扶贫工作为主，不涉及城市的贫困群体。城市的贫困救助工作则由社会保障部门协调开展，没有专设扶贫机构。城乡两套扶贫政策体系在标准、对象、目标、手段等方面存在较大差异［32］，因此通过建立城乡一体化的救助制度，分类制定贫困救助政策，尤其针对城乡特困群体，给予更多的政策扶持。最后，针对农村贫困人口需完善产业扶持手段，发挥产业造血功能，同时加强保障性扶贫帮助相对贫困人口增强抵御风险的能力；针对城市贫困人口需健全有利于高质量就业的促进机制，通过多种培训手段提高困难群众自我发展能力，加大相对贫困人口的就业帮扶力度。

（三）监督约束机制

减贫需要组织起来维护自身权利的积极公民［34］，需要国家干预以及个人有效努力的结合。［35］后脱贫时代，群众参与扶贫监督是建立相对贫困治理长效机制的要求。如何通过社会大救助体系领域遏制腐败现象，让扶贫资源真正惠及脆弱性群众，是衔接中必须高度警惕又需加强预防监督机制建构的重要一环。P县在探索过程中，通过链接纪检监察机关、民生资金监管平台以及“云端救助”信息平台，为群众提供科技化手段对扶贫救助进行全程监督，对有争议的信息进行督察与反馈，使群众监督权利在网络领域得到延伸和拓展，突破了传统的监督模式。网络监督需要一定的技术手段和理性公民的参与，对不熟悉或不愿意接受网络监督的群众，P县探索“群众+协理员”协同监督的方法，一是张榜公示救助信息接受群众监督，二是协理员入户对救助对象进行事实核查，通过协同监督有效规避村庄“人情救助、关系救助”等问题。最后，失信惩戒成为社会大救助体系自由裁量的平衡手段。相对于行政处罚、行政强制，建立失信惩戒数据库是P县均衡“情”与“法”对扶贫领域中的违规行为进行惩罚的有效措施。加强网络监督、群众监督及失信惩戒是后脱贫时代相对贫困治理的必然要求，也是建立解决相对贫困问题的长效机制的重要保障。

五、结论与展望

相对贫困治理是一个全球性难题，后脱贫时代探索相对贫困治理机制不仅是对脱贫攻坚成果的巩固提升，也是乡村振兴的内在要求，是全面实现社会主义现代化的关键一环。P县通过相对贫困治理与社会救助相衔接，探索解决相对贫困问题的长效机制，从实践成效来看，一是脱贫攻坚的提升和巩固目标，在相对贫困治理阶段仍然需要高度重视。习近平总书记在2020年决胜脱贫攻坚座谈会上指出，已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险，边缘人口中还有近300万人存在致贫风险。［36］相对贫困治理需要防范断血性返贫、狩猎性返贫、失敏性返贫、转移性返贫和传递性返贫［37］，提升益贫式经济增长体系、创新综合性扶贫政策体系、完善包容性社会发展体系、构建“一核多元”的贫困治理体系、培育理性化社会认知体系。［29］二是相对贫困治理需要在区域上统筹城乡，在救助上统一标准，在服务上集中资源。后脱贫时代，建立国家与地方相结合、城乡融合的相对贫困识别标准，明确贫困治理政策衔接与过渡期的重点工作，做好政策接续与创新的统筹工作，实现扶贫、区域发展、社会保障和城乡融合的结合［38］，吸纳政府、社会、市场多方救助资源，借鉴国内国际相对贫困治理经验。三是相对贫困治理更加注重扶贫救助的公平正义。相对贫困治理理念有着正义性的价值基础，社会大救助体系的公平性体现在救助信息公开、救助资源合理分配、救助过程全程监督，让公平看得见。此外，改善脆弱性群众在个人技能、社会参与等方面的缺失，缓解经济、能力、权利等多维贫困，尤其精神层面的公平感是受困群众自愿脱贫、主动脱贫的前提，起点平等、过程公平及结果正义是相对贫困治理机制的有力保证。

需要指出的是，2020年全面脱贫是绝对贫困的终结，并不是反贫困事业的终结，相对贫困将长期存在。后脱贫时代，反贫困进入次生贫困和相对贫困，克服贫困治理的短期效应，探索长效扶贫救助的体制机制，提升贫困治理效能是实现共同富裕目标的应有之义。社会大救助作为解决相对贫困问题的初步实践，无法完全解决贫困问题，仍需进一步探索“防贫与扶贫”有效结合的贫困治理策略，为实现第二个百年目标奠定共同富裕的基础。