脱贫攻坚的法治问题及完善

王 伟，刘吉旭

（1.海南政法职业学院 法务技术系，海南 海口571100；2.甘肃省高级人民法院，甘肃 兰州730070）

党的十八大以来，我们党把脱贫攻坚工作纳入“四个全面”战略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重点任务，大力实施精准扶贫。然而“胜非其难也，持之者其难也”，脱贫攻坚不是一时之功，需要运用法治思维建立起行之有效的长效机制为其保驾护航，以确保如期脱贫和全面建成小康社会。截至2020年底，我国如期实现了区域性整体脱贫，完成了消除绝对贫困的任务，回顾这个艰难历程，法治在这个过程中的作用不可或缺。

一、背景与问题：脱贫攻坚中的法治化诉求

习近平总书记指出：“全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，农村贫困人口全部脱贫是一个标志性指标。”［1］2015年11月，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上强调：“我们必须动员全党全国全社会力量，向贫困发起总攻，确保到2020年我国所有贫困地区和贫困人口一道迈入小康社会。”随后，中国人民在以习近平同志为核心的党中央领导下打响了轰轰烈烈的脱贫攻坚战。截至2019年底，我国贫困人口从2012年底的9899万减少到551万，贫困发生率由10.2%降至0.6%。［2］

2020年脱贫攻坚进入收官之年，也是决战决胜的关键时期。截至2月底，全国还有52个贫困县未摘帽、2707个贫困村未出列、建档立卡贫困人口未全部脱贫，近200万人存在返贫风险，边缘人口中，有近300万人存在致贫风险，脱贫攻坚后续工作任务依然繁重［3］。法治作为社会治理的一种手段，是捍卫人民群众权利和合法权益的工具，也是维护国家稳定，促进各项事业蓬勃发展的有力武器，随着全面依法治国方略的提出，我国法治建设更是全面提档加速。虽然党中央、国务院和各级地方政府围绕脱贫攻坚工作已经制定了相对完备的制度政策，但面对脱贫攻坚工作中固化的难题和困境，想要全面打赢脱贫攻坚战，法治化的保障机制是必不可少的一环。

表1 按现行农村贫困标准衡量的农村贫困状况（数据来源于国家统计局网站）

（一）脱贫攻坚工作本身需要在法治化轨道上运行

在党的十八届四中全会上，全面依法治国被确定为治国理政的基本方略，脱贫攻坚工作作为关乎人民福祉、国家长治久安的首要政治任务和最大民生工程，也必然需要强有力的法治支撑。党的十九大报告中指出，“坚持精准扶贫、精准脱贫，要以良法促进发展、保障善治”。由此可见，将脱贫攻坚工作纳入法治化轨道是依法治国方略的必然要求，是党中央推进农村“扶贫扶志扶智”的应有之义。

精准扶贫不仅要运用法治手段进一步提升识别、施策、帮扶和退出等环节的精准度，做到“让改革发展成果更多更公平惠及全体人民”，更应对标对表“精”与“准”，在机制上让贫困人口积极参与扶贫工作，及时回应农民的真实需求，培育贫困人口运用法治思维和法治方式破解脱贫难题。而且，要想圆满完成脱贫攻坚目标任务，必须在扶贫对象确认、扶贫需求评估、扶贫项目选择等各实施环节依靠法治化的程序机制予以保障，并辅之以有效的司法监督和救济制度，方能从实践角度真正破解贫困难题。

（二）扶贫过程中的不法行为亟待法律介入规制

从近年扶贫工作实践来看，几乎全国每个省级行政区域都有不同程度的扶贫贪腐现象发生，如扶贫对象识别过程中优亲厚友，套用挪用扶贫资金，利用扶贫项目以权谋私等，在依靠行政手段和政策支撑推动的脱贫攻坚战略实施过程中，出现了大量因权力失衡而导致的权力寻租、权力滥用现象。另外，村委会这一村民自治组织在扶贫工作中也掌握着不小的权力，导致以村委主任为核心的基层自治组织及其宗族成员在扶贫领域攫取利益，瓜分扶贫项目“蛋糕”，甚或在广大农村地区出现“乡霸”“村霸”等农村黑恶势力。凡此种种，要求扶贫工作者和其他扶贫主体要善于运用法治思维和方法，来矫正以往扶贫开发工作中因权力集中而产生的各种不规范行为，破除扶贫对象识别不精准、资金使用不规范、项目监管不到位以及各类权力寻租及腐败现象，以提高扶贫政策制定的科学性和合理性，确保扶贫资源的公平合理分配，使扶贫工作者的权力受到制约，实现扶贫政策的连续性、稳定性和长期性。

（三）贫困人口的权利需要法治化程序予以保障

众所周知，生存权是人首要的权利，其次才能有资格和底气追求发展权、人格权、自由权等。［2］然而贫困问题严重阻碍着生存权和发展权的实现，衣食住行的匮乏影响着贫困人口获取最低限度的基本生活保障权。正是因为如此，全世界各个国家在考量综合国力和社会承受能力的基础上，通过法律政策来强制规定贫困地区及贫困人口基本生存权和医疗、教育、就业、养老等发展权指标，并通过严格的制度，来保障贫困人口生存权、发展权的实现。［4］比如《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》提出，到2020年我国扶贫开发针对扶贫对象的总体目标是：“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。”简称“两不愁、三保障”。［5］改革开放以来，我国贫困人口的生存权和发展权得到了基本保障，尤其是脱贫攻坚战略实施以后，推动了乡村学校建设，强化乡村教师职业保障，义务教育阶段入学率实现了质的飞越。不仅如此，精准扶贫还将住房安全、饮水安全等指标形成了刚性要求，仅仅吃饱饭不再是脱贫判定依据，全面提升生活质量成为脱贫致富的更高追求。

图1 实施脱贫攻坚战略后农村居民人均可支配收入（消费支出）对比

从笔者掌握的资料来看，我国贫困人口的生存和发展状态与国际上发达国家仍有不小差距，这些差距不仅表现在物质生活层面，更多的是意识思维领域，如受教育程度、思维和观念等，不但要通过法律的制定和实施来保障和提升农村地区的医疗、养老和就业水平，更需要法律对贫困人口的教育、主动参与政治、经济、文化等社会公共事务、公平享受发展带来的红利等做出制度安排，保障贫困主体及时、正确、合理争取自身权利，冲击固化权利，避免因权利匮乏而导致经济贫困。而建立起贫困群众和社会第三方更加主动地参与到扶贫立法、执法监督和司法救济全过程的工作机制，成为保障贫困人口权利的必由之路。

（四）脱贫攻坚战略实施需要法治化的社会环境

全面打赢脱贫攻坚战不仅是对经济发展水平的考验，也是对法治建设水平的检验，法治化的社会环境对脱贫攻坚战略的实施不可或缺。以甘肃省高级人民法院的帮扶情况为例分析①，就帮扶对象心理而言，他们中的大多数受教育程度不高，对扶贫政策了解不多，一些贫困户自主脱贫意愿不强，“等靠要”思想严重，不愿主动发展生产也不愿打工增加收入，满足于依靠低保、五保收入过日子，存在“政策养懒汉”现象，不愿退出贫困户序列；甚至少数已脱贫的贫困户，因扶持政策标准差异，提出要再次评为贫困户等不合理要求，严重影响了群众对精准扶贫工作的满意度。就帮扶工作环境而言，一些县直单位和乡镇执行驻村制度不到位，对驻村帮扶干部监督管理不到位；有的帮扶干部责任心不强、工作作风不实，入户走访走马观花，对扶贫惠民政策宣传不够，与贫困户交流不深入，没有及时帮助贫困户反映解决实际困难；有的基层组织软弱涣散，办事不公、管理混乱、优亲厚友，政策措施落实有偏差；有的农村地区宗族宗教宗派和黑恶势力干扰渗透、“黄赌毒”问题突出。因此，不仅要在基础设施和公共服务设施建设上持续发力，还需在帮扶村积极开展“六大扶贫行动”②，而法治可以发挥对帮扶工作的激励、监督和保障作用。

具体来说，就是要通过法治化的机制设定现实利益和预期利益，激发贫困群众的“内生动力”，引导群众形成人人关注扶贫、人人参与扶贫、人人支持扶贫的浓厚氛围，营造感恩奋进、自力更生，脱贫光荣、我要脱贫的新风正气；对帮扶政策执行不力、帮扶工作作风不实等问题，可发挥法律的监督作用，依靠法治的权威和力量从根本上加以解决；对于基层党组织涣散、农村黑恶势力蔓延等问题，须积极开展普法宣传和法治教育，运用法治化机制保障贫困群众的生存权和发展权。

二、隐忧检视：脱贫攻坚面临的法治化难题

当前，决胜决战脱贫攻坚已经到了关键时期，尽管国家针对脱贫攻坚工作已经制定了较为完备的政策措施，但扶贫实践困境的根源主要在于我国农村扶贫领域立法相对滞后与制度供给相对不足［6］。脱贫攻坚面临的法治问题主要有：立法供给相对不足、权力失范依然突出、权利缺失现象较为严重、扶贫领域法治意识淡薄，等等。

（一）立法供给不足

自改革开放以来，我国开展扶贫工作的依据主要是国家及地方出台的政策、条例，即使在2015年全面打响脱贫攻坚战，脱贫攻坚工作所依据的规范制度载体仍被冠以“条例”“规定”和“办法”等，始终没有针对扶贫工作以及贫困人口救助政策的国家层面专门立法。

表2 改革开放以来国家层面出台的关于脱贫攻坚的政策性文件

7 8 9 1 0 11《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》《关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出完善扶贫立法要求提出完善扶贫立法要求提出完善扶贫立法要求提出完善扶贫立法要求提出完善扶贫立法要求

尽管在2018年，全国人大常委会牵头启动了乡村振兴促进法的立法相关程序，实施“乡村振兴”战略也是2017年党的十九大的重要战略部署。③但到目前为止，这项国家层面的乡村振兴扶贫立法工作仍然停留在草案阶段。［7］与统一的法律相比，现有的规章政策缺乏系统性、稳定性和确定性，从精准扶贫的长远效用来看，立法的缺失将会导致扶贫对象管理混乱，已有的扶贫制度和手段难以长期延用，扶贫监督和责任追究难以到位，农村普法工作难以开展。还有一点不容忽视，脱贫攻坚工作是一项涉及社会多方利益的综合性工作，需要诸多部门和多元社会力量共同参与，事关协调诸多机构的利益和资源分配，而现行的规章制度大都“各自为政”，不同政策制定主体基于不同的立场和旨趣，制度规定存在诸多冲突和遗漏之处。

除此之外，贫困问题不同于其他社会现象，世界上各个国家基于不同国情和实际，在对待贫困问题上采取的措施不尽相同，因此它们的经验很难为我国借鉴和参照，这也在一定程度上增加了国家层面对脱贫攻坚予以专门立法的难度，精准扶贫工作法治化建设道路上所面临的困境不仅仅表现在国家层面立法缺失，尚有立法难度所致。

（二）权力失范

由于国家层面扶贫基本法的缺失，当前脱贫攻坚工作中贫困标准的设定、扶贫对象的确定、扶贫资源的调配等关键环节和节点自始至终都是由行政机关牵头，以政策性文件为指导，而不是以立法机关制定的成文法律为规范依据。扶贫方式由“大水漫灌”转变为“精确滴灌”，基层政府扶贫办、村委会承担着精准扶贫的基础性工作，如贫困户识别、管理、帮扶措施落实等具体工作均由它们“一竿子插到底”，外部力量很难介入，这样往往会导致脱贫攻坚领域权力监督和制约弱化，从而形成权力寻租、腐败滋生现象。

一个不容忽视的事实是，产生于扶贫领域的违法犯罪现象越来越多，比如贫困对象识别过程中的权力滥用、扶贫财政资金使用不规范甚至被挪用套取、精准扶贫演变为“精准填表”，等等。这些权力失范现象只有很少一部分作为法律禁止行为受到惩戒，而绝大多数违法行为在较为软化的扶贫政策中“逃过一劫”。

据统计，2019年1月至11月，全国查处扶贫领域腐败和作风问题7.08万个、处理9.9万人，查处民生领域腐败和作风问题8.64万个、处理11万人。［8］据民政部官网一起民政兜底扶贫领域贪污冒领挪用资金典型案例——“GS省QY市N县某镇观音村违规收取使用低保等资金问题”④的通报来看，2012年至2017年，该镇观音村违规收取群众低保等民生资金共计130.94万元，其中57.25万元用于村民二次平均分配，其余资金用于村组干部工资、村组贫困户补助、文化活动等村级开支。［9］2018年8月，村党支部原书记王某、村委会原主任豆某分别受到留党察看一年处分，原村会计李某受到党内严重警告处分，时任观音村包村领导、镇民政工作站站长李某，时任观音村包村领导、镇食品药品监督管理所所长杨某分别受到党内警告处分。一个不在国家行政之列的村民自治委员会掌握着该村部分扶贫资金的使用和收取权限，并且在出现程序性违规之后，相关负责人仅仅受到留党察看和党内警告处分，这些数据和案例背后反映出的不仅是扶贫领域公权力行为的随意性和扶贫政策的软弱性，更是扶贫工作成为行政权力“一言堂”，继而导致权力失范现象产生的结果。

（三）权利缺失

诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森（Am artya Sen）指出，贫困是“贫困人口创造收入能力和机会的贫困，贫困意味着贫困人口缺少获取和享有正常生活的能力”。他认为贫困不仅指一个人身处贫困状态，而且包括由个人环境和社会限制所造成的机会缺失，失去自由选择的权利。［10］美国学者格尔哈斯·伦斯基也曾指岀：“权利结构的不平等和不合理使部分社会成员陷入贫困，结果又进一步强化了社会对他们的偏见和排斥，加剧了社会矛盾。”可见，贫困是阶级固化的基本标识，权利贫困是经济贫困的根源，贫困人口相较于其他社会成员，缺乏平等发展权利的机会，又由于权利缺失，积累财富速度缓慢，使其和后代掉入贫困闭环，造成更多的权利缺失。

虽然目前在脱贫攻坚的大环境下，我国已经出台了针对农村地区医疗、教育、就业、养老等基本生活权的保障制度，但这些制度尚未实现对农村人口的全覆盖，部分边缘人口返贫风险仍然较高。最为紧要的是，国家对贫困人口发展权的保障力度不够，尤其是在增强他们参与社会公共事务意识和能力的培养上不甚理想，农村群众在扶贫对象核定和扶贫项目实施方面的知情权、参与权、监督权以及权益受到侵害时的救济权等程序性权利基本处于空白状态，这方面的制度规定非常欠缺。如此一来不仅容易形成腐败和权力寻租，导致扶贫资金使用不规范甚至被挪用和套取，造成扶贫资源浪费，妨碍精准扶贫目标的实现，也会加剧脱贫成果的松散性和不确定性，使扶贫效果大打折扣。

（四）法治环境欠佳

我国农村的干部受教育程度普遍不高，加上民俗习惯和群体性思维的影响，法治意识相对薄弱，在脱贫攻坚工作中更是如此。身处基层一线的扶贫干部法治素养普遍不高，面对各级政府机构出台不同的扶贫政策，数量庞杂、形式多样，没有统一的标准和程序规范，就连扶贫干部也难以吃透扶贫政策，有的村镇扶贫干部甚至不能分辨罪与非罪的界限，对其扶贫行为是否存在违纪违法模糊不清。［11］驻村扶贫工作人员的主要精力是“精准填表”，鲜有时间和精力去考虑扶贫项目的对接和落实。

加之政策偏斜导致基层组织脱贫攻坚工作将精力主要集中于物质脱贫上，精神脱贫重视不够、法治维权门槛较高等各种因素，部分一线扶贫工作者和贫困农民往往忽视法律、漠视程序、随意行事；贫困群众内生动力没能完全激发出来，对脱贫攻坚存在观望和过度依赖政府单方面输入等心理。农村黑恶势力横行，“乡霸”“村霸”等现象时有出现，而农村贫困群众本身受教育程度就低，受制于法治知识存量所限，对违法犯罪行为辨别不清；即使能够辨别，当自身权利受到损害时，也不懂得通过法律程序来救济。可见，淡薄的法治意识和欠缺的法治思维也极大地阻碍着脱贫攻坚政策的落实和推进。

三、完善之维：脱贫攻坚战略实施的法治化进路

只有通过法治化架构，从立法、执法、普法各环节全面发力，切实做到扶贫工作于法有据，实现对扶贫干部、扶贫行为的全方位监管，对贫困人口全方位扶持，保障贫困主体的权利，方能使扶贫工作保障有序，贫困人口走向富裕，国家治理体系和治理能力得到显著提升，脱贫攻坚和乡村振兴战略才能如期实现。

（一）制定国家层面扶贫基本法

《荀子·议兵》中讲：“立法施令，莫不顺比。”完善的立法是各项工作顺利开展的先决条件，扶贫领域立法不但要专门立法，更关键的是要立出良法。

1.考量因素

首先，要从国情出发，立足于中国特色社会主义制度和基本国情，秉持立法创制的内在品质——以权利义务关系和政府主体责任为核心的规则构建，［10］使扶贫政策在法律框架内进行合理设计，再系统地将我国当前脱贫工作现状和成果予以归纳整理，不断总结改革开放以来脱贫攻坚领域取得的有益经验，将其以法律形式予以固化，做到权力法授。其次，要着眼扶贫工作现有的政策规定，几十年的扶贫探索，尤其近年来全面实施的脱贫攻坚战，不论是中央层面还是地方政府，其制定的扶贫政策都已相对趋于成熟，整合之后完全可以作为立法的主要参照和依据，特别是贫困标准的确定、对象的识别、扶贫工作的范围、工作方法等规定，参考性很强，可以专门的法律形式予以固化。虽然这些政策制度对于扶贫工作过程中权力监督、对象救济、资金（项目）落实等规定还稍显欠缺，但总体上看只要善于挑选和利用，对于国家层面进行统一立法还是有极高的借鉴和参考意义。最后，在细化扶贫群体识别、扶贫资金使用、扶贫项目开发、扶贫行为监管等方面，还可以配套制定相关法律制度或实施细则，以进一步确定其适用范围与其所调整的法律关系。

2.具体设想

基于以上几个方面的考虑，笔者设想，国家层面的扶贫立法在制度安排上应当突出以下几点：

（1）适用范围：我国广大农村贫困地区。

（2）法律关系主体：扶贫法律关系主要应当是扶贫主体和贫困主体，扶贫主体应当包括承担扶贫职能的政府机构、其他诸如行业协会、企事业单位、个人等多元社会主体，贫困主体即为帮扶对象；扶贫主体的组织机构、权责地位应当以法律形式加以规范，贫困主体的识别及其退出机制应依据法定程序确定，由法律确认其法律地位。

（3）职能事项：政府机构主要承担扶贫机制的顶层设计，筹集、配置扶贫资金等职责，司法、监察机关承担扶贫活动的监督职责，其他社会主体主要任务是获取扶贫资源、开展扶贫活动，对扶贫效果负责。

（4）相关配套制度：主要包括扶贫规划、扶贫机制、资金（项目）管理与实施、执法监督、评估检查等内容。

（5）法律责任：主要规定政府机构及其工作人员的行政责任、刑事责任；其他相关主体的行政责任、民事责任以及相应的法律救济途径等。［10］

（二）对脱贫攻坚权力进行分置

不可置否，扶贫工作政府所起的作用无可替代，发挥着“领头羊”的作用。根据孟德斯鸠的“三权分立”和洛克“分权学说”理论，权力制衡是统治长久的根基，前文的“2019年扶贫工作领域腐败数据”足以说明权力过于集中产生的严重后果。因此，脱贫攻坚战略实施过程需要注意权力的分散与制衡。不但要坚持地方政府主导，动员社会力量广泛参与，形成“政府专项扶贫＋社会组织扶贫”的互动模式，还要建立起有效的贫困户全程参与机制。可以考虑将扶贫权力适当地做出梳理和分解，让行政机关、司法机关、执法监督机关甚至贫困群众可以多元融入到扶贫领域的关键节点，相互监督制衡。

笔者建议，适当发挥乡村司法所、基层人民法庭在扶贫工作中的作用，加强这些地处农村一线的司法机构建设，进一步强化职责分工，将被动司法变为主动执法监督，强化合法性审查职责，助力扶贫行政机关合理依法行政，共同提升扶贫的效益化水平。

再者，扶贫工作最终面向的还是贫困人口，最终受益人和获利者也是贫困群众，但现在贫困人口对于扶贫工作大多停留在被动接受层面，部分扶贫政策制定是上级机关“闭门造车”，政策的针对性和实效性都较差。贫困人口在扶贫工作向前推进的过程中想要什么、需要什么无处诉说，故积极回应贫困人口的诉求，使其积极参与其中也是脱贫攻坚权力制衡的重要方面。

最后，要探索建立脱贫攻坚领域监督监察制度，进一步约束行政机关和行政人员的自由裁量权，强化纪检部门、监察委对扶贫领域关键环节的监督监察力度，把精准扶贫相关法律知识作为扶贫主体日常培训、学习及考核的重要内容，从政绩方面倒逼解决扶贫政策落实不严格、不规范、扶贫工作漂浮、相关制度执行不到位、不透明等问题。此外，各级人大代表也应在扶贫工作中担当起应有之责，建议将扶贫工作的监督和建议通道向各级人大敞开，让社会各界和贫困人口有途径、有空间参与到脱贫攻坚工作中的各个环节中来。

（三）强化脱贫攻坚权利保障

扶贫过程中出现权力滥用和权力腐败问题除了权力制衡不够以外，归根结底还是基层扶贫干部的行政行为出现偏差，行政程序不严、办事不公导致的恶果。

首先，政府要主动将行政体制改革自觉纳入到脱贫攻坚大环境中去，强化开展扶贫领域行政能力规范化建设，扶贫工作中任何行政行为都应该在法律法规中找到依据并恪守权力边界，法无授权不可为，同时兼顾合法性与合理性。［2］在统一扶贫政策的基础上，大力加强扶贫干部行政能力提升培训，加强法治素养培育学习，在政府扶贫机关广泛开展学法、用法、守法教育。

其次，坚持运用法治思维推进脱贫攻坚，以法治方式将扶贫领域关键节点和实践纳入法治化轨道，严格帮扶对象进出程序，严格项目管理，严格资金使用，严肃追究责任，提升依法扶贫的行政能力和水平。同时，政法机关要经常深入扶贫一线，持续将“扫黑除恶”专项斗争在农村扶贫领域不断推进和延伸，对扶贫领域存在的“乡霸”“村霸”等家族黑恶势力团伙和扶贫过程中出现的各类违法犯罪行为，依据相关法律法规严肃查处，坚持有法必依、执法必严、违法必究，加大扶贫领域违法犯罪行为打击力度，促使脱贫攻坚由政策支撑向法律规范、由开发式向开发与保障并重转变，让脱贫攻坚工作始终在法治的轨道上运行。

最后，要创新扶贫方式方法，改变政府单方面输入推进模式，在持续做好贫困群众实体性权利保障的同时，更要注重对程序性权利的保障，以此来提高帮扶对象在扶贫需求评估、扶贫项目选择与实施等环节的参与度，消除困难群众对政府的过度依赖，使其成为脱贫攻坚的行动主体和决策主体。

（四）营造脱贫攻坚法治环境

我国农村精准扶贫工作无论是政策倾向还是实践推进，主要精力还是集中于解决物质贫困问题，而对于教育和思维，尤其是法治教育和法治思维观念的培养还处在起步阶段。要切实激活贫困人口脱贫致富的内生动力，必须将精力集中于教育扶贫、智力扶贫、思维扶贫，凸显法治在脱贫攻坚中的重要性，走出贫困闭环，才能拔除贫困人口“穷根”。脱贫攻坚法治保障的长效性机制难以建立还有一个很重要的因素就是普法宣传不够，不论是基层一线扶贫干部还是贫困群众，法律知识缺乏，法律意识淡薄，守法意识较弱，用法能力不强。

首先，要坚持把法治宣传教育贯穿到脱贫攻坚工作的各个环节和全过程，重视对基层社会成员的普法宣传教育，持续深化法治理念，树立法治信仰。脱贫攻坚工作人员和村干部是连结基层政权和贫困群众之间的纽带，加强行政者的法治素养和法治思维培养，对开展脱贫攻坚工作具有重要作用，引导他们在行政执法过程中树立起法治化的程序意识和公平正义的法治思维，使其养成自觉遵守扶贫领域法律法规和坚守规则的意识，发挥示范引领作用。

其次，要重点加强对困难群众法律知识的普及教育，开展针对农村和贫困人口的婚姻家庭、土地流转、邻里纠纷、民间借贷纠纷等免费法律咨询活动，通过以案释法和典型案例等形式，扩大普法宣传效果。发挥法律援助的独特优势，将建档立卡贫困户全部列入法律援助的范围，扩大法律援助的覆盖面，推动法律援助向基层延伸，畅通涉民生类案件“绿色通道”，开辟“五保户”“兜底户”等贫困人口接受公共法律服务的渠道，设立司法救助基金，降低贫困群众的维权门槛，积极引导贫困群众运用法治手段维护自身权益。

最后，加强扶贫领域“法治”与“德治”有机融合，利用并发挥好村规民约的规范作用，使法治意识逐渐渗透到贫困群众的日常生活和行为方式之中，逐步唤起贫困主体参与脱贫攻坚的意识，调动他们监督扶贫权力运行的积极性；利用好贫困地区的文化名片和乡村舞台，持续破除陈规陋习，树立文明乡风，切实从精神层面推动农村贫困地区脱贫致富，实现乡村振兴。

结语

打赢脱贫攻坚战不是一日之路，更不是一时之功，它需要有统一的国家层面扶贫立法和相关配套制度，使出台扶贫政策和制定扶贫制度有法可依；需要对扶贫权力进行有效监督和制约，使社会力量和贫困群众成为脱贫攻坚的行动主体和决策主体；需要加强脱贫攻坚领域权利保障，使贫困主体的合法权益得到法律保护，扶贫措施依法得以落实；需要创新工作机制开展普法宣传教育，唤起贫困主体的参与意识，使物质扶贫和精神扶贫同步推进。不容忽视的是，脱贫攻坚不是终点，运用法治思维和法治方法开展移风易俗，化解农村地区的矛盾纠纷，唤起贫困群众的法治意识，做好脱贫攻坚与乡村振兴之间的有序衔接，才是解决脱贫攻坚法治问题的终极所在。

注释：

① 甘肃省高级人民法院的帮扶对象为甘肃省临夏回族自治州下辖临夏县中的8个贫困村，临夏县是国家六盘山集中连片特困县和国家“三区三州”、省上“两州一县”重点扶持县之一，甘肃省高级人民法院是省委确定的临夏县脱贫攻坚帮扶工作省直组长单位。

②“六大扶贫行动”的具体内容为：党建扶贫、教育扶贫、法治扶贫、技能扶贫、消费扶贫和精神扶贫。甘肃省高级人民法院开展“六大扶贫行动”取得了良好的帮扶效果，具体可参见：https：//www.thepaper.cn/newsDe⁃tail_forward_4995618.最后访问时间：2020年7月10日。

③ 参见《两会看“法”，乡村振兴促进法要来了！将重点约束污染农村环境的产业》，载网易网：http：//3g.163.com/news/article/EA8EA62J0511DJHA.Html.最后访问时间：2020年7月9日。

④ 参见：http：//mzzt.mca.gov.cn/article/zt_2018tpgjz/ncdbzxzl/gztb/201912/20191200022367.shtm l。最后访问时间：2020年7月10日。