乡村振兴背景下河北省农村公共产品供给优化研究

张向阳 任爱胜

摘 要：乡村振兴离不开农村公共产品的有效供给。基于河北省第三次农业普查和相关统计数据，分析当前河北农村公共产品供给的现状和不足。以需求层次理论为指导，遵循城乡基本公共服务均等化理念，提出具体的优化路径，即落实城乡一体的公共财政制度，持续加大财政对农村的投入;明晰各级政府的职责和事權，完善财政转移支付制度;满足农产需求，优化供给内容;优化供给主体，提高生产效率。

关键词：河北省;需求层次理论;一体化;农村;公共产品

中图分类号：F327        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）10-0021-04

引言

乡村振兴战略的实施离不开农村公共产品的有效供给，农村公共产品在解决城乡收入不平等、扩大农村消费市场、促进消费结构升级等方面发挥重要作用。近年来，中央一号文件持续关注农村基础设施建设和公共服务水平的提升，2019年中央一号文件更是提出要加快推进城乡基本公共服务均等化，以回应农村居民日益增长的美好生活需要和农村发展不充分、城乡发展不平衡的突出矛盾。河北省地理位置特殊，农村的发展同时面临“乡村振兴”和“京津冀协同发展”两个国家战略实施的历史机遇，如何充分利用这一难得的双重历史机遇推进农村的发展，加快农村公共产品领域短板的建设？如何让有限的财政资源在农村公共产品领域发挥更大的效用，实现河北农村公共产品的优化供给？这些问题的解决将推动实现河北农村公共产品的有效供给，加大这方面的研究力度，具有较强的理论和现实意义。

一、理论基础及研究现状

（一）理论基础

亚伯拉罕·马斯洛的需求层次理论认为，人类的需求是有层次的。一般情况下，需求层次是从低到高逐级递升的，只有生理需求、安全需求等低层次的需要获得满足后，高一级的需求才会起主导作用，需要层次越低，需要的强度越大;不发达国家或地区的居民中低层次的需求占比较大，而高层次的需求占比较小，发达国家或地区的情况则相反。国内大多数的经验研究也表明，越是低层次的或是最基本的需求，其需求强度越高。

公共产品根据需求层次性，可以分为基本生存型和发展型农村公共产品。基本生存型是依附于人身生存和健康需要的基本农村公共产品，包括农村最低生活保障、基本公共卫生医疗保障、基本养老、义务教育等;发展型是在保障农村居民基本生存权之上的进一步发展需要的较高层次的公共产品，包括职业教育和高等教育、农产品市场信息、尊重和自我价值实现等公共产品。

（二）研究现状

李国政、杨峰（2010）将农村公共产品划分为生存圈、发展圈和福利圈三个圈层，并认为处于生存圈的生活用水、农田水利、农技推广、医疗卫生等是农户最为需要的，政府供给的效率很高。高萍、徐天群（2013）利用泰尔指数分析我国城乡教育、医疗卫生和社会保障方面公共产品供给的不均等化程度，指出在现有财力约束下，农村公共产品政府供给的优先顺序依次为医疗卫生、社会保障、基础教育。赵京等（2013）利用时间序列的DEA模型测算了政府投入的农业生产效率，提出应进一步提高公共产品的供给效率，并完善投入项目的绩效评价。潘经强（2015）基于改进C-D生产函数及回归模型，得出农村公共投资、科技投入对农村经济增长具有促进作用。崔治文等（2017）运用聚类分析法测算了需求的顺序为农村医疗保健、农田水利建设、乡村道路建设、社会保障。

对于农村公共产品供给的优化，学者们一般从供给和需求两个角度进行分析。供给角度一般是从政府投入角度，测算公共产品投入—产出率或利用率，并以此为基础，提出具体的优化建议;而需求角度则是从农民的实际需求出发，获取农村居民的公共产品需求信息，并以此作为优化的依据。理论上，只有农村公共产品的供给完全满足农户的实际需求才能实现公共资源的优化配置。但在实际中，完全掌握一定地域内所有农户对公共产品的实际需求的成本高昂，而且农户有掩饰他们偏好强度的激励，希望可以“搭便车”（刘小锋，2017），完全掌握不同地域农户公共产品的实际需求的操作难度较大。已有的研究成果为下一步的研究提供了有益的借鉴，但是现有文献多从全国的角度探讨农村公共产品供给的效率及其优化，而针对某一地区进行专门研究的很少。我国地域辽阔，不同地区经济发展水平和社会文化结构差异较大，不同的地理环境对公共产品的需求也不同。基于此，本文以河北省为研究对象，以需求层次理论为指导，探讨当前乡村振兴和京津冀一体化的双重战略背景下供给的重点领域，提出优化河北农村公共产品供给的思路和建议。

二、河北省农村公共产品的供给现状和不足

（一）供给总量依然不足

1.基本生存型农村公共产品供给不足

一是生活饮用水无法得到保障。2016年河北省第三次农业普查显示，只有39.32%的农户使用经过净化处理的自来水。二是卫生厕所和生活污水集中处理的比例很低。2016年仅有14.95%的农户使用不会造成环境污染的水冲式卫生厕所;仅10%的村生活污水集中处理或部分集中处理。三是农村生态环境恶化。土壤肥力减弱甚至盐碱化，化肥农药过度使用现象依然严重。农村地区烧煤、烧柴取暖做饭现象依然普遍，2016年仅有12.04%的村通天然气。2017年中国生态环境状况公报数据显示，按照环境空气质量综合指数评价，环境空气质量最差的5个地区（石家庄、邯郸、邢台、保定、唐山）都属于河北省。

2.与城市、京津地区相比差距较大

第一，城乡差距较大。曲延春（2015）借用费孝通先生的“差序格局”概念来描述我国公共产品的供给状况，即我国公共产品供给呈现从大城市到中等城市再到小城市，最后到处于城市近郊区的农村以及处于偏远地区的农村，公共产品的供给依次递减的差序格局。城市的公共产品基本由政府财政提供解决，而农村的公共产品则主要由农民个人分摊成本。区域之间资源向发达的东部地区集中，城乡之间资源向城市集中，突出体现在教育和医疗事业中（苗红培，2019）。2010年第六次全国人口普查数据显示，河北农村16岁以上人口中未完成九年义务教育的比例为36.49%，而城市地区这一比例仅为16.30%;2016年仍有29.98%的农业从业人员没有接受完整的义务教育。2016年河北农村村一级拥有卫生室的比例为87.3%，仅比2006年提高6.7%，依然未实现农村全覆盖。村内有行医资格证书的医生比例由2006年的83.9% 减少为2016年的53.33%，村内执业医师外流现象十分严重，相当多的农村居民无法实现在“家门口”找专业医师看病。2016年，全省城市居民每万人拥有的卫生人员和每千人拥有的注册护士数量是农村居民的5.16倍和4倍。财政对城乡之间公共产品供给的巨大差距，迫使农村居民承担比城市居民更多的公共产品供给成本。而且农村居民收入远低于城镇居民，2016年河北省城镇居民人均可支配收入是农村居民的2.37倍，两者效用叠加，更拉大了城乡居民的收入差距，强化了城乡“二元结构”。

第二，与京津差距巨大。从医疗卫生领域看，北京、天津、河北三地农村私人开办卫生室占总卫生室的比重分别为10%、10%和42%（根据2017年《中国统计年鉴》数据整理），河北省私人开办村卫生室的比例不仅远远高于北京、天津，而且高于全国24%的平均水平。这也从侧面说明河北在农村医疗领域公共财政投入严重不足，政府将农村公共医疗的供给责任更多地推向了个人和市场。从2016年京津冀三地农村居民人均消费支出中医疗保健支出占比情况看，河北省为9.5%，北京、天津分别为7.8%和8.4%，河北省高于全国9.2%的平均水平，这也从侧面印证了河北农村居民承担了更多的医疗成本。另外，从卫生厕所普及率看，河北农村卫生厕所的普及率为73.2%，远低于北京、天津的99.8%和94.4%。

（二）供给结构存在矛盾

河北省第三次农业普查显示，2016年年末，河北农村几乎全部实现了通公路、通电、通电话，84.45%的村安装了有线电视，94.05%的村接通了宽带互联网。农村公园、体育健身场所相比2006年有了巨大进步，分别增长了63.25%和47.73%。而农村义务教育方面，2016年仍有29.98%的农业从业（经营）人员未接受或未完整接受九年义务教育，仅比2006年提高了5.92个百分点。农田水利设施年久失修、陈旧老化，防洪抗旱能力不强。2016年有效灌溉面积占耕地面积比重仅为68.4%，相比2006年下降了4个百分点;2016年采用现代喷灌、滴灌等灌溉设施的比例仅为14.58%。河北农业生产技术较全国水平偏低，个别农业生产技术甚至出现倒退。2016年谷物、棉花单位面积产量不仅低于全国平均水平。而且，棉花相比2006年降低了16千克/公顷，刨除化肥、农药的使用因素，因技术进步而贡献的增长率处于较低水平。

从农村公路、公园、体育健身场所2016年显著增加，而义务教育普及率、灌溉率发展缓慢甚至下降的对比中，印证了基层政府在提供公共产品时更偏向于易于考核的看得见、摸得着的道路等有形的公共产品，而对义务教育普及率等无形的公共产品重视不够。

（三）供给地区不均衡

河北的公共产品供给不仅城乡之间差别巨大，而且农村地区之间同样存在极大差异。由于地理位置、资源禀赋和历史文化的差异，农村各地区的经济和社会发展不平衡，加之我国农村公共产品主要依靠基层政府和农户个体供给的体制，形成了在经济发达的唐山、石家庄地区与经济相对落后的张家口、承德地区的农村公共产品供给的不平衡。

以每万人拥有的卫生技术人员数量为例，2016年，最高的石家庄市（65人）比最低的张家口市（42人）多23人。农村居民可支配收入排名前两位的唐山市和廊坊市分别为15 023元和14 286元;后两位的张家口市和承德市仅有9 241元和8 736元，排名第一的唐山市为承德市的1.72倍。与张家口市和承德市农村居民可支配收入低相反的是，两地的第一产业增加值占国内生产总值的比重最高，分别为18.20%和16.50%（数据均来源于2017年河北经济年鉴）。

（四）财政支持力度不够

参考周连第等（2007）、潘经强（2015）等学者观点，以财政农林水事务支出占财政支出比重/第一产业增加值占国内生产总值的比重，来反映政府财政对农村公共产品的支持力度。该指标数值越大，说明公共财政对农业发展支持的力度也越大。在2013年及之前，河北省财政的支持力度较低，均小于1，如2007年，河北仅为52.34%。自2014年开始对农业的支持力度逐步增强，至2016年，河北农业支持强度为120.34%（根据国家统计局网站历年数据整理），比2007年增长了129.93%。自党的十八大以来，河北财政对农村公共产品的支持力度不断加大，但与北京、天津相比差距巨大。以2016年为例，北京和天津的支持强度达到1384.62%和362.71%，分别为河北省的12倍和3倍。据何振国（2006）测算，当财政支农支出总量为农业总产值的47.2%时，财政支农支出的规模为最优（财政支农支出的边际成本等于边际收益），而目前财政支農支出与第一产业总产值的比值，在最高的2016年，河北省只有22.93%，财政支农支出远远低于其对经济发展的贡献，而同期北京和天津分别达到341.74%和73.12%，同样是河北省的12倍和3倍。

另外，从村民“一事一议”的实际运行结果看，如果没有政府财政资金的支持，“一事一议”很难开展，无法破解集体行动困境、阻止搭便车行为。《河北省村级公益事业建设一事一议财政奖补资金管理办法》（冀财农改〔2012〕13号）第10条规定，每个县每年申报一事一议财政奖补项目的行政村数量原则上为本县行政村总数的40%，而财政奖补在北京、天津农村已经实现全覆盖，无论奖补的数量和规模与京津都存在较大差距。

三、河北省农村公共产品供给优化的路径

（一）加快构建城乡融合发展的公共财政制度，持续加大财政对农村的投入

促进社会公平正义，保证全体社会成员享有均等的基本公共产品是社会主义的本质要求，更是政府公共财政的终极目标。从粮食安全问题上升为国家安全的重大战略问题的视角看，农业生产本身已经具备了国家公共产品的性质，因此，政府有责任和义务保证农业的财政投入。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都市在推进城乡一体化和基本公共服务均等化方面之所以取得显著成效，与其城乡一体的政府公共财力保障密切相关。党的十九大报告提出，要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。为此，应做好城乡融合发展的顶层设计，合理规划城市和农村财政投入边界，明确城乡基本公共服务均等化的标准，整合财政支农资金，完善城乡公共产品供给的统筹保障机制。通过加大农村公共产品和公共服务的“增量”投入，逐步缩小城乡公共产品供给的历史“存量”差距。重视公共产品地区之间的不平衡，加大省级财政统筹力度，形成区域、城乡一体的农村基本公共服务财政保障机制。