社会教育权视角下的学前教育研究

姚卓利 姚真

【摘要】在我国学前教育服务供给中，非公学前教育机构提供的教育服务占据了主导地位。近年来，在该领域出现的教育機构责任案件不断增多，由于相关法律不完善以及我国法律中缺乏对社会教育权和教育性的考虑，相关学前教育机构实施教育的活动既不易被合理规范，又不容易被合法保护。通过对我国学前教育事业发展情况的梳理，考察学前教育机构依据社会教育权实施教育的客观面貌，以此为基础解释和归纳我国社会教育权的发展与构成，同时也为立法机关或司法机关将教育活动的教育性纳入法律规制提供途径和参考。

【关键词】社会教育权；学前教育；受教育权

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2021）02-0017-04

【作者简介】姚卓利（1990-），女，新疆昌吉人，新疆财经大学财税学院讲师，硕士；姚真（1993-），女，山西大同人，北京师范大学教育学部博士研究生。

近年来，学前教育领域有关学前儿童的安全事故频发，每一次该类型安全事故的发生都是对社会公信力的严重冲击，如何对学前儿童进行有效的保护，从制度层面避免类似事件的发生，不能仅仅依靠法律结果主义解释和处置如何对社会组织依法治理，以及教育机构的责任分配。

从法律责任归责的威慑作用以及获得利益与责任相适应的分配原则上看[1]，在学前教育领域的侵权案件中，仅由实施违法行为的自然人承担刑事责任并不合适，因为其还牵扯到掌握教育资源或教育资本的民办教育机构。因此，需要从学前教育的社会教育权，尤其是与社会教育权相关的学前教育立法出发，考虑立法、司法过程中学前教育机构的法律责任、学前教育活动与教育公共性问题。

一、学前教育在福利到市场转型过程中的问题

社会教育权即有社会力量主导和举办教育的权利，与国家教育权和家庭教育权的根本区别在于社会教育权的主要参与主体是社会团体，并受到国家教育行政机构的制约和监督。

根据《中国教育统计年鉴（2018）》，我国已登记的19万民办教育机构中，有16万以上的教育机构属于学前教育机构，可见社会力量在学前教育领域的影响举足轻重[2]。因此，无论是在具体的实践层面，还是宏观的政策层面都有必要讨论社会教育权视角下的学前教育及其相关法律规范。尤其是当下，社会广泛呼吁学前教育立法和相关政策的制定，以有效解决学前教育由福利向市场转型过程中的一系列问题，更需要从社会教育权出发解释社会力量参与学前教育的根据与边界。

（一）福利性学前教育的弱化

20世纪80年代初，国家政策规定对三岁以上儿童的教育责任由卫生行政部门转移到教育行政部门，国家对于学龄前儿童的态度发生了由重视保护人身权利到兼顾增益其社会权利的转变，以及对学前教育中教育性的关注。这也为当时福利性学前教育机构提出了新的要求。

而随着学前教育社会化的深入与私立学前教育机构的涌现，以福利供给为主要特征的学前教育机构在学前教育服务供给中的地位逐步下降，学前教育以企业或单位内部供给活动的主要表现形式逐渐向市场化的社会服务转变。

（二）市场主导导致的原有社会关系瓦解

通过考察福利性学前教育状况，本研究认为除社会市场经济体制改革导致的固有学前教育财政基础遭遇巨大冲击外，福利性学前教育体系无法有效适应国家对学龄前儿童社会权利增益的要求，也是民办学前教育机构成为主要服务供给来源的原因。

由于学前教育的社会化，学前教育逐渐由单位或组织内部自治活动转变为社会性活动，所依托的社会环境也由熟人社会逐渐变为陌生人社会。在熟人社会中依靠内部治理或协商就能够得到解决的矛盾或纠纷，随着旧有人际关系的瓦解而缺乏有效的解决途径。从现实上看，学龄前儿童所在家庭也选择了按照市场规则同学前教育机构建立法律关系，而不是形成组织或单位内部的非法律关系。

相比较其他教育领域，学前教育领域是我国市场化较高的教育领域。《中国教育统计年鉴（2018）》显示我国学前教育机构主要类型包括教育部门、其他部门、地方企业、事业单位、部队、集体办以及民办共计七种类型，截至2018年我国幼儿园共266677所，其中民办165779所，占比约62%，幼儿在园人数总计46564204人，其中民办幼儿园在园人数26397847人，占比约57%[3]。本研究认为，这一事实不仅表明民办学前教育机构的教育质量得到社会的广泛认可，也代表着学前教育机构行使社会教育权的事实确认。

（三）学前教育的规范和法律体系开始形成

2020年9月，教育部发布了《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》公告。《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》的出台不仅推动我国学前教育法治化进程，也加速了学前教育法律体系的形成，为进一步以法律保障学前教育事业提供了契机，尤其是在管理体制、投入体制、办园体制和教师政策等几个相对滞后的方面[4]。

在由市场主导的学前教育体系下，学前教育不仅承担保育的责任，还承担着教育的责任[5]。民办学前教育机构和教师事实上实施着教育学龄前儿童的行为，并承担教育责任，但行为背后的社会教育权缺乏国家立法的确认与保障以及相关法律概念的模糊带来了一系列问题。

从教师层面看包括学前教育教师资格、聘任以及考核制度的建立[6]、学前教育教师的权益保障等问题；从教育影响的层面看包括政府对学前教育的干预与管理缺少合适的手段与依据、不当的司法或政府干预所导致的公共资源浪费、“园闹”等幼儿园安全事故对正常教育秩序的不利影响[7]等表现；从学龄前儿童的角度看有两点应受到格外重视：一是学龄前儿童的受教育权能否得到充分给付、教育平等能否进一步得到保障；二是对学龄前儿童的教育规范性的安排，即从立法角度对学前教育进行规制。

二、以社会教育权为视角的文献分析

（一）社会教育权在学前教育领域的必要性

在我国，在经济体制改革、国有企业改革和市场机制的多重作用下，政府部门、国有企事业单位和集体组织在学前教育领域的办学所占比重日益减少，国家财政对学前教育的投入長期不足。2018年的统计数据显示，我国财政性学前教育的经费仅占财政性教育经费的4.2%[8]，远低于其他国家教育经费中学前教育所占比例7%的世界平均水平；数据同时显示，国家财政性经费投入在全国幼儿园教育经费来源中仅占47.30%，占比不足五成，低于同为基础教育阶段的小学（95.05%）和中学（88.58%）[9]。

由于政府在学前教育领域投入长期不富裕，仅依靠国家教育权不足以支持学前教育的良性发展；与此同时，社会教育权的发展弥补了国家教育权的缺位对学前教育事业发展带来的不利影响，缓解了适龄儿童入园难的状况，在为社会提供教育机会、保障教育平等方面做出了贡献，也为社会教育权在学前教育领域的形成和发展提供了社会基础。

（二）社会教育权在部门法中的缺位

在当前市场环境下，学前教育机构无法承担在实施教育上的相应责任，其实施教育的行为不易受到司法的有效限制，同时其教育行为也不能被在现行司法体系下得到合理保护。其背后所反映的现象是教育法律同民法、刑法以及行政法等部门法规范间的法域衔接不畅，但核心原因是现行法律体系中缺乏对社会教育权的考虑，以及相关权利义务关系的含糊不清。

在司法实践中，学前教育机构能够被视为法律主体承担法律责任。虽然在裁判文书中没有对限制学前教育机构的教育活动进行限制，但部分法院支持被害人及其法定代理人、近亲属据此向法院起诉要求有关单位承担赔偿责任，如李某与上海某教育投资有限公司教育机构责任纠纷案。

同时，受民事诉讼和刑事附带民事诉讼法律规定的影响，我国在立法规范和制度设计上存在缺陷，附带民事诉讼缺乏独立性、救济范围过于狭窄，从而造成了对被害人的利益保护不足[10]。这些因素导致在学前教育机构责任承担时，受害人及其家属更愿意选择通过民事诉讼的方式寻求救济。

三、以社会教育权促进学前教育事业的法治发展

在国家向社会进行教育权分权后，教育权完成由权力到权利的转变。而确定教育权力向教育权利转变的方式有多种形式，以德国为例，德国采取通过基本法确认的方式。《德国基本法》基本权利编第七条第四、第五款承认了社会教育权，并对社会教育权做出规定，通过同公办教育的比较，在办学目的、教师专业化程度、办学能力等方面对社会教育做出规制。

（一）社会教育权对学前教育市场各主体关系的引导

历史上，教育权长期是属于父母的一种自然权利。现代学校产生以后，在很大程度上取代了原先由家庭履行的那部分教育功能，社会教育权随之产生。进入现代社会，教育已经不可能在纯粹自发的和私营的基础上继续发展，教育的国家责任也就成为一种历史的必然[11]。这也使得教育权具有了权利与权力的二重属性，根据教育权主体的不同，前者表现为公民或其他社会主体所拥有的社会权，后者是以国家服务为基础之公共权力。

随着市场力量的引入与政府转型的兴起，促使教育与政府之间关系的重构，使分权成为教育改革的重要趋势。随着教育与社会之间关系的重构释放了社会教育权，也使市场的竞争伦理成了教育制度发展的主要驱动力量。

而学前教育作为我国教育市场化程度较高的教育领域，学前教育机构的社会教育权表现为以满足学龄前儿童的受教育权为目的，由非政府或家庭的社会个人或组织对学龄前儿童依法实施教育活动的权利[12]。

在学前教育资源资本化或货币化的过程中，社会教育权作为由社会力量主导的学前教育机构所拥有的权利，应当对社会学前教育机构的各项权益划定一定的边界，尤其是通过自身的公共性要求，保证所举办的学前教育机构是以普及普惠为目标，而不是单纯地想以民事主体的身份获得经济利益，民办学前教育机构应当保留一定的社会公益性，否则这是与教育权自身的价值追求相冲突的。在这个过程中，也要遵守民事法律、教育法律等相关法律的规定。

（二）社会教育权下的学前教育机构规范营利

社会提供的学前教育机构受市场的影响表现出竞争和营利的特征。这是政府对于非公学前教育机构要求营利的承认与表态。从社会教育权形成的路径和根源上讲，学前教育出现市场化与社会化倾向是为了满足学龄前儿童受教育权的社会和市场需要、保障学前教育公平以及保障学前教育从业者的营利与就业需求。但几者间是存在矛盾的，一方面是学龄前儿童及其家庭对社会公共服务的需要，另一方面是市场主体的营利性要求以及市场本身的公共服务能力限制，两者间的矛盾以及所引发的具体问题，使得学前教育领域不能仅仅依靠市场规则进行调整，还需要国家或政府的引导和参与。

社会教育权的营利性将学前教育机构置于市场之中，这就对通过民事法律解决学前教育活动中出现的纠纷提供了途径，即为通过私法给付公民的受教育权提供了基础。学前教育作为社会公共服务以及我国教育事业中的重要有机组成部分，由家庭或国家以外的组织或机构提供的社会公共服务，在满足营利性的基础上，应当符合一定的标准与要求。

（三）以社会教育权公共性促进学前教育的“普及普惠”

社会教育权的公共性根植于教育事业的公共性，教育事业以保障公民受教育权、促进个体全面发展、提高国民素质、增进公共福祉为宗旨和使命，社会教育权的行使同样基于社会公益，达到国家要求的“普及普惠”目的。

在我国，社会教育权的公共性有以下两个来源：一方面，社会教育权的形成与发展以国家的教育分权为基础，而国家之所以向社会进行教育分权，正是因为仅凭国家教育权自身所提供的教育不能满足全社会对教育的多样化需求，国家基于公共性的目的与社会进行教育分权，公共性是国家与社会的教育分权得以实现的前提和基础；另一方面，社会教育权弥补了国家教育权的局限性，客观上促进了公民受教育权的实现和国家总体教育质量的提升，其公益属性伴随着社会教育权的不断发展而愈发彰显。

四、结语

社会教育权作为国家调控学前教育事业、规范相关行业的突破口，从社会事实中看，已经具备了相关的条件，同时至少在学前教育领域，不同主体对于社会教育权都反映出不同的利益需要。目前在我国，如何将社会教育权规范化和法律化，将受教育者的教育利益更充分地转化为法律利益，是学前教育依社会教育权开展教育活动的重要问题，笔者希望以此文抛砖引玉，就如何更好地保障公民的受教育权与发展权引发社会的广泛讨论。

【参考文献】

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[12] 秦惠民.国家教育权探析[J].法学家，1997（05）：3-11.

本文系北京师范大学2019～2020学年博一学科交叉基金项目“非营利性民办学校监管的法律制度研究”（项目编号：BNUXKJC1904）的阶段性成果。

通讯作者：姚真，yaozhen@mail.bnu.edu.cn.

（责任编辑 张付庆）