高铁安全隐患系统治理的行政公益诉讼路径实践与创新

陈久红

摘 要：高铁安全与国家经济发展、社会稳定和人民群众的生命财产安全息息相关，将高铁安全作为检察机关公益诉讼新领域探索具有现实性和必要性。但由于高铁安全领域风险隐患具有类型多、危害大、跨行业以及专业性强等特点，加之隐患问题成因复杂，使得检察机关办理该领域公益诉讼案件时在调查取证、查明案件事实、监督和整改等方面存在难点和障碍。检察机关应当以提高案件质效为价值导向履行公益诉讼职责，通过创新调查取证方式，同步开展磋商协调，综合运用多种监督方式等对策措施破解此类行政公益诉讼案件难点，最终形成对高铁安全领域隐患问题“点线面”系统治理格局。

关键词：高铁安全 行政公益诉讼 创新监督方式 系统治理

一、基本案情与诉讼过程

2019年4月，重庆铁路运输检察院（以下简称重庆铁检院）接到中国铁路成都局集团有限公司重庆供电段关于垫江县境内有多条燃气管道违规穿越渝万高铁线路的公益诉讼线索反映。经对线索进行研判评估后成立办案组并牵头组织垫江县人民政府、成都铁路监督管理局及涉事燃气企业等成立联合调查组展开调查。经近两个月现场勘查和委托评估、听取专家意见、调取书证、组织磋商等调查取证工作后查明：2012年，渝万高铁垫江段开工建设，地方燃气企业在渝万高铁建设的同时和建成通车后，违反《城镇燃气设计规范》和《铁路工程防火设计规范》有关规定，在未采取有效安全防护措施的情况下，铺设天然气管道35处穿越渝万高铁，给渝万高铁运行造成严重安全隐患。渝万高铁于2016年11月建成通车，直至2019年，负有监督管理职责的重庆市垫江县经济和信息化委员会、成都铁路监督管理局均未发现和查处治理上述安全隐患。

重庆铁检院在查明案件事实的基础上，为提高案件办理质效，多次召开磋商会议，组织各方对安全隐患的成因、责任划分、公益损害事实认定、安全规范适用、整改治理方案等案件核心问题充分发表意见，引导各方达成共识，同步确定各涉事单位的整改责任和整改方案。重庆铁检院据此分别向垫江县经信委、成都铁路监督管理局发出诉前检察建议，要求其全面履行对高铁安全隐患的监管职责，督促各责任单位开展整改工作，建立重大隐患报告、初查确责长效机制。两单位迅速组织涉事企业进行施工整改。重庆铁检院对整改过程同步开展监督，协调解决整改过程中的问题， 35处安全隐患得以彻底消除。

重庆铁检院对本案办理过程中发现的渝万高铁沿线同类问题隐患，创新监督方式，通过开展磋商和利用工作函的方式向沿线政府发送“引导性检察建议”，消除行政机关顾虑，正面引导、督促其开展涉天然气管道安全隐患专项治理，查明并解决了113处安全隐患。在此基础上，重庆铁检院与铁路运营单位签订公益诉讼协作意见，不仅积极参与全市高铁环境专项整治行动，同时还推动中国铁路成都铁路局集团有限公司和成都铁路监督管理局辖区内油气管线下穿铁路安全隐患专项整治，形成高铁安全领域安全隐患“点线面”系统治理格局。

二、高铁安全领域问题的特点及成因

随着中国铁路的快速发展，截至2020年7月底，全国铁路营业里程达到14.14万公里，其中高铁3.6万公里，居世界第一位[1]。中国已建成世界上最现代化、最发达的高铁网，中国高铁已成为闪耀世界的“国家名片”。高铁安全是高铁发展的“生命线”，事关国家经济发展、社会稳定和人民群众的生命财产安全等重大国家和社会公共利益。高铁安全领域问题隐患日益多发，需要得到重视和妥善处理。

2017年3月，央视《焦点访谈》播出京沪高铁沿线天津地区存在严重环境脏乱、乱搭乱建等问题。为此，国家铁路局、中国铁路总公司、住房城乡建设部联合启动“京沪高铁沿线环境整治”三大战役。同年6月，最高人民检察院对全国50处重大典型铁路线下安全隐患进行挂牌督办。

铁路沿线，特别是高铁沿线侵占铁路红线[2]内或安全保护区内的安全隐患普遍存在。截止目前，重庆铁检院在履职中发现辖区的铁路沿线各类安全隐患732处，已整治500余处，部分隐患已导致列车中断行车，并造成了较大的财产损失。部分隐患还可能引发列车脱轨、颠覆等重大事故。

（一）安全隐患类型多

与普通铁路不同，由于高铁线路采取封闭式管理，传统的铁轨上放置障碍物、车辆行人或牲畜穿越铁路等不再是危害高铁安全的主要风险隐患。在高铁高架桥下违章搭建，堆放易燃易爆物品，损坏高铁桥体，高铁安全保护区内违法施工甚至违法爆破，各类管道（线）违法穿（跨）越高铁线路等行为成为威胁高铁安全的主要隐患。如部分违法主体在高铁高架桥下占用铁路红线土地进行违章搭建，为固定违章建筑物，将膨胀螺丝、钢筋等打入高架桥桥体，严重破坏高架桥结构;部分违法主体在搭建的违章建筑中从事涉及易燃易爆物品的经营业务。此外，部分高铁途经地区的彩钢瓦、高楼压膜板、密目网、杆塔、广告牌等侵入铁路轨道同样存在安全隐患。

（二）安全隱患危害大

高铁因其运行速度快、科技含量高的特点，对列车本身以及铁路线路的安全性、稳定性、精密性均有较高要求。因此，即便对高铁路基、桥梁等造成轻微沉降、位移等的行为都可能给列车运行带来严重安全风险。我国高铁路网发达，车辆调度运行联系紧密，牵一发而动全身。高铁列车主要从事客运业务，涉及众多旅客。一旦发生安全事故，轻则扰乱行车秩序，导致列车停运，重则车毁人亡，造成重大生命和财产损失，对我国高铁的国际形象和对外推广也将造成严重负面影响。

（三）跨行业和专业性强

高铁安全领域隐患类型多是由于与高铁相互牵涉的领域广，这也导致了高铁安全领域隐患具有跨行业特性。同时，高铁安全本身涉及铁路工程建造、运营管理、安全维护等专业知识;部分与之牵涉领域行业如燃气、电力、石油输送、通信、工程建设等同样具有较强的专业性。而上述高铁本身和相关领域可能涉及的监管、运维机构又包括铁路监督管理局、铁路局集团公司及其下属站段，地方政府发展改革、土地规划、城乡建设、环境保护、安全生产等多个监管部门的职能职责。

（四）安全隐患成因复杂

造成高铁安全隐患的原因并不单一，而是由多种因素共同形成。通过办理高铁领域行政公益诉讼所掌握的情况总结，主要有三方面原因。

一是历史原因。我国高铁建设与地方经济快速发展期相互重合。在高铁大规模建设的同时，地方政府相应城市基础设施和民生服务等配套建设也同步快速展开，建设过程中存在为追求建设效率和经济效益而忽视安全隐患的问题。如本文所述案例即存在铁路和地方经济建设同步进行过程中忽视安全隐患的因素，导致天然气管道与高铁线路违规互穿，给高铁安全运行带来风险。

二是规范和监管的滞后性。由于我国高铁发展速度快，遍及全国各地，所面临的安全风险出现时间短，特点类型多，且与以往普通铁路的安全风险有所区别。这就导致相关的法律法规或是设计、施工安全标准等规范文件的出台存在滞后性。同时还造成高铁安全领域的规范与其他可能互涉行业的规范衔接不畅问题。如本文案例中就出现《铁路工程防火设计规范》和《城鎮燃气设计规范》中对天然气管道穿越铁路的安全要求不一致，无法衔接的问题。而缺乏相应规范的支撑和配套，就必然导致对高铁安全问题的监管同步出现滞后性。

三是监管协作不力。国家铁路局下属的七大铁路监督管理局于2013年成立，作为铁路安全监管部门，具有法定的铁路安全监管职能。但囿于其跨省管辖、人员少、执法手段有限等原因，至今还没有建立起全面有效的监督机制，导致监管力度不够，效果不明显。我国铁路中除地方铁路由地方政府进行监管外，余者都是由国务院铁路主管部门及其下属机构进行监管。地方行政机关与铁路监管机关分属不同体制，很大程度上造成对包括高铁安全在内的监管事务衔接配合不畅，各自为政的情况，未能有效形成监管合力。

三、检察机关办理高铁安全领域行政公益诉讼案件的难点

结合前文所述，以本文所引案例进行分析，检察机关在办理该领域行政公益诉讼案件存在的难点主要体现在以下两个方面。

（一）调查取证和查明案件事实存在难点

1.调查取证的难点。由于铁路运输行业本身具有很强的专业性，同时与之相涉并导致安全隐患的其他行业同样具有专业性强的特点，在进行该领域行政公益诉讼调查取证时就必须具备跨行业的专业知识、技术能力乃至实践操作能力。这在司法实践中，给调查取证工作本身带来极大困难。如本文案例，为查明天然气管道与高铁互穿的具体位置、施工情况、防护情况，需要同时具备高铁设计施工、天然气设计施工、高铁和天然气安全防护等方面专业知识。除调阅相关设计图纸、资料等书证外，更重要的是对穿越点埋设的管道位置进行探明和开挖。探明和开挖不仅需要由专业人员、设备进行，操作过程中处理不慎也可能危及铁路线路安全和天然气输送安全。这无疑大大超出检察机关本身的能力范围。

2.查明案件事实的难点。高铁安全领域行政公益诉讼除调查取证本身存在困难外，同时在案件事实认定方面也存在困难。该领域行政公益诉讼案件事实的认定不仅区别于一般行政公益诉讼案件，也区别于刑事检察或民事检察领域案件。以本文案例为例，在查明管道与铁路互穿的前提下，首先需要判断是否违反法律或相关规定。针对安全规范，法律和相关行政法律并无具体明确的规定。有关安全规定分别见于《城镇燃气设计规范》《铁路工程防火设计规范》等国家或行业标准。上述安全标准又不统一不配套，甚至存在抵触。应当参照哪一安全标准成为认定管道穿越高铁是否违反安全规定的重要依据，同时也是判断是否存在损害事实和划分企业整改责任的重要依据。而损害事实的有无、安全隐患的严重程度、企业整改责任的划分，有赖于结合铁路安全领域和天然气领域专业知识进行专业判断。因此如何准确认定案件事实，成为办理该领域行政公益诉讼案件的一大难点。

（二）案件涉及主体众多，监督和整改难度大

高铁安全领域的隐患风险成因复杂，且大部分不是高铁本身所造成，而是有其他领域因素介入所共同导致。以本文案例为例，高铁运营涉及的监管机构系铁路监督管理局，负责运行维护的机构系成都铁路局集团公司。针对天然气管道建设从立项审批、行业监管到建设竣工可能涉及的地方行政机关包括发展改革、经济信息、土地规划、城乡建设等多个部门。天然气管道的业主单位和建设单位又包括各天然气经营企业和管道施工企业。可见，高铁安全领域公益诉讼案件，可能同时存在多个负有监督管理职能的行政机关，这给检察机关精准确定监督对象带来困难。

此外，由于该领域行政公益诉讼案件同时涉及多个主体，从调查取证到隐患整改过程中，不仅需要铁路监管单位和地方监管职能机关依法履职，而且要求这些监管机关在履职过程中相互配合协作，同时还需要与铁路运营单位、涉事企业共同研究解决整改过程中的具体问题。以本文案例而言，在对天然气管道与高铁互穿安全隐患进行整改过程中，对安全标准的制定和把握就需要路地监管机关和铁路运营单位配合确定，并监督涉事企业按照标准进行施工。而在施工过程中又涉及铁路运营单位对施工进行审批和现场安全管理等事务。因此，该领域公益诉讼案件的监督整改需要各主体多方面、全过程配合协作，监督整改难度较其他领域公益诉讼案件难度更大。

在通过公益诉讼方式解决高铁安全隐患过程中，由于高铁在国家和地方经济发展中的重要作用以及高铁安全隐患可能导致后果的严重性，地方行政机关对检察机关以公益诉讼方式特别是通过制发检察建议直陈其过开展监督存在顾虑，担心责任追究和对行政机关形象造成不利影响。铁路监督管理机关认为其跨省管辖、人员少、执法手段有限等造成其履职短板，面对高铁点多、线长、面广等客观情况，无力全方位尽到监管职责错不在己。因此，不论是地方负有监管职责的行政机关还是铁路监督管理机关都对诉前检察建议存在较多顾虑和抵触，认为即使落实了检察建议的要求，也会被贴上失职标签。这也给该类案件的监督整改带来难度。

四、检察机关办理高铁安全领域行政公益诉讼案件的对策措施

（一）创新调查取证方式

1.建立由检察机关主导、多方参与的调查取证新模式。针对高铁安全领域行政公益诉讼取证难、查明和认定案件事实难的困惑，检察机关应当根据案件本身的特点，以提高案件质效为导向，充分考量高铁安全领域隐患成因复杂、跨行业及专业性强、整改难度大等因素，改变行政公益诉讼案件仅有检察机关参与调查取证工作的模式。在确保检察机关行政公益诉讼调查取证主导地位的前提下，根据个案特点、难点，由检察机关组织建立联合调查组，充分吸收负有监管职责的行政机关、各责任单位和涉事企业参与其中。最终形成由检察机关组织主导，多方参与的高铁安全领域行政公益诉讼调查取证新模式。经过司法办案实践，这种调查取证新模式能够弥补检察机关在跨专业、跨行业专业知识和技术方面的短板，快速推动调查取证工作。同时有利于查明案件事实，检察机关组织各方在调查取证阶段充分发表并听取意见，引导各方确定并认可整改责任，为安全隐患的后续整治奠定基础。

如重庆铁检院在办理本文案例时，在对案件进行研判评估后，为提高办案质效、破解办案难点，组织路、地行政机关和铁路建设、运营单位以及涉事天然气企业组成联合调查组展開调查取证工作。首先通过共同现场勘查查明天然气管道违规下穿铁路安全隐患35处，在此基础上组织各涉事单位对35处安全隐患的形成原因和责任划分提交证据材料，并组织对证据发表意见，引导各方达成共识，同步确定了各涉事单位的整改责任。这不仅提高了调查取证效率，而且有利于后续隐患整改工作的快速推进。

2.借助“外脑”破解专业和行业壁垒。检察机关本身知识结构和专业能力不足以应对高铁安全领域行政公益诉讼案件所涉及的全部专业问题。这就给检察机关办理此类案件造成行业和专业知识壁垒。不破解这一壁垒，就无法查明案件关键性事实，影响案件的办理质效。因此，针对专业性强和跨行业的技术性问题有必要通过引入“外脑”，寻求智慧借助加以解决。

如重庆铁检院在办案中，根据案件办理不同阶段和需要，对判断管道穿越铁路是否符合安全设计标准、对高铁行车安全是否具有危害以及安全防护施工设计标准适用等专业性、技术性问题适时委托专家进行评估。通过评估报告，听取专家意见，组织专家和涉事各方进行安全论证等方式，不仅及时查明管道违规穿越高铁损害国家和社会公共利益事实，而且专家的权威意见也促使各方形成共识，对下一步整改责任划分，明确安全防护标准，制定整改施工方案等提供了指导和参照。

（二）同步开展磋商协调

如前所述，高铁安全领域行政公益诉讼案件具有调查取证和查明案件事实难、涉及的主体多、监督和整改难度大等困难。为提高办案质效，推动安全隐患的彻底解决，需要由检察机关在办案全过程中对整改难点、各方分歧、配合协作等问题组织磋商协调，确保监督不缺位，案件能够顺利推进。

一是在调查取证过程中，针对发现的专业性、技术性难点问题组织开展磋商。如重庆铁检院在办案之初组织各方就调查取证工作进行磋商，成立联合调查组;在调查取证过程中就安全隐患认定、责任划分等组织磋商，消弭各方分歧，统一各方认识，并就磋商内容形成记录，由各方签字确认，在查明案件事实的基础上有效解决了后续整改责任确定和划分的难题。

二是在整改过程中出现的困难和各责任单位的分歧，检察机关要及时协调确保整改工作高效推进。如本文案例整改施工过程中，重庆铁检院对铁路运营单位和整改责任单位就施工方案审批问题存在的分歧进行协调，铁路运营单位采取集中审核、快速反馈的方式，短时间内完成全部隐患整改方案的审批，推动整改工作的快速开展。

（三）以提高案件质效为价值导向，推动同类问题系统治理

高铁安全领域行政公益诉讼案件可能涉及多起安全问题隐患、多个行政监督机关。检察机关在办案时应该以提高案件质效为价值导向，对立案数量和监督对象的选择应当以促进隐患问题的解决为核心考量因素，开展精准监督。而不能以多办案为目标，盲目追求案件数量和检察建议数量，不仅增加检察机关的工作负担，影响办案效率，更可能导致负有监管职责的行政机关产生抵触，实施负面举措，无助于隐患的快速妥善解决。

在发出检察建议之后的整改阶段，检察机关应当同步对整改情况开展监督，确保整改实效。要对检察建议的回复情况和行政机关的履职情况进行全面跟进调查，避免出现立案后检察建议一发了之，收到检察建议回复后案件一结了之，案件办完而隐患犹存的情况。

同时，在办案中应该树立正确的监督理念，善用多种监督方式开展公益诉讼工作。并非只有发送检察建议、提起公益诉讼才是有效监督方式。组织协调各方开展工作，与负有监管职责的行政机关举行圆桌会议磋商，对检察建议落实情况进行跟进调查等等都是行之有效的监督的方式。对发现的具有普遍性、同质性问题，应当以法律监督效果最大化为履职目标，综合采取磋商、听证、工作建议等柔性监督方式，引导被监督行政机关自查自改，实现刚性监督目的的同时，推动同类问题的系统性治理，实现双赢多赢共赢。

如重庆铁检院为解决渝万高铁沿线多个区县存在的同类安全隐患问题，以工作函的形式向沿线政府通报隐患情况，同步开展磋商，消除行政机关顾虑，形成高铁安全隐患整治的共识;又创新采取用工作函的方式向行政机关发送“引导性检察建议”，督促其积极主动履职。行政机关利用检察机关办理前述案件形成的调查取证模式，迅速查明并解决了渝万高铁全线113处安全隐患。同时，重庆铁检院对办案和调研中发现的辖区内高铁安全领域的各类问题隐患，通过公益诉讼、情况反映、与铁路运营单位签订协作意见、积极参与全市高铁环境专项整治行动等方式全面推动问题的系统解决，助力高铁安全得到长效保护。此外，重庆铁检院还对近年来办理类似案件中发现的类似具有普遍性和重大风险的问题进行深入调研，在此基础上向中国铁路成都局集团有限公司、成都铁路监督管理局发出《重庆铁检院防范化解重大铁路线下安全风险的做法与建议》。成铁“两局”根据该工作建议，在其下辖的四川、重庆、贵州、云南、湖北等五省（市）开展了油气管线下穿铁路安全隐患专项整治。重庆铁检院通过办理高铁安全领域行政公益诉讼案件一案，推动渝万高铁沿线同类安全隐患问题高效妥善解决，积极参与本辖区乃至跨省际高铁安全隐患的全面治理，形成高铁安全领域“点线面”系统治理的新格局。

注释：

[1] 参见《全国铁路营业里程突破14万公里》，新华网http：//www.xinhuanet.com/politics/2020-08/08/c_

1126342560.htm，最后访问日期：2021年1月21日。

[2]铁路红线是指经批准的国家铁路建设用地的红色划定线，为确保铁路安全，铁路法禁止任何单位、个人侵占铁路红线区域内的铁路建设用地。