促进西藏乡村振兴的金融支持研究

尕藏才旦 焦 涛

（西藏大学经济与管理学院 西藏拉萨850000）

在我国的现代化建设中，农业现代化是薄弱环节[1]。乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出，要加大金融支农力度，健全适合农业农村特点的农村金融体系，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足乡村振兴多样化金融需求。西藏自然条件差、发展起步晚、战略地位重要[2]，是我国唯一的省级集中连片贫困区，农牧区贫困程度深、农牧业现代化生产弱、农牧民整体素质偏低，乡村振兴工作意义重大、任务艰巨。推动农牧区发展是西藏实施以“神圣国土守护者、幸福家园建设者”为主题的乡村振兴战略的核心要义，关系到西藏经济社会发展的大局。深刻分析西藏农牧区金融供需的现状、问题和困境，探索西藏农牧区金融体系的发展方向和路径选择，构建具有西藏特点的现代农牧区金融服务体系，对于西藏实施乡村振兴战略、实现城乡融合发展、与全国同步实现现代化，具有重大的理论意义和紧迫的现实意义。

一、西藏农牧区经济社会现状分析

西藏是我国重要的国家安全屏障、重要的生态安全屏障，西藏的经济社会发展备受国内外关注。长期以来，在中央一系列特殊优惠政策的支持和全国各省的支援下，西藏济发展质量稳步提升，主要经济指标增速位居全国前列，2019年实现地区生产总值1697.82亿元，同比增长8.1%，增速位列全国第二。但是，由于基础差、底子薄、财力弱、自然条件恶劣等原因，西藏自我积累能力和自我发展能力比较弱，特别是农牧区的发展是西藏经济社会发展的薄弱环节。能否与全国一同跨入现代化，关键和重点也是在西藏农牧区的发展。

（一）农牧业基础不断巩固

西藏地处世界屋脊，平均海拔4000米以上，是我国五大牧区之一。农牧业是西藏的基础性、战略性产业。全区地域面积122.84万平方千米，天然草场面积0.83亿公顷，占67%；耕地面积22.15万公顷，占0.18%。农牧业科技应用水平在不断提高，2019年，西藏第一产业增加值138.19亿元，同比增长13%，位居全国第一，财政科技投入增长23%，科技对农牧业贡献率达到51%。西藏农牧区的种植面积和主要农产品供给保持稳定。2019年，全年农作物种植面积269.77千公顷，其中，青稞面积139.19千公顷，小麦面积32.35千公顷，油菜籽面积21.45千公顷，蔬菜面积25.83千公顷。粮食总产量104.69万吨，连续5年保持百万吨以上；其中,青稞79.29万吨，油菜籽5.69万吨，蔬菜77.49万吨。全年猪牛羊肉产量达27.75万吨，奶类产量46.66万吨。

（二）农村社会总产值稳步增长

西藏农村社会经济涵盖了三大产业，第一产业主要是牲畜养殖业和农作物种植业，第二产业是农产品加工业和民族手工品制作业，第三产业主要是旅游业。近10年来，西藏农村社会的总产值逐渐增长，从2009年123.67亿元增加到2019年的348.48亿元,到2015年突破200亿元，到2017年突破300亿元。但是，从农村和城市的经济比重来看，农村社会总产值与西藏地区总产值的比重总体呈下降趋势，从2013年的占比28%，到近几年的逐渐在21%左右徘徊。从农村经济的内部结构来看，农林牧渔业是西藏农牧区的支柱产业，从2009年93.38亿元增加到2019年的212.8亿元，总产值实现翻番，占比从75.5%调整到60.9%。此外，农村经济的产业结构更加优化和多元，第二产业和第三产业成为新的经济增长点，工业、建筑业、运输业和商业快速发展。特别是随着西藏旅游业的发展，农村商业呈现繁荣发展态势，农村商业总产值从2009年5.67亿元增加到2019年的40.8亿元，占农村社会总产值的比重从4.6%提高到11.7%。（见图1、图2）

图2 2009-2019年西藏农村经济一二三产业构成

（三）农牧民收入不断增加

2019年末，西藏人口351万人，68.5%是农牧人口①根据2019年西藏人口统计数据测算。2019年，西藏总人口351万人，城镇人口110.6万人，乡村人口240.6万人。。随着农村社会经济的发展，农牧民生活水平不断提高，收入较以往有了很大提高。从纵向来看，西藏农牧民人均可支配收入从2013年的6553元增加到2019年的12951元。农牧民的消费结构不断优化，生活质量有所改善，从以生活消费型逐渐向娱乐消费型为主过渡。但是，横向比较来看，西藏农村人均可支配收入还是比较低的，与全国农村人均水平始终相差3000元左右；与西藏城镇职工人均可支配收入的差距更大，并且在不断扩大，从2013年的13841元扩大到2019年的24459元。最显著的指标是城乡居民收入比高于全国的平均水平，2019年，西藏的城乡居民收入比是2.89，全国平均水平是2.64。（见图3）

图3 西藏和全国城乡人均可支配收入以及城乡收入比

总的来看，西藏农牧区全面建成小康社会取得了阶段性胜利，农牧区面貌焕然一新，农牧业经济快速发展，农牧民收入水平显著提高。但是，西藏农牧业基础薄弱、工业反哺农业能力不强、农牧业产业化程度低、农牧业科技应用水平不高，与东部沿海地区甚至是内蒙古、广西、青海等民族地区相比，还是存在很大的发展差距。要想从根本上改变西藏的落后面貌，这是一项长期艰巨的任务，离不开政府财政政策和财政资金的扶持，更离不开金融资金的支持。

二、西藏农牧区金融市场状况分析

金融是现代经济的血液。在乡村振兴战略实施过程中，财政支持是西藏农村基础设施改善和公共服务事业发展的主要资金来源，但是广大农牧民和农牧业发展所需的资金主要依靠金融支持。金融的基本作用是可以将储蓄转化为投资，通过金融资源的配置作用，提高全社会的生产性投资水平，刺激农牧区经济社会发展。分析西藏农牧区金融市场状况的基本思路是，通过对金融政策体系、金融组织体系、金融产品和服务、金融信用环境等纬度逐个进行分析和论述，综合评估西藏农牧区金融市场的规模、结构和效率对于推动西藏农牧区经济社会发展发挥的作用。同时，对西藏农牧区金融市场的内在缺陷进行分析，从信息不对称、交易成本高、农牧业高风险性、担保抵押机制缺失等四个层面，分析论述西藏农牧区金融市场发展滞后的内在原因（见图4）。

图4 西藏农牧区金融市场对农牧区经济社会发展的作用机理

（一）西藏农牧区金融供给情况分析

近年来，西藏地区逐步形成了银行、保险、信托等多层次金融体系。2019年末，西藏全区社会融资规模存量为5974.46亿元，各项贷款余额4695.46亿元，涉农贷款余额1405.15亿元（其中，农户贷款余额288.37亿元），全年累计发放贷款2254.94亿元①数据来源：2020年西藏自治区金融运行报告。。农牧区金融市场是西藏金融市场的重要组成部分，在金融政策、金融组织、金融产品、金融环境建设等方面，也呈现了鲜明的民族特色、区域特色和时代特色。

1.金融政策体系

改革开放以来，中央先后召开六次西藏工作座谈会，赋予西藏一系列特殊优惠金融政策，核心是实行金融机构利差补贴、综合补贴政策和优惠贷款利率。与农牧区有关的是，实行优惠贷款利率,一般类贷款利率比全国贷款基准利率平均低两个百分点,扶贫贴息贷款利率比全国扶贫贴息贷款利率低两个百分点；对农牧区借款人逾期贷款一律不加罚息；对西藏农行提供利差补贴和综合补贴，因执行优惠贷款利率造成的利差损失给予等额补贴,并对西藏农行给予特殊费用补贴。特殊优惠金融政策弥补了西藏农牧区金融主体的经营压力，有效调动了金融机构服务“三农”的积极性。

2.金融组织体系

银行业是西藏金融机构的主体。目前，西藏农牧金融机构包括农业银行、邮政储蓄银行。在网点布局上，分层现象突出。西藏农行是农牧区金融服务的主力军，是唯一将营业网点设在县级以下的金融机构。邮政储蓄银行只覆盖地市所在地周边的农牧区，农业发展银行只在拉萨和林芝市区设有网点，村镇银行也只有林芝民生村镇银行和堆龙民泰村镇银行两家，且农业发展银行和村镇银行的网点都在林芝及拉萨市区。以小额贷款公司和融资性担保公司为主的影子银行体系、各类非银行金融机构也在快速发展。截至2019年底，全区县域银行业金融机构超过80家，县域服务网点超过250个，实现县级网点全覆盖；乡镇网点420家，乡镇网点覆盖率达到74%。累计设立助农取款服务点5821个，覆盖乡镇684个、行政村4991个，覆盖率分别达到100%和88%。

3.小额信贷制度

农牧民是农牧区的微观经济主体，是农牧区金融的重要借贷主体。不同农牧民的金融需求在性质、用途、额度等方面存在差异，收入水平是最主要的影响因素，大致可分为贫困户、维持型农牧户、市场导向型农牧户。农牧民经常遭遇资金困境，一方面是农牧民由于有强烈的资金需求，却由于资格条件不合格产生“贷款难”；另一方面，银行由于农牧民缺乏有效的抵押担保，产生“难放贷”。为了解决西藏农牧民贷款难的问题，2001年，西藏农行推出了小额信贷制度，这是一项旨在改善农牧民生存境况的社会工程[4]。小额信贷制度是以农牧户的信用为基础、以农牧户贷款证为载体设立的。基本的做法和流程是：首先通过家庭人口、信用状况、收入水平、投资途径等要素，核定农牧民信用等级，发放相应的信用贷款；其次实现个体信用评定与“信用乡（镇）村”的评定相结合，将每个村的信贷状况与每个农牧民的信用状况挂钩，降低贷款风险。“信用乡（镇）村”评定组由农行营业所、乡村干部和有威望的农牧民构成，评定的首要条件是无拖欠贷款本息的信用户占本村贷款户总数的95%以上，且这个村不良贷款占比小于5%。对于“信用乡（镇）村”的农牧民适当提高信用贷款额度。目前，农牧民小额信用贷款几乎覆盖西藏农牧区全部乡（镇）村，满足了广大农牧民不同层次的信贷需求。相关数据显示，截至2019年3月，西藏农行涉农贷款余额达400.77亿元，累计投放农牧户小额贷款275.15亿元；累计为8.5万户建档立卡贫困户贷款余额达到35.77亿元，惠及35万人。

4.农牧业保险

保险是与风险相对应的概念。农牧业投入高、产出低的特征决定了具有高风险性，面临着自然风险和市场风险的双重考验，这两种风险相互叠加。自然风险是指农业“靠天吃饭”，需要应对灾害、瘟疫等风险。市场风险是指农产品因供求关系变化引起的价格风险。西藏农牧区是雪灾、山体滑坡、鼠害等自然灾害频发的区域，目前西藏农牧业保险主要解决的是自然风险问题，防止“辛苦几十年，一灾回从前”的现象发生[5]。政策性农业保险涵盖了西藏地区种植业、养殖业、农机具等十种重要标的，对农牧民住房进行承保，推出“特色种养产业扶贫保险”“有机农作物种植扶贫保险”等。2019年，西藏全区原保险保费收入36.65亿元、农业保险保费收入7.15亿元，分别同比增长9.58%、27.68%；全区保险机构累计赔付22.58亿元、农业累计赔付5.57亿元，分别同比增长25.46%、16.04%。。

5.金融信用环境

信用是全部金融行为发生的前提。西藏不断推动社会信用体系建设，2019年底，西藏征信系统收录企业11761家、自然人150.39万人。投放个人信用报告自主查询机124台，遍布7个市（区）、61个县域，覆盖率达92%。通过信用乡（镇）、村的建设，促进农牧区信用环境的改善，实现信贷资金的良性运行，增强农牧民信用意识。西藏农行以农牧民的钻石、金、银、铜卡贷款证书为载体和小额信贷档案，基于“信用乡(镇)村”的农牧民信用评价基本评价。截至2019年3月，西藏农行评定信用县43个，信用乡（镇）573个，信用村4978个，“钻金银铜”四卡累计发卡达到47.72万张，农牧户贷款证有效客户发证面达到95.92%，使用率达到97.07%。

（二）西藏农牧区金融发展滞后的成因和障碍

尽管西藏农牧区金融市场建设取得了一些进展，但是与新时代“三农”事业发展的需求相比，与发达地区农村金融市场的作用发挥相比，西藏农牧区金融供给在总量和结构上都存在不足，城乡金融资源配置不平衡、农牧区金融机构功能不完备、农牧区金融市场风险较高、农牧区融资难等现象突出，金融服务“三农”发展的推动作用有限。透过表象深究本质原因，发现西藏农牧区金融市场存在着信息不对称、交易成本过高、农牧业高风险性、担保机制缺失的内在缺陷，导致金融资源配置不能达到帕累托最优。

1.金融市场信息不对称

金融是经营风险的行业，解决信息不对称带来的风险问题是金融业的核心竞争力。金融机构和客户间的信息不对称导致信贷供给不是利率的单调正相关。当市场上存在不同类型的借款者时，由于金融机构对于客户的信息不掌握导致信息不对称，不同性质的借款者的风险系数存在差异，为了获得相同的信贷额度时所需要支付的利息是不同的。农牧区金融的难点和重点是农牧户和小微企业，他们的共同特点是没有健全的信用记录，很难成为金融机构服务的重点服务对象。回报率相对偏低、不良贷款率相对偏高，对商业银行缺乏吸引力，这是农牧户和小微企业融资难的本质原因。西藏现有的农牧区信用体系无法满足信贷对信息的需要。人民银行征信中心建立的征信系统，只对信贷客户建立了信用档案，对从未在银行办理过信贷业务的大量农牧户，在征信系统中没有信用记录[6]。农牧户信息采集难度大、更新慢，对于无法查询到征信记录的农牧民，金融机构由于无法掌握信用情况，放贷风险很高，放贷意愿不高。

2.金融交易成本过高

利率市场化就是实现利率的风险定价：利率=资金成本+管理成本+风险损失+预期利润。在信贷市场，银行的信贷规模与企业发展规模成正相关。也就是说，大金融机构更愿意把大企业列为目标客户，而不愿意为小企业提供信贷资金，即使小企业愿意支付更高的利息。大金融机构的选择是理性经济人的决策，是基于成本—收益的理性选择。农村金融业务成本高、风险大、收益低，不具有经济效益，这也是大型国有商业银行在县域以下设置网点较少并且不断收缩网点布局的原因。西藏农牧区地广人稀，独特的地理状况和人口分布情况，使农牧区金融物理布点成本和金融服务成本更高，投资风险更大，更容易出现“农村金融机构服务能力不足→农村信贷质量差→不良贷款增多→大量撤并低效率农村网点→农村金融服务能力不足”的恶性循环。西藏农牧区具有全国农村金融市场的共性，县域及以下的营业网点较少，主要是西藏农行营业网点，邮政储蓄代理点仅提供存款业务，其他银行仅在个别县设立分支机构。地方性商业银行缺乏，除西藏银行(拉萨)、林芝民生村镇银行，堆龙民泰村镇银行，没有其他地方商业银行。

3.农牧业高风险性

农牧区与农牧业体系脆弱，自然风险高。西藏农牧区地广人稀，农牧业保险标的面广、分散，交通不便，出险后定损难度大、定损花费高、赔付率高，保险市场资金投入大、周期长、利润薄的特点。西藏农牧业保险市场发展滞后，保险强度层次低，保险公司缺乏积极性研发农牧业保险产品。目前，西藏农牧区主要是以防止自然灾害为主的政策性涉农保险，包括种植业保险、养殖业保险、农牧民住房保险、农用机动车辆保险和农机具保险等险种，能够完全符合西藏农牧民生产生活需求的保险产品还比较缺乏[7]。此外，农牧民保险意识淡薄，相对于保险保障，更希望得到更多的资金和物资帮助。农牧民对保险缺乏了解，习惯于自己承担风险而没有认识到保险的作用。许多农牧民认为购买保险是花冤枉钱、增加费用负担，对保险存在抵触心理。

4.金融市场担保机制缺失

信贷资源是最主要的金融资源。随着农牧区经济的不断发展，“三农”对信贷资金的需求不断加大。但是，农牧区的潜在信贷需求要转化为有效信贷需求，由于缺少有效的抵押担保还无法得到有效释放。从需求方来看，西藏农牧区优质经济体较少，小微企业一般以低端制造业、中小规模零售业为主，有信贷需求却没有有效抵押，广大的农牧户更是缺乏可以抵押担保的物品。从供给方来看，面对额度小、期限短、频度高的分散的农牧户和小微企业，银行“惜贷”和“畏贷”现象普遍。目前，西藏担保类金融机构发展缓慢，只是少量分布在地(市)及县域，在农牧区乡镇村是空白。农牧区由于担保体系缺失，商业银行放贷难，使大量潜在的信贷需求成为无效需求。

三、西藏农牧区金融发展的系统性框架和路径选择

解决西藏农牧区金融市场发展的困境，更好地发挥金融“撬动”农牧区经济社会发展的作用，需要进行金融市场体制机制创新，提供一个综合性的政策框架加以统筹解决，形成大中小结合、既分工又合作，多层次、广覆盖、高效率、可持续的农牧区金融体系。政策框架中主要包含地方政府、大型金融机构、小型金融机构、农业龙头企业、农牧户、担保公司等六个主体。它们之间的角色定位和作用关系是：大型金融机构的目标客户是小型金融机构和农业龙头企业，由大型金融机构为农业龙头企业提供规模化贷款，为小型金融机构提供批发贷款，再由小型金融机构向农户进行零售信贷业务。同时，政府出资组建担保公司，为农业龙头企业与农牧户贷款提供担保服务。（见图5）

图5 西藏农牧区金融发展的政策框架体系的主体相互关系

（一）调整大型金融机构的定位

从客户分层、业务结构和竞争优势角度而言，不同规模的金融机构有不同的比较优势，形成不同类别的客户群。要以成本效益和社会效益为原则，大型金融机构的目标客户是大客户，小型金融机构的目标客户是小客户，形成“大鱼吃小鱼、小鱼吃虾米、虾米吃水草”的良性格局。大型金融机构与小型金融机构建立委托代理关系，进行批发贷款。大型金融机构有资金优势、小型金融机构有信息优势，双方实现优势互补、互利共赢。大型金融机构如国家开发银行、农业发展银行、农业银行等，不再具体承担为农牧户直接提供金融服务的职能，而是通过向村镇银行、小额贷款公司、农民资金互助组织等小型金融机构进行批发贷款，通过小型金融机构把资金流到农牧户手中。从小型金融机构来看，从大型金融机构通过批发贷款获得较低利率的资金，解决资金瓶颈难题，再发挥与农牧户联系紧密、信息来源广泛、服务成本较低等优势，向有贷款需要的农牧户进行零售贷款。同时，大型金融机构可以直接向农业大户、农业龙头企业、农民专业合作组织等提供规模化贷款，提高农业贷款的规模化效应。

（二）扶持发展小型金融机构

农牧区信贷业务资本回报率相对偏低、农牧户还款能力弱导致不良率相对偏高，农牧区金融市场对大型金融机构缺乏强烈的吸引力。现在西藏的农牧区金融市场的发展，很大一部分原因是由于政府提供财政支持和补贴，鼓励大型商业银行“留在基层、服务基层”。如果不改变成本结构和风控效果，仅仅依靠财政补贴激励商业银行，政府面临很大的财政支出压力，缺乏可持续性，效果普遍不佳[8]。为了降低大型商业银行在农牧区金融市场的运行成本和风险控制，比较可行的办法是更多地发挥市场的作用，转变大型金融机构服务农牧区的方式方法，通过与村镇银行、小额信贷公司等小型金融机构，建立“批发—零售”的资金纽带，实现服务农牧区。小型金融机构具有信息优势，在农牧户中有较高的信誉度和认可度，在向农牧户进行零售信贷业务更有成本优势。目前西藏有2家村镇银行，分别为林芝民生村镇银行和西藏堆龙民泰村镇银行，村镇银行的发展空间和潜力很大。要从西藏的区情出发，适当放宽村镇银行等小型金融机构的设立条件，积极引进区外村镇银行、小额贷款公司，鼓励民间资本积极参与设立新型农村金融机构。同时发挥社区互助型金融组织的优势，在经济基础好的乡镇设立农村资金互助社，不断丰富农牧区金融供给主体。

（三）政策支持成立担保公司

农牧业作为弱质产业，投资利润率低，回收周期长，受自然和市场的双重影响大，贷款风险高。农牧业发展需要信贷资金支持，信贷资金需要进行风险控制。这就需要建立合理的担保机制，使资金供需双方的利益得到保障。对于金融发展水平较低的西藏农牧区更是如此，担保体系建设滞后已成为制约西藏农牧区金融市场发展的一个重要因素。要推进农牧区担保体系建设，整合各种资金、采取多种形式，逐步形成由信用担保、互助担保和商业担保等多种模式相结合的信用担保体系。政府主动培育政策性担保公司，由政府出资组建农业贷款担保中心，如省（区）级农业租赁担保公司，提供政策性担保服务；鼓励民间资本组建商业性担保公司和会员出资的会员制担保公司[9]，积极引进区外信用担保公司。

（四）发展特色农牧业保险

探索建立农牧业保险与信贷的协同合作机制。金融机构与农牧户之间的纽带是社会信用关系带来的资金关系，是一个强有力的约束。保险机构与农牧户之间的纽带是依风险发生状况产生的赔付关系，是一种软约束。农业保险和金融信贷的契合点，在于双方对农牧业风险控制以及解决信息不对称难题的共同需要。农业保险的供应不足，核心原因在于信息不对称，金融机构的“惜贷”“慎贷”也是源于信息不对称。农牧业保险的扩大，实际上有利于缓解农牧户因天灾造成的重大损失，同时降低,信贷违约风险。坚持“政府引导、政策扶持、市场运作、农牧民自愿参与”的原则，大力发展政策性保险业务，探索开办商业性保险业务，提高农牧业抗灾减灾能力。精准对接农牧业保险需求，开发一批价格低廉、理赔简便、保障到位的特色农牧业保险险种，发挥农牧业保险对农牧区经济社会发展的保障作用。