2020年后我国农村贫困治理转型探析*

孙金丽

(河南工学院 经济学院，河南 新乡 453003)

0 引言

消除贫困始终是我国社会发展的重要目标和任务，而我国的贫困人口主要在农村地区。自20世纪80年代中期以来，我国有组织、有计划、大规模地开展了贫困治理，先后制定并实施了《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》等减贫规划。2013年，习近平总书记提出“精准扶贫”的新理念，为我国扶贫开发指明了方向。2014年开始，中国的扶贫开发转入精准扶贫、精准脱贫的模式。六年来，在中国共产党的领导下，我国的扶贫工作取得了举世瞩目的成就。

中国的减贫历程可以看作是经济发展、实现工业化和现代化战略目标的过程，与社会主义现代化建设的阶段性目标协同统一。2020年是脱贫攻坚与乡村振兴两大战略的历史交汇期，是全面建成小康社会和建设社会主义现代化强国“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期。站在重要的历史交汇期，有两个议题值得重点关注：2020年后，我国农村的贫困将发生什么变化？为了适应这一变化，贫困治理应如何转型？这是关乎乡村振兴和社会主义现代化建设的重要理论问题，也是重要的实践问题。

1 贫困性质的变化

贫困是一种既简单又复杂的现象。说它简单，是因为关于贫困的研究从古至今无论存在怎样的争论，它都客观而朴素地存在着；说它复杂，是因为随着社会的发展，有关贫困话题的争论越来越复杂，到目前为止，贫困还没有形成统一的定义及衡量标准。一般来说，贫困可以分为狭义的贫困和广义的贫困，狭义的贫困是指在一定的社会生产方式下，人最基本的生存需要不能满足，生命的延续受到威胁，这是绝对贫困；广义的贫困不仅包括不能满足最基本的生存需要，还包括不能满足最基本的社会、文化、环境需要[1]5，不能达到社会平均生活水平，这是相对贫困。

2020年是我国全面建成小康社会决胜之年，是精准扶贫的收官之年，脱贫攻坚的目标是稳定实现农村贫困人口“两不愁三保障”，解决贫困群体的基本需求问题，是绝对贫困的消除。2020年后，我国农村贫困总体上将主要表现为相对贫困，即虽然解决了温饱问题，但还存在着明显的收入差异，低收入的个人、家庭、地区相对于全社会而言，处于贫困状态[1]6。

据国家统计局数据显示，2019年我国居民人均收入基尼系数为0.465。基尼系数越大表明收入差距越大，0.4—0.5表示收入差距较大，0.5以上表示收入悬殊。由此看来，我国居民的收入差距较大。为了避免贫富差距进一步扩大，2020年后缓解相对贫困将成为贫困治理的新挑战。

2 贫困标准的变化

贫困是一个动态发展的概念，贫困的内涵会随着社会的进步不断地丰富，贫困标准作为测度贫困的重要基础和工具也应随之动态调整。改革开放以来我国先后采用过三个不同的贫困标准：“1978年标准”“2000年标准”和“2010年标准”[2]。这三个标准分别对应我国扶贫的三个阶段：

第一阶段(1978—1999年)：“1978年标准”又称为农村贫困标准，按1978年价格为每人每年100元。基于当时我国农村基本食物只能勉强果腹的实际情况，该阶段的目标是基本解决温饱，《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》战略目标基本实现。

第二阶段(2000—2010年)：“2000年标准”在2000—2007年称为农村绝对贫困标准，2008—2010年称为农村贫困标准，按2000年价格为每人每年865元。该阶段在“1978年标准”基础上扩展了非食品需求，《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》确定目标基本实现。

第三阶段(2011—2020年)：“2010年标准”即现行农村贫困标准，它兼顾适度发展，向“两不愁三保障”的目标稳步推进。

2020年后我国农村的贫困性质发生了根本变化，绝对贫困得到历史性解决，相对贫困问题成为新的议题[3]。相对贫困治理的逻辑起点是相对贫困人口的识别，而相对贫困标准的界定是相对贫困人口识别的首要问题。贫困是世界范围内的社会问题，世界上大多数国家都采用绝对贫困标准测度贫困率，少数国家(主要是欧美国家)采用相对贫困标准测度贫困率，而具体做法又各有不同。欧盟统计局在计算贫困率时，采用的是收入相对贫困概念，将贫困线定义为家庭可支配收入中位数的60%。英国和德国采用的相对贫困标准主要是基于欧盟标准。美国采用绝对贫困与相对贫困结合的差异性贫困标准[4]。

我国学术界对相对贫困标准进行讨论的文献有限。孙久文、夏添(2019)提出2021年选用2020年农村居民中位数收入的40%作为相对贫困线，五年为一个调整周期[5]。周力(2020)认为孙久文、夏添提出的相对贫困标准设置门槛过低，五年的调整周期过长，进而建议借鉴欧盟相对贫困标准设计我国的贫困标准：根据家庭规模加权，家庭中第一个成年人赋予权重为1.0，之后的每一个14岁及以上的家庭成员赋予0.5的权重，每一个14岁以下的家庭成员赋予0.3的权重；基于此，人均家庭可支配收入低于全国居民可支配收入中位数的50%视为相对贫困；相对贫困线每一年或两年调整一次[6]。

3 2020年后我国农村贫困治理需关注的几个问题

改革开放40多年来，我国农业农村发展取得了历史性成就。特别是十八大以来，党中央出台一系列的惠农政策，我国农业连年丰收，农村社会和谐稳定，农民收入持续增加。随着全面建成小康社会目标的实现，我国现有标准下绝对贫困问题得以解决，但这并不意味着贫困的终结。与此同时，“农村空心化”“农民老龄化”等“新三农”问题日益突出，相对贫困的治理问题在未来将长期存在。2020年后我国农村相对贫困的治理应更多地关注弱势人群，比如返贫人群、外出务工流动人口和农村老年人口等。

3.1 返贫问题

随着脱贫攻坚战的完胜，返贫问题不容忽视。对返贫问题的研究，从我国最早的救济式扶贫时就已经开始了，从返贫的概念界定、成因和对策分析到返贫作用机制分析，再到近两年对返贫的预测研究和防治，随着扶贫开发的持续进行，返贫研究的内容也在不断深入，并呈现出经济学、社会学、心理学等多学科交叉的特点，大大扩宽了返贫的研究视野。

返贫主要表现为贫困户因为能力缺失(知识技能和身体健康水平低)，不能有效抵御风险，出现因病返贫或因灾返贫等现象。依据能力贫困理论，贫困人口脱贫需要自身可行能力的提升，脱贫人口返贫则是其可行能力相对于发展需求下降所致[7]。例如在我国的脱贫实践中，常常存在这样的现象：贫困户对扶贫资源的精神依赖程度较高，“等、靠、要”思想严重。贫困户中半文盲和文盲的比例较高，学习新知识和接受信息的能力较弱，脱贫的主观能动性不足，这导致他们缺乏脱贫致富的技能和自我造血的能力，对社会和政府的救助有较强的依赖性。当风险来临时，他们很容易返贫。

返贫现象的出现说明贫困治理存在短效性的一面，在贫困治理中可能并未从根本上解决返贫人口的贫困问题。贫困治理既要消除贫困存量，又要注重防止贫困增量，避免一边脱贫一边返贫。防治返贫需要对脱贫人口进行长期动态管理并构建更加系统的长效机制。

3.2 流动人口贫困问题

随着城市化进程的不断推进，大量农村劳动力转移到城市，贫困也将从农村转移到城市，低贫困发生率的背后隐藏着突出的流动人口贫困问题。据国家统计局数据显示，截至2019年末，我国户籍人口城镇化率为44.38%，人户分离人口为2.8亿人，其中流动人口为2.4亿人；农民工为2.9亿人，其中外出农民工为1.7亿人，本地农民工1.2亿人。近年来，农民工的总体规模在不断上升，增速放缓(见图1)。目前，农民工的收入相较于务农的农民可能较高，但相较于共同生活城市里的市民可能较低，也就是说，这部分农民工相对于农村贫困人口而言，没有贫困特征，但是却可能是城市里的低收入群体，甚至是贫困群体。此外，据国家统计局数据显示，2019年农民工的平均年龄为40.8岁，50岁以上的为24.6%，而且50岁以上的所占比重在逐年上升(见图2)，这也从侧面反映了我国的人口老龄化问题。农民工从事的大多是高劳动强度的工作，年龄大的农民工面临的风险会更多，而且应对风险的能力也较弱。虽然国家针对农民工制定了技能培训、交通补贴等诸多福利政策，但仍不足以帮助农民工应对诸多的风险。

图1 农民工规模及增速

我国扶贫历程涉及的瞄准单元从贫困地区、贫困县、贫困村到贫困户，瞄准单元具有区域性和群体性的特征。“精准扶贫”战略下的扶贫瞄准机制主要是基于相对集中分布的贫困单元的绝对贫困而设计的[8]，面对劳动力在城乡间流动的分散式相对贫困，难以发挥有效作用。流动贫困人口既有农村贫困人口的特征，又具有城市贫困人口的特征。受我国长期实行的城乡二元结构体制的影响，我国城市与农村最低生活保障等社会救助制度一直有不同的标准，加之户籍壁垒、资源配置制度的不同，很容易形成流动人口的贫困治理真空。

图2 50岁以上农民工占所有农民工比重趋势图

3.3 农村老年人口贫困问题

在我国老龄化不断加剧的背景下，农村地区的老年贫困问题不容忽视。李静、吴美玲(2020)的研究表明：中国城乡人口老龄化水平均呈现上升趋势，1998—2018年农村人口老龄化系数年均增长0.3%，城镇人口老龄化系数年均增长0.1%，农村人口老龄化增长速度高于城镇；1998—2018年城乡人口老龄化发展质量均呈现下降趋势，且农村的发展质量低于城镇[9]。作为贫困发生率较高的群体，农村老年人口贫困发生率又高于城镇老年人口贫困发生率(见表1)。

表1 城镇、农村老年人口贫困率对比

农村老年人口贫困的成因主要有四个方面：一是生理上失能。二是“未富先老”[10]。老年人口中70岁以上的高龄人群财富积累薄弱，养老所需的资源缺乏，大多靠家庭、政府和社会力量。三是家庭养老动能不足，农村社会养老保障体制不完善[11]。2002年之前我国农村养老和医疗保障机制几乎是空缺的；2002年后，新农合和新农保虽已先后实施，但其保障力度远远低于城镇，农村老年人口虽也有养老金，但也无法成为养老的主要经济来源。四是在利用养老资源和自身积累财富进行保健养生、减少疾病的发生方面，农村老年人的观念十分落后。

共同富裕是社会主义的本质和目的，在相对贫困的治理框架下，老年贫困群体作为弱势群体中的弱势群体，应给予特别的关注。

4 2020年后贫困治理的对策建议

4.1 建立返贫风险预警机制，健全返贫治理体系，有效进行返贫防治

建立返贫分级预警管理制度，针对脱贫户的具体情况按标准设置三级标识：红色预警(人均可支配收入=现行贫困线，有极高返贫风险)、黄色预警(现行贫困线<人均可支配收入<1.5倍现行贫困线，需进一步观察)和绿色标识(人均可支配收入≥1.5倍现行贫困线，不存在返贫风险)。

健全返贫分类治理体系，制定返贫治理干预措施，做好源头返贫防治并继续进行日常动态监测管理，确保脱贫户不再返贫[12]。

4.2 构建流动人口扶贫管理体系，消除流动人口贫困治理真空

流动贫困人口的扶贫工作难点主要体现在“谁贫困、谁来帮、如何帮”上，即流动贫困人口的识别、流动贫困人口的帮扶主体和流动贫困人口的管理三个方面。基于此，可考虑从以下几个方面着手：一是搭建跨城乡的人口、就业、收入信息平台，精准识别流动中的贫困人口；二是坚持常住地原则，由常住地政府根据当地的标准确定流动贫困人口的进入、监管及退出；三是不断完善流动人口扶贫工作机制，逐步实现基本医疗卫生制度、基本养老保险制度、最低生活保障制度的统筹，分阶段、有步骤地推动城乡扶贫政策和基本公共服务内容及标准的统一和衔接，实现贫困治理城乡一体化[13-14]。

4.3 结合乡村振兴战略的实施，治理农村老年人口相对贫困

一方面可建设医养结合的综合性养老服务设施。加大乡镇养老院等基础设施建设，营造“生态宜居”的老年人人居环境[15]；发展农村产业，带动有劳动能力的贫困老年人增收脱贫，同时引导外出务工的贫困老年人的子女回乡就业或创业，为居家养老创造条件；建立以新农保为主体，储蓄性养老保险、商业养老保险等多种形式为辅的养老保障体系，满足老年人的多元化养老金融需求；加强农村医疗服务队伍建设，提升乡镇卫生院建设水平；拓宽社会救助网，完善社会救助体系，为困难老年人提供救助[16]。

另一方面应鼓励老年人发挥余热。随着社会和技术的不断进步，老年人往往忽视对新知识的学习，这会进一步导致其逐渐被社会边缘化。在解决老年人经济问题的基础上，建立针对贫困老年人的教育培训机制，使贫困老年人通过先进知识和技术的学习，提升自身的认知水平，积极参与财富创造，增强其社会融入感和幸福感[17]。

5 结语

消除贫困，实现共同富裕是社会主义的本质要求。2020年，我国的绝对贫困问题得到解决，这一伟大成就彰显了我国强大的贫困治理能力。但贫困是一个动态发展的概念，2020年后，对相对贫困的治理将成为推动乡村振兴战略实施的重要抓手。而相对贫困的治理首先要确立切实可行的相对贫困标准，在治理对象上需要更加关注返贫群体、外出务工流动人口和农村老年人口等重点人群，并通过不断健全完善相对贫困的治理体系，缩小贫富差距，实现共同富裕，助力“第二个百年”奋斗目标的顺利实现。