河南省高校财政性科研资金绩效管理研究*

刘 欣

(河南工学院 财务处，河南 新乡 453003)

0 引言

绩效管理是指单位与所属部门、员工之间就绩效目标及如何实现绩效目标达成共识，并帮助和激励员工取得优异绩效，从而实现单位目标的管理过程。绩效管理的核心是绩效评价，绩效评价是单位实施激励管理的重要依据。重分配、轻监督、重使用、轻效益是当前我国财政支出绩效管理中存在的几个重大问题，为了解决这些问题，财政部提出了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的管理机制。近年来，财政部相继印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预〔2011〕285号)、《预算绩效评价共性指标体系框架》(财预〔2013〕53号)、《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10号)等一系列文件，规定了财政性资金安排支出的绩效评价及相关管理办法，建立了符合我国国情的预算绩效评价指标体系，具体规定了绩效评价的组织管理、评价标准及评价方法。以上文件的出台，增强了财政支出绩效评价的统一性和权威性，为我国财政支出绩效管理提供了坚实基础。

1 河南省高校科研经费绩效管理现状

1.1 河南省财政支出绩效管理的现状及发展

作为绩效管理的核心，绩效评价最初应用于企业界，包括对企业组织的评价以及对企业中的个人进行评价。从 20 世纪80 年代后期开始，西方教育界将这一广泛应用于企业界的方法引入高校的绩效评价之中，并借助教育经济理论、公共管理理论、利益相关者理论、委托代理理论和“投入-产出”理论等来分析评价高校的支出绩效[1]2-6。我国的相关研究始于厉以宁，他在1984年发表的《试论教育经费在国民收入中合理比例的依据》一文中阐述了教育经费有效使用的重要性[2]。

此后，学界认为随着高校财政支出绩效管理工作的不断推进，“绩效管理理念未树立、绩效评价基础未建立、绩效评价体系未筑立、绩效评价机制未确立”等问题逐渐暴露，这都是造成资金紧缺与使用率低的主要原因[3]，然究其根本原因，在于项目的事前准备不充分与规划不明确[4]。也有学者提出要学习国外的先进经验，搭建信息平台，建立高校专项资金评价体系[5]，同时遵循科学规范、公正透明的分配方式，通过健全专项资金绩效管理制度，增强专项资金预算编制的合理性、真实性、完整性、科学性和严谨性，以实现专项资金绩效管理的科学化、精细化[6]。

近年来，河南省相继出台了《河南省省级预算绩效监控实施方案》(豫财效〔2019〕1号)、《河南省省级预算项目政策事前绩效评估管理办法》(豫财预〔2019〕176号)等一系列文件，明确了省级财政项目绩效管理的多项实施细则。随后，财政厅补充印发了《河南省省级预算绩效运行监控管理办法》(豫财效〔2020〕8号)、《河南省省级预算项目支出绩效评价管理办法》(豫财效〔2020〕10号)等多个文件，进一步强调了对于绩效评价结果的科学运用。一系列文件的出台，弥补了我省财政支出绩效管理的空白，我省财政项目绩效管理体系已初步建立。

但不得不指出，以上文件中所列项目的资金类型均为财政性资金，而财政性科研资金作为财政性资金的重要组成部分，还具有科研项目自身的特点，如和其他财政性资金项目选用相同的绩效评价指标体系，就存在一定的局限性，甚至可能违背了科研的客观规律。

1.2 河南省高校财政性科研资金管理流程

科研项目立项成功后，主管部门将项目配套财政资金金额报送省财政厅，随后财政性科研资金项目在财政系统里进行项目库流程，各项目负责人填报项目基本情况、评价方式、评估内容、预期绩效等信息。项目库流程结束，财政性科研资金到达单位财政执行系统，单位财务部门发布通知，然后各项目负责人认领资金，单位财务部门进行科研项目校内立项，最后各项目负责人报销支出。整体业务流程如图1所示。

图1 财政性科研资金管理流程

按照财政性科研资金到账时间的不同，可将其分为随着年初预算拨付的财政性科研资金和当年预算调整的财政性科研资金。前者经过项目库流程后于每年年初到达单位财政执行系统，后者于年中经过项目库流程后拨付至单位财务部门。《河南省省级预算项目政策事前绩效评估管理办法》(豫财预〔2019〕176号)明确规定以上财政性科研资金实施“事前绩效评估、事中绩效监控、事后绩效评价”的全流程绩效管理。

2 河南省高校财政性科研资金绩效管理存在的不足

《河南省省级预算项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10号)规定“绩效评价分为单位自评、部门评价、财政评价三种，评价体系应当突出结果导向，原则上产出、效益指标权重不低于60%，对于实施期间的评价更注重决策过程，实施期结束后的评价更加注重产出和效益”。该办法规范的是所有财政性资金的项目支出，对高校科研项目绩效评价而言，存在以下问题：

2.1 科研项目执行进度和财政性资金执行进度不对应

一方面，科研项目实施周期长短不一，而财政性科研资金使用年限统一为三年，当年拨付资金使用期限为第三年9月份，因此，单位财务多统筹使用财政性科研资金，这从根本上造成了科研项目进展情况和财政性科研资金执行情况不对应的现状。

另一方面，从2019年起，所有财政性资金都必须经过项目库流程与预算指标挂接后方可到达使用单位。整个流程涉及单位、主管部门、财政部门的5个业务处室、10个业务角色，流程耗时约1个月，每年7月份进行年中绩效评价时，部分预算调整的财政性科研资金项目库流程仍在进行中，此时要求各项目负责人填写绩效指标执行情况显然不合理。

2.2 科研资金绩效管理指标不完善

财政性科研资金绩效管理指标包括产出指标、效益指标、满意度指标，如表1所示。

该指标体系存在以下问题：

一方面，考察项目执行情况时没有使用投入指标，仅使用产出指标。该指标体系无法有效评价资金的投入产出比，无法科学评价财政性科研资金的使用效率，不利于控制科研项目成本。

另一方面，产出指标中，数量指标、质量指标、时效指标三个二级指标指向模糊、不具体，填报人主观添加论文数量、调研报告数量、科研成果级别等三级产出指标，造成同类型科研项目绩效评价的标准不一致、不规范。

效益指标中，社会效益指标、可持续影响指标缺乏评价标准，科研成果最终能够达到的社会效益是动态的、无法科学衡量的，该项指标量化的难度较高。

满意度指标衡量过程中易掺杂主观判断，需要大量的调查问卷予以支撑，该项指标并不适合科研项目的绩效评价。以上问题归纳为表2。

表1 高校财政性科研资金绩效评价指标体系

表2 现行指标体系局限性

2.3 科研资金审计监管不到位

高校科研经费从来源上可分为同级财政部门拨付的纵向经费、与企业合作拨付的横向经费；从级别上可分为国家级项目、省部级项目、市厅级项目。由于科研项目申请渠道众多、经费来源复杂，因而无法实行统一的预算管理标准。

高校科研项目专业性强，涉及大量学科性支出，因专业知识不足，校内审计部门无法对该部分支出进行准确审计。校内审计监管的不到位，导致高校财政性科研资金的绩效评价只能流于形式。

3 完善河南省高校财政性科研资金绩效管理的措施

3.1 将科研项目与科研资金对应

科研项目实施周期通常为一年至数年不等，将财政性科研资金统一按照三年进行预算管理是不合理的。建议充分考虑科研项目的实施周期，将其和财政性科研资金绑定，资金的使用周期设置为科研项目的研究周期，并以此为准对其进行支出控制和绩效评价。

同时，应当调整对财政性科研资金绩效监控的时间，绩效监控应随科研项目进度开展，而不应固定在每年年中。

3.2 优化财政性科研资金的绩效管理指标

财政性科研资金的绩效评价指标主要包括产出指标、效益指标、满意度指标，对于科研项目，参照《河南省省级预算项目支出绩效评价管理办法》(豫财效﹝2020﹞10号)，结合高校实际情况，建议加入人力资源、财力资源、经费使用情况等投入指标，明确项目产出指标，优化项目效益指标，删除缺乏衡量标准的满意度指标，归纳如表3所示。

3.2.1 增加投入指标

人力资源指标主要衡量参研人员结构，确定是否具有足够的人力开展工作，人员的数量、职称、专业特长可作为人力资源的衡量因素[7]。本文参考胡百灵等人[8]和吴虹雁[9]的高校科研绩效评价指标体系，结合实际情况，建议：人力资源评价值=项目参研人员职称权重×项目参研人员职称评价得分+项目参研人员学历权重×项目参研人员学历评价得分，其中职称权重占比40%，学历权重占比60%，项目参研人员职称评价得分=正高人数×10+副高人数×8+中级人数×6+其他人数×2；参研人员学历评价得分=研究生学历人数×10+大学学历人数×8+其他人数×2。

财力资源主要衡量科研项目经费的到账情况，若到账经费除以预算经费比例大于85%，则可得10分，若该指标处于65%至85%之间，则可得7分，指标值小于65%，则可得5分。

经费使用情况评价该科研项目的支出方向及支出金额，实际支出金额除以预算项目支出金额比例大于85%，即可得10分，该比例介于65%至85%之间，则可得7分，指标值小于65%，则可得5分。

表3 科研项目绩效评价指标体系

3.2.2 明确产出指标、效益指标

盛安琪等人认为，对于科研项目，产出指标主要评价项目实际完成情况，重点评价各个研究课题在研发周期内任务指标完成数量是否达到既定目标[10]。科研成果、科技成果转化率、受益情况是最能够衡量科研项目效益的产出指标，以上指标将涵盖科研成果类型、级别、数量、获奖、市场运用等各项信息，建议明确将其作为三级产出指标，客观反映科研成果。

林永格运用柯布-道格拉斯函数进行实证分析，得出科研经费投入对于项目成果获奖具有一定程度的影响[11]。冯海燕等人指出，在经费有限的情况下，学术影响力可以在一定程度上确保不同领域产出更多实用性强的创新性成果[12]。将经费投入与产出比、学术影响力纳入科研经费的评价体系，作为效益指标的三级指标，对于完善绩效评价体系十分必要。

3.3 加强财政性科研资金的审计监督

齐艳平认为，财政性科研资金应该分科目核算，全面考察科研项目支出情况[13]；王秉祯认为，开展科研项目绩效审计，有利于规范科研经费的正确、合理使用，不断提高科研经费的管理水平[14]。目前，绩效评价刚刚进入实施阶段，对于绩效评价的审计才刚刚起步，为加强科研资金审计，建议从以下方面着手：审计政策上，高校应当制定切合自身实际情况的科研资金审计监督流程，根据科研资金的来源、科研项目的性质，制定科研项目管理办法，明确科研资金支出范围，加大科研资金监督力度；风险控制上，对于重大科研项目，应实施跟踪审计，全过程监控科研经费支出情况；操作执行上，建议高校审计单位吸纳科研、财务多面手，成立科研项目审计组，负责学校的科研项目审计工作。

4 结语

河南省高校财政性科研资金绩效管理流程复杂，项目进展和资金执行进度不能对应的现象普遍存在，该问题的解决，需要各主管部门加强沟通，将资金的使用周期设置为科研项目的研究周期，并以此为准进行绩效管理。同时，根据科研项目的实际情况，加入投入指标、明确产出指标，以完善评价体系。最后，各高校应加强对财政性科研资金支出的管理，在细分项目类型的基础上，建立对应的管理制度，以优化审计体系，逐步推进科研资金绩效管理工作。通过研究河南省高校财政性科研资金绩效管理模式，阐述其管理现状及存在的不足，并提出完善措施，可为高校财政性科研资金绩效管理进言献策。