我国城市社区体育协商治理：理论建构、实践检视与实现路径

廖磊 李乐虎 高奎亭

摘 要：社区体育协商治理是我国社会主义协商制度基层治理的重要民主形式，也是推动体育治理能力提升与实现体育治理现代化的重要体现。运用文献研读、实地调查、逻辑分析等方法，借鉴协商民主理论与治理理论，构建城市社区体育协商治理理论框架，审视我国城市社区体育协商治理的现状与制约因素。研究认为：我国城市社区体育协商治理中协商活动日益频繁，但协商效果不突出;协商内容范围广泛，但协商议题不精准;协商方式种类多样，但协商结果不如意。原因在于：协商主体表现不平衡;协商机制构建不完善;主体间的逐利性与短视行为;协商转化度不高。解决路径：积极培育多元协商主体，保障协商的公平性与有效性;明确社区体育协商议题，促进协商的深度与广度;完善社区协商机制建设，推进协商整体治理;多头并举齐推进，注重协商成果的转换。

关键词：城市社区体育;协商治理;理论建构;现实困境;实践路径

中图分类号：G80-051 文献标识码：A文章编号：1006-2076（2021）01-0012-10

Abstract：Community sports consultative governance is an important democratic form of China's socialist consultative system in grassroots governance， and also an important embodiment of promoting sports governance ability and realizing sports governance modernization. By using the methods of literature review， field investigation and logical analysis， and drawing lessons from the theory of deliberative democracy and governance， this paper constructs the theoretical framework of urban community

sports consultative governance， and examines the current situation and constraints of urban community sports consultative governance in China. Results show that in the urban community sports negotiation governance， there are some problems， e.g.， negotiation activities are more and more frequent， but the negotiation effect is not outstanding; negotiation content is wide， but the negotiation topic is not accurate; negotiation methods are diverse， but the negotiation results are not satisfactory. The reasons lie in the unbalanced performance of negotiation subjects， the imperfect construction of negotiation mechanism， the profit seeking and short-sighted behavior among the subjects， and the low degree of negotiation transformation. In view of the above problems， this paper puts forward the solutions： actively cultivate multiple negotiation subjects to ensure the fairness and effectiveness of negotiation; clarify the issues of community sports negotiation to promote the depth and breadth of negotiation; improve the construction of community negotiation mechanism to promote the overall governance of negotiation; promote multi-party negotiation simultaneously and pay attention to the transformation of negotiation results.

Key words：urban community sports; consultative governance; theoretical construction; realistic dilemma; practical path

伴隨着经济的高速增长以及工业化进程的逐步加快，我国城镇化水平不断提高，城市社区建设亦不断完善。但伴随而来的则是有关城市社区体育供给与需求不平衡、社区体育治理水平发展不高以及社区体育冲突日益加剧等问题。在异质性、流动性的社区多元治理格局下，社区体育公共事务的运行过程不再是单向的政府管治，而是伴随着基层群众个体反思能力和权力意识的增强，充满对话、商讨、质疑、反复的互动博弈过程[1]。2017年6月发布的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》中指出要健全完善城乡社区治理体系，不断提升城乡社区治理水平，支持和帮助社区群众养成协商意识、掌握协商方法，推动形成既有民主又有集中的协商机制[2]。此后，各地市区政府又相继颁发了《关于加强和完善城乡社区治理的实施方案》等通知，强调要不断完善社区协商机制，提高社区群众议事协商能力，以协商与对话的方式来解决关乎社区群众切身利益的实际问题与纠纷。这不仅为我国城市体育社区协商治理的发展指明了方向，同时也以“协商”与“对话”等民主方式为社区体育治理创新提供了新的选择。我国体育界诸多学者都发现了“协商”可以发挥多元主体参与功能与促进人民民主等价值，相关研究成果亦相继在学校体育、体育公共服务等领域得以应用，但在我国城市基层社区体育治理中却忽视了发挥“协商治理”的整体效能。基于此，本研究尝试在借鉴协商民主理论与治理理论基础上，立足于我国城市社区体育治理的具体实践，运用实地调研法走访上海、南京、昆明、泰安、秦皇岛等城市的体育职能部门和社区管理部门，同时搜索各级政府的官方网站查找相关的年度报告、公示等，并选取相关案例，摘取具体实践作为佐证材料;采用专家访谈法通过邮件、电话、微信等方式联系国内体育管理学、社会学，尤其在社区体育治理研究方面有突出研究成果的知名专家，就有关我国城市社区体育协商治理命题进行深入探讨，提出并构建城市社区体育协商治理理论框架，为提高我国城市社区体育治理水平，推进体育治理现代化进程提供借鉴与参考。

1 城市社区体育协商治理理念的提出与建构

1.1 对城市社区体育协商治理的基本认识

20世纪80年代，西方国家在经济社会发展中各类社会矛盾日益增多，在公共治理中广泛的民众参与成为解决社会矛盾与问题的普遍共识，协商民主由此兴起。约瑟夫·毕塞特首次在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中对“协商民主”进行了详细的学术阐述，此后，理论与实践的相互碰撞形成了协商治理，并逐步演化成为一种“全球性的治理范式”。我国知名治理研究专家王浦勋认为：协商治理是指采用协商方式对于政治组织之间、政府与公民之间、公民与公民之间关系进行调适，达成决策的方式[3]。协商治理倡导权力的分享、公民的理性参与以及尊重、平等与沟通的协商程序，其本质是一种多元利益相关者间的“利益协调机制”。在处理社会公共事务中，公民经特定的协商程序，通过自由平等的对话、讨论、辩论以及听取相关的背景知识等话语交往方式进行更具理性的公民参与[4]，最终实现多元利益相关者间的利益平衡。协商治理的过程主要涉及两个主要环节：1）公民参与者之间的协商，公民在掌握一定信息与知识背景下相互讨论针对公共决策达成某种较为理性的认知;2）参与者与公共机构之间的协商，参与者与公共机构相互倾听对方的意见与诉求，从而在协商议题上达成双方共识[5]。协商治理因其能够解决国家与社会在治理过程中存在的有关政策制定、事务解决、矛盾化解与利益整合等诸多问题而被大家当做应对现实民主危机、解决社会问题的一种有效治理方式。

城市社区体育协商治理是协商治理理论在城市社区体育治理中的具体应用。目前，我国社区体育治理缺少一种公平、民主、有序的方式来推进社区体育的开展，而协商治理切合了民主与治理的双重功能，对解决我国社区体育中存在社区体育政策制定、社区体育冲突与纠纷、社区体育供给与需求等问题具有理论性指导与实践性帮助。但由于中西方不同的社会文化背景和政党制度的差异，原封不动照搬西方协商治理理论必将出现“淮南为橘、淮北为枳”的困局，因此，有必要在吸取西方协商治理经验下，结合当前我国城市社区发展的实际情况，构建较为合理、完善、符合中国特色的城市社区体育协商治理体系。

1.2 城市社区体育协商治理的时代价值

1.2.1 协商治理是推动形成“以人民为中心”的重要基层体育治理方式

习近平总书记强调，“要坚持以人民为中心的思想，就是要把人民作为发展体育事业的主体”[6]。加快推进新时代体育强国建设，坚持以人民为中心的发展思想，推进公共体育服务均等化、普惠化也是人民群众向往美好生活的必然需求。其实质是把维护人民群众最根本体育权益作为推进体育强国建设的根本目标，解决好人民群众最关心、最直接、最现实的体育问题。协商治理已成为当前人民最直接、最贴切解决争端、维护权利的方式，同时也是推动我国体育事业改革，对接运动需求与转化体育矛盾的重要途径。纵观我国体育发展历史脉络，尽管不同时期面临的形势不同，但坚持“以人民为中心”始终是贯穿我国体育事业发展的一条红线[7]。协商治理作为解决我国基层社区群众体育争端的民主方式，也是推动我国群众体育、基层体育发展“以人民为中心”新的重要治理方式。社區体育协商治理的价值取向是为了人民群众，而发展的根本动力则是依靠人民群众，最终的根本目的是体育治理的成果由人民共享。协商治理以“人民观”“群众观”等核心要义贯穿于社区体育治理的全过程，并坚持以人民为中心作为社区体育工作的导向，以协商、对话等民主方式来维护社区群众的体育利益。

1.2.2 协商治理是体育治理体系与治理能力现代化的重要体现

党的十九届四中全会提出要坚持社会主义协商民主的独特优势构建程序合理、环节完整的协商民主体系，充分发挥协商治理的功能与作用[8]。而作为基层的社区体育对推进体育治理能力与治理体育现代化显得尤为重要。协商治理与治理能力以及治理现代化的契合体现在多个维度。首先，协商与民主作为现代社会发展和谐、平等的重要标志，多元化的民主参与是治理能力与治理体系现代化的应然之义。协商治理的特点体现在群众可以进行平等、自由、常态化的参与，通过协商议题的确定、协商程序的设定、协商利益的均衡以及协商成果整合，实现多元权力与多元利益的共同参与，既遵循了现代社会发展的民主原则，又适应了现代化多元主体合作治理的趋势。其次，社区协商治理意味着社区内和谐秩序的建立以及参与活力的体现。体育治理能力与治理体系现代化强调把政府组织、第三部门及社会主体都纳入治理过程中，要求建立健全的政府职能体系、良好的社会自治体系、功能完善的市场体系以及三者互补的合作平台，而协商治理作为对政府与市场、社会关系重新定位的良好回应，既可以吸纳意见、整合关系、均衡利益与凝聚共识，又能保证社区内的和谐与稳定。

1.2.3 协商治理是实现城市社区体育自治与共治的重要举措

党的十九大报告指出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，加强社区治理体系建设，把社区治理重心推向基层[9]。过去，面对日益繁杂的社区公共事务时，各地区政府一般的做法是扩充行政机构，意图通过加强科层制的行政管理来提高效率。但是，这不仅没有推动社区自治能力的提升，还增加了额外的负担[10]。推进社区体育协商治理，就是打造社区民主建设的舞台，为社区体育自治与共治提供一种低成本的治理体制创新。主要体现在：（1）制度结构的复合型，社区体育协商治理既有社区条约、章程等正式制度，又要依靠居民公约、议事会等非正式制度。（2）主体行动的多向性，社区体育协商治理是在凸显基层社区自主性基础上，促进居民自发参与和主导者推动下双方参与的有效结合。（3）协商策略的多样性，包括对话、调节、协商、议事等多种手段，并非单纯强调强制措施与“发送—回应”方式。

1.3 城市社区体育协商治理的理论建构

1.3.1 城市社区体育协商治理的模式

如果说从社区体育管理到社区体育治理，所要解决的是基于委托—代理关系的基层政府角色扭曲和官僚体制行政僵化的问题，那些社区体育协商治理则是通过建立基层协商治理体系来维持社区体育中政府、市场、社会与居民的协调运转，亦需要营造一个“民主型社区体育环境”来破解基层体育治理结构的失衡。社区体育协商治理首先肯定了政府在社区体育公共事务中的引导作用，同时强调社区群众参与、多元主体协同、第三部门监督的必要性。以社区基层政府、社区体育组织、社区群众、市场组织等多元治理主体在特定的公共主体下围绕相关社区体育议题展开的“协商”与“对话”，形成话语结构的共享与理解，达到消除分歧与偏见，实现“叠加共识”的协商治理俨然成为解决社区体育冲突、化解矛盾、制定社区体育相关政策、服务社区体育群众的新的治理方式。社区体育协商治理以社区公共体育服务为主题，把政府、市场、组织、群众等多方利益群体聚集在特定的协商场域内，通过主体之间的话语表达，在协商和讨论的过程中，社区群众基于信息的重新认识修正最终的原始偏好，与他人达成妥协与执中，从而消除分歧与偏见，最终实现协商目标与利益的多元整合。社区体育协商治理理论的构建是协商民主理论与治理理论基于我国城市社区体育治理实践中的理想化运作模式，因此，应在实践中进一步检视协商治理的成效，充分发挥民主型社区的作用，破除社区体育管治僵化的藩篱。

1.3.2 城市社区体育协商治理的特征

（1）治理主体要求多元参与：协商是一种交往形式，是主体通过共同商议以寻求共识、达成协议、协调行动的途径。因此，社区体育协商治理改变了过去传统的基层政府的垂直管治，不仅要求社区内政府、社会、市场、组织与居民的共同参与，而且要求各主体彼此间围绕特定的议题各抒己见，展开讨论。（2）治理目标实现社区自治：协商治理旨在通过建立协商平台，打通社区内协商渠道，赋予相关的利益主体对等的权力，有序参与有关社区体育的公共决策与公共事务，从而降低社区体育治理的成本，推动社区体育公共资源与服务的合理配置，进而提高社区体育自治的合法性认同与绩效的提升。（3）治理方式转向协商民主：社区体育协商治理摆脱了过去自上而下的行政式控制手段，不再要求政府行政命令式的下达任务与传递上级的指示，而是倡导采用柔性的对话、协商、讨论、辩论、审议、表决等相对较为民主的治理方式。而这种新的治理方式也更容易让居民所接受，也进一步激发了群众的参与意识。（4）治理过程趋向于动态互动：社区体育协商治理是一个长期的、连续的动态过程。为化解社区体育矛盾、运行日常社区体育事务，协商治理过程一直处在多元主体利益之间的博弈，为进一步扩大共识、达成一致，协商治理过程不得不照顾到每一位协商主体的意愿。因此，协商治理的过程更加趋向于动态互动，同时，这也是协商治理本质的要求。（5）治理结果追求多方共赢：通过协商达成的共识或形成的结果具有更高的合理性与包容性。作为集体的理性反思和交融的结果，社区体育协商治理的结果是各方利益主体是通过协商渠道将个人利益置于公共论坛上，以理性为它所辩护，并接受其他理性的批判。因此，协商结果也是绝大多人共同的意愿，且并不被少数强势力量所控制，从而也为后期的执行铺平了道路。

1.3.3 城市社区体育协商治理流程

在西方语境下，协商民主是相对于代议制民主而言的，而治理则是相对于新公共管理、新公共服务提出的。社区体育协商治理理论作为一种将协商民主与社会公共治理结合的多元主体利益协调机制，按照协商的基本原则，构建社会体育公共治理体系，以实现社区体育公共利益最大化，达到社区体育善治目的。本研究以“协商民主理论”与“治理理论”为理论基础，结合目前实际发展情况，构建城市社区体育协商治理理论并制定社区体育协商治理流程示意图（图1），以理论检验社区体育协商治理的发展。

（1）社区体育协商治理理论规定在协商活动开展前，要对协商内容与协商议题进行广泛收集，通过网络论坛、舆论事件、居民反馈以及民生大会等多种渠道进行参与，主要涉及到社区体育公共服务、社区体育政策落实、社区体育矛盾纠纷以及社区体育民生等切实相关的社区体育事务。其次，在协商会议开始前要对协商议题进行资格审查与可行性分析，挑选出具有代表性的议题，并结合协商议题确定社区体育协商会议参会人员名单，邀请协商相关的社区群众、社区组织代表、社区基层政府以及各类利益相关人员，解决好会议召开时间、地点、方式等问题。

（2）社区体育协商治理理论通过协商会议召开的模式制定了社区内居民协商与社区外政府协商两种类型，并强调了协商过程中的主体平等以及多元主体的参与。其次，强调在协商过程中通过“协商”“对话” 中诸多民主表达方式，如听证会、信息通报会等，搭建社区内沟通、交流的平台，就有关议题进行充分协商，并推动协商过程处在对话、互动、辩论、反思、审视、博弈等动态过程。同时也涉及到不同社区体育利益的交换与平衡，推动社区内各体育主体间不同偏好的转换，从而达到社区体育协商共识的形成。

（3）社区体育协商治理理论倡导协商活动后各主体要以“求同”或“执中”的方式进行协商转化，将协商过程中达成的协商共识转化为协商成果，通过制定出多方都可以接受的方案，寻求共同利益的“交集”，来达到协商目标的凝聚共识。首先，社区体育公共服务方面要推动形成政策的落实，包括政策制定、政策执行、政策评价三个方面共同保障社区体育公共利益最大化。其次，有关社区内体育矛盾与冲突，则要通过情感的触碰以及双方和解从而推动协商问题的解决，最终达到社区体育公共利益最大化的结果。

2 城市社區体育协商治理实践的困境与成因分析

2.1 当前我国城市社区体育协商治理的困境

为进一步推动城市体育公共服务均等化、普惠化建设，城市社区成为深化体育改革与补齐供需短板的试验田，在各地政府部门与机关单位的积极推动与相关政策制度安排下，全国各城市社区体育协商治理活动进一步向纵深发展。当前，协商作为一种重要的公民参与式的治理方式，在我国不同城市、不同区域的社区体育活动中演绎着多样化的协商治理样态，也展现出不同的优势与短板。

（1）协商活动日益频繁，但协商效果不突出。自党的十八大以来，社区体育协商治理在我国各地社区不断拓展，呈现出全面发展的新态势。截至2017年底，合肥市共有1310家协商委员会，958个实体协商平台以及372个协商专题公众号，而仅在2017年全年，合肥市社区年度协商次数达到7415次，其中有关社区体育占到了3成左右[11]。南京市鼓楼区在区委、区政府的领导下累计开展社区协商5460余场，社区体育当选为十大社区协商热门话题之一[12]。根据课题组的走访调查显示，在部分城市社区中，虽然协商活动开展得如火如荼，但在协商过程中就议题的选择、拟定、讨论与决策等方面存在着争论过多、难以抉择等问题。此外，协商后有关项目的整治与改善也并不明显。整体而言，社区协商活动开展以来，为社区体育的发展解决了诸多切实问题，也提供了很多可圈可点的经验与启示，但受访者反馈与所预期的效果还存在着一定的差距。

（2）协商内容范围广泛，但协商议题不精准。社区体育协商议题是否精准对标、科学得当，直接关系到协商过程的开展以及协商成果的确立。对此，2015年2月中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确提出要求各地“根据当地社会经济发展实际，坚持广泛协商，针对不同渠道、不同层面、不同地域特点，合理确定协商内容”[13]。根据调查显示，目前我国城市社区协商治理的议题主要聚焦在“三领域”（社区公共体育服务、社区体育政策与规划、社区体育矛盾纠纷）和“四类型”（社区体育场地、社区体育管理与经营、社区体育赛事与培训以及社区内日常体育锻炼）。但结合目前社区协商治理实践来看，相当多地方都并未明确制定精细可行的协商目录和议事清单，更多的是以所谓“热点、难点”问题以及“大事、小事、私事”等概括性描述和笼统性表述对社区体育协商的范围和内容予以框定。

（3）协商方式种类多样，但协商结果不如意。协商方式的选择直接影响协商的结果与效率。当前，我国城市社区体育协商治理方式已表现出多样性、差异性等特征，主要为协商（主题讨论、群众献言献策、代表发言、面对面交流、咨询、网络谏言等）与决策（公开投票、拟定方案、领导指示、团体决议等）两大类。2018年4月，临湘市临翔区开展关于临翔区文化体育基础设施建设工作情况的专题协商报告，会议采用座谈、调研、讨论等多种形式，广泛听取基层的意见与建议。由于缺乏相关经验，在协商过程中对协商议题的决策未能统一意见，会议持续近两天，最终仅解决了三项有关社区体育的争议问题，表面上协商会议开展火热，但实质上不能解决问题的痛病。

2.2 城市社区体育协商治理困境的成因分析

2.2.1 协商主体表现不平衡，致使弱势群体话语权缺失

协商民主理论强调，协商民主的属性是维护社会公平正义，强调协商主体平等交流，通过对话协商，形成社会信任基础。协商民主实现的前提是协商各方平等，没有平等的协商，也就无所谓协商民主。目前，协商主体表现不平衡主要体现在以下三个方面。首先，表现出以政府为代表的协商主体身份差异化。长期以来，政府部门常以行政管治的思维和方式管理社区组织与社区群众，在协商过程中并未体现出协商主体人人平等的原则，而是把其他协商主体被视为“管治对象”。根据课题组走访获悉的信息，此类情况大多出现在××家属院、××职工社区、××大院等“单位制”社区，此类社区通常由所属单位设立社区委员会与工会负责管理社区体育事务，易出现行政式的管治，且不利于发挥社区群众间的协商民主。此外，作为“理性经济人”与“协商主体之一”的政府也就有了两种身份，双重身份之间的差异化使政府不得不考虑自身的利益，在协商过程中不仅要做到多元主体的利益诉求平衡，也要符合自身工作的预期规划。因此，在协商过程中政府部门难免会出现“趋利避害”之举，在社区体育协商成果中更偏向于考核内容与政绩工程。实地调研发现，山东省泰安市在推进社区体育设施建设时，考虑到当年“文明城市”的评选工作，政府照搬评选要求进行规划，建设前没有充分开展社区体育协商会，未听取社区群众的民声民意，造成社区群众对此次社区体育建设规划满意度较低，使得政府处于“出力不讨好”的尴尬境地[14]。其次，表现为社区体育中非政府协商主体的羸弱与附庸。党的十九大报告明确指出，要充分发挥基层群众与基层组织的治理力量，形成社会调节、居民自治、良性互动的全面发展新格局。根据调研，在出席社区体育协商活动会中，社区组织代表参与度较少，并且发言力度与协商参与较弱。目前，我国社区体育组织与政府尚未完全摆脱依附关系，社区体育组织长期以来挂靠政府部门生存，特别是附属在社区基层部门管治下的群众体育社团。因此，在诸多协商、讨论中社区体育组织为自身的发展考虑而充当政府部门的“陪衬物”，无法有效表达诉求与提出意见，所谓的政府与组织之间的协商也变相成为政府内部之间上级与下级的对话。泰兴市政协在第十二届十七次主席会议上，召开了关于全市社区体育设施规划建设的协商会议，在出席会议的各社区团体中，部分团体与政策部门牵扯过深，根据社团注册资料显示，部分社团主席由政府领导担任或挂职，严重影响了协商的公平性。最后，表现为协商过程中弱势群体缺少话语权。经课题组的走访调查，2019年，山东省泰安市温馨园社区在体育民主协商会议中，原拆迁村民参与过多，建设方案几乎全部由原拆迁居民表决通过，而实际却与全社区居民的需求大相径庭，严重损害了社区内其他居民的各项民主权益。在我国广泛的协商治理实践中，虽然法定意义上的协商主体十分广泛，但在社区内不同个体与组织在资源占有、表达能力、信息获取等方面存在差异，具有优势地位的协商主体往往能够主导协商过程甚至结果，而相对较为弱势的主体则在协商规则与程序的设置中难获平等话语权，致使在具体协商的治理实践中被边缘化，从而导致协商质量不尽人意[15]。

2.2.2 协商机制构建不完善，致使协商过程破碎化凸显

设计良好的协商机制能够适应社区体育事务的常态化与突发症状，采取灵活有效的协商方式有利于拓宽协商民主的渠道、发挥协商民主为民的功能，如果协商机制构建不完善或运行不畅通，不仅使得协商过程支离破碎，而且协商效果也将表现得差强人意。

（1）协商参与机制不完善。首先，参会人员的准入门槛较高。总结目前的协商案例不难发现，部分正式协商会议都是由各地区政协部门与政府部门主办，而参加协商会议的相关人员也是经过严格挑选确定的，这就造成了对协商人员资格限制、名额限制等问题。如2020年7月，出席温州市鹿城区“请你来协商”的体育协商会议人员中社区群众代表仅为6名。其次，协商人员参与会议的渠道单一。目前，我国社区体育协商治理模式尚未成熟，有关协商会议的开展在部分地区处于试行模式，因此协商会议开展次数、规模等都受到了限制。

（2）协商运行机制不成熟。协商民主理论强调要在选举、投票和决策通过之前，促使原始偏好的合理转移与修正偏好的理性共识。当前，在我国部分城市社区协商治理实践中突出表现在协商结果与决策之间存在张力，社区体育协商的根本目的是在争论与冲突方面达成一致共识，保障公共利益的最大化。若协商而不决策，决策而不执行则就失去了协商的本质，使得协商流于程序表面。目前，我国协商治理破碎化明显，协商结果得不到应有的重视，部分协商结果进入不到决策程序或者协商达成的共识不被政府部门所采纳。2017年8月上海市松江区围绕“加快推进社区公共体育服务设施建设”开展了对口协商活动，会议采用了委员讲话、负责人回话、群众商讨、社区代表建言献策等多种形式，但会议结束后就问题的落实与日后的整治却未作出明确的回应[16]，显现出我国部分地区出现的协商与决策二元分离的诟病。

（3）协商过程中制度供给不足，且缺失相应的配套指导，致使集体行动陷入困境。目前，全国大多数省份都出台了《关于加强社区协商的实施意见》，并将其写入各省的“十三五”规划中，但社区体育协商治理的制度保障应是刚性规范与柔性要求的有机结合，既要有国家级部门的顶层设计，又要结合当地的实际情况制定明确的条文。当前，有关社区体育协商治理缺乏明确精准的指导，只是在相关政策文本中予以原则性的要求，其约束力与刚性稍显不足。并且在各地方社区的协商实践中，存在沿用国家级别文件，未与地方实情相结合等情况，缺乏实质性的操作规范。云南省昆明市五华区关于开展社区体育协商活动中，照搬民政部颁发的《关于加强社区协商的实施意见》，并没结合实际情况加以修正，致使后期开展的各项社区体育协商会议中缺少详细的明文规定，大大影响协商的效率与结果的决策。此外，自上而下的纲领与文件并不能与社区体育协商实践完全契合，在协商运行中，应更加注重协商整体的运行，而不是照搬相关协商模式进行“套娃”。不同城市不同社区的公共体育发展情况不一，制度供给的应用在于指導协商实践的有序开展，而非束缚协商实践。

2.2.3 主体逐利性与短视行为，致使协商结果共识度较低

社区体育协商治理的重要目标就是要把不同主体的诉求通过广泛而充分的表达、讨论加以整合，形成主体间的一致共识，实现社区公共体育利益最大化。在协商过程中，并不能要求每个主体都立足于公共利益，协商者天然都带有个体利益或群体利益的考量，但最终协商所达成的共识，则需要原始偏好的合理转移与修正偏好的理性共识。目前，我国社区体育协商共识度较低主要体现在：

（1）社区群众体育权利意识的觉醒致使协商达成的边界模糊。基于目前城市社区发展水平与人民生活水平的提高，社区群众对体育锻炼的需求也呈现出多元化与高质量化。在协商过程中群众的过度参与与多元诉求致使协商无法满足绝大多数群众的社区体育需求，从而导致协商所达成一致的边界模糊。2017年无锡市筹资343万元试行政府购买公共体育服务，其中包括3个大类，32个小项[17]，在社区公共体育服务购买方面过于宽泛，且对群众意见掌握不足，没有确定购买目录，全部按照协商会议中居民提出的要求购买，由于政府资金有限，致使购买的数量与质量不尽人意，且影响力较低，未能充分满足社区群众的运动需求。

（2）协商群众的短视性、自利性，导致协商偏离良性轨道。首先，在绝大多数社区协商目标群众中，多是遵从“实用性伦理”与“自身利益至上”思想，致使出现利益分化失衡的现象，易出现协商与讨论中的冲突与矛盾，导致协商过程中难以找到公共利益的最大公约数与利益的交互点。2018年重庆市计划利用主城区“边角地”建设92个社区体育文化公园，在渝中区开展的现场协商会议中群众代表们各执己见，双方未能就场地建设进行妥协与让步，甚至最后还引起了现场纠纷，尤其体现在以“广场舞”为代表的中年妇女与“轮滑”项目为代表的青少年之间的争论[18]。此外，基于以协商成果的得失利益权衡，协商主体也会出现对协商成果不满、排斥甚至抵制现象，协商过程与协商结果也难如预期。这就存在着协商主体自身的价值观念与行为规范在具体实施中发生了性质、程度和方向上的背离、僭越和错位，成为社区体育协商治理失真的重要病灶。

2.2.4 協商后落实存在问题，致使协商转化度不高

社区体育协商最终还是要落实到协商成果的转化，要防止议而不决、决而不行的事情发生。部分协商由于事项复杂、利益分歧严重、牵扯因素较多，致使协商成果无法得到充分的落实。主要体现在：

（1）协商落实政策工具性单一，忽视了协商成果后期转换的难度。迈克尔·豪利特（Miehael Howlett）与M.Ramesh（ M.拉米什）根据在提供公共物品和服务的过程中政府介入程度的大小将公共政策工具分为自愿性工具（家庭与社区，志愿者组织、市场），强制性工具（管制、公共事业、直接提供）与混合型工具（信息与劝解、补贴、产权拍卖、征税与用户收费）[19]。社区体育协商治理不仅仅是简单地达成共识或签署几个合作协议，更重要的是需要按照协议去落实。根据课题组的实地调研，目前协商成果的转换主要受制于政府的政策性工具，在调研的多数地区出现了协商通过的议题、事项或政策条文由上级传达给下级，再由下级执行。而自愿性工具，只在江苏、上海和安徽等地区出现在社区体育指导员授课以及社区周边健身房“进社区”等活动中，而混合型工具像社区健身补贴、表彰、激励等工具却难觅踪影。

（2）缺少第三方协商成果执行监督机构，协商成果转化效率低下。当前，我国协商后监督模式发展不成熟，不管是监督机构的设立还是监督内容的明确，都存在着诸多问题。首先，在监督评估的制度化建设上，我国缺少相应的协商后执行监督的法律法规，在协商过程中，部分地区能够做到协商前议题的审视，而在协商后的落实监督却不到位，造成了协商监督“顾头不顾尾”的现象。2015年，南京市秦海区红花街道政协工委以“映山菁华小区健身器材建设问题”为议题的社区民主协商议事会，一致同意在映山菁华小区2栋和4栋之间建设150平方米体育健身场地，并铺设相应地面[20]。但在后期考核中却发现实际健身场地面积不达标，且铺设地面也与预期要求存在较大差距。因此，缺少协商后的监督落实，不仅使前期的协商成果大打折扣，且易造成协商的形式化与过程化。

（3）协商成果落实牵扯机构与部门较为复杂，易形成协商的“孤岛现象”。南京市政协召开的第十三届42次主席会议，围绕“南京体育发展情况”通过了“新四个一”体育建设，其中涉及社区体育的3500个社区全民健身工程（点）、100个街镇体育活动中心，实现城乡社区全民健身一般性设施全覆盖[21]。但在后期的实施中政府部门还要与体育局、交通局、规划局、建设局、工商与执法局等诸多部门再次协商，统一制定相应的实施方案。不难发现，有关社区体育协商落实问题，不仅仅涉及到社区内协商主体与分管社区的基层政府，还牵扯诸多其他政府行政部门，多部门的联合执法受制于没有统一的规划与方案，而且各部分之间又处于平级关系，难以形成协同、有序的行动。

3 城市社区体育协商治理的优化路径

3.1 积极培育多元协商主体，保障协商的公平性与有效性

十九大报告中指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”。为解决协商过程中主体表现不平等的问题，本研究认为应从社区体育各协商主体入手。

（1）针对政府部门。政府部门是社区体育协商治理的推动者与主导者，也是践行政府职能与协商成果转换的重要主体。首先，政府要摆正自己的位置，要以满足社区群众体育运动需求为目标，切忌出现急功近利与政府功绩等思想。要秉承公平、公正原则，提高协商包容性，要听取社区群众的声音，听取群众的建议。其次，要充分发挥政府的引领作用，坚持多元参与、协商共治，最大程度地激活社区协商活力，要改变过去政府“一言堂”的旧局面，充分发挥协商民主的治理优势。最后，政府部门要积极推进权力下放，拟定好社区体育管理权力清单，尽量多地让社区自主开展协商会议，解决日常体育纠纷与矛盾，推进社区协商自治的进一步完善。

（2）针对社区群众。首先，要加强社区群众的“大体育观”“大健康观”的社区公共体育意识。依托“全民健身”“健康中国”与“体育强国”等国家政策性文件来提升社区群众的社区体育公共意识。此外，要增强集体意识与责任意识，要加强社区群众与社区内多元主体的交流与沟通，营造“有事好商量，众人的事由众人商量”等协商氛围。其次，要对社区群众等弱势群体进行“赋权”，要赋予社区群众平等的地位与明确的身份，要赋予社区群众话语权，不断加强思想观念掌握协商方法来表达自身的诉求，维护自身的权益。最后，对于某些社区群众的短视性与自利行为，要加强思想教育，帮助社区群众形成以协商解决问题、化解冲突的方法意识，将其从传统观念的行为模式的束缚中解放出来，培育社区群众形成公共意识、协商精神与包容心态。对于少数群众的自利行为要进行批评指正，从而改变当前部分居民存在的目光短浅、自私自利等问题。

（3）针对社区内体育组织。首先，要推进“去行政化”改革，社会组织或社区组织又被称之为非政府组织，是因为具有非政府性、社会性等特点。一方面，“去行政化”要求政府下放权力，给予社区体育组织行政权与话语权，保证发挥出非政府组织的功能与作用。另一方面，要规范社区体育组织发展環境，简化登记与注册环节，严令体育局等政府单位人员兼任职位，包括退（离）休领导干部兼职问题;严格执行《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》等相关文件，确保社区体育组织参与协商会议时能够发出不同声音。最后，在推进“去行政化”改革与“政策职能下放”的同时要确保社区体育组织的发展质量，真正成为社区体育协商治理中的稳定力量。

3.2 明确社区体育协商议题，促进协商的深度与广度

德国哲学家哈儿马思，被称作“当代的黑格尔”，他认为协商民主是建立在所谓的交往行为理论上，且协商的场域是个开放、可渗透的、动态理想演说情景，也是一个关于内容、观点和意见的交互[22]。社区体育协商治理主要是围绕群众普遍关心的与切身利益相关的社区公共体育事务开展的协商活动，事无巨细，牵扯甚广。而协商议题的选择直接关系到协商过程的开展与协商成果的确立。因此，要做到：

（1）协商前广泛收集议题，拟定好协商目录与议事清单，促进协商的广度。积极利用信息网络搭建社区平台，开通社区论坛、社区公众号、微信群与QQ群等征集社区群众想要解决的问题，要把社区群众关心的热点问题作为社区体育协商治理工作的重点，以社区群众关心的“急”“难”“热”等问题为抓手推动协商议题的选取。另外，要利用好大数据等现代化技术找出出现频率较高、社区群众呼声较大的选题。其次，协商前，还要通过相关专业人员对选题进行二次筛选，找出具有协商价值的选题，确保协商内容广泛而不空泛，在协商会议开始前确立好本次的协商主体、协商目录与议事清单等。

（2）处理好协商选题的四个关系，明确协商议题，促进协商的深度。首先，要处理好“大”与“小”的关系，找准协商的发力点，要选择社区内普遍存在的，利于解决的问题作为协商议题。其次，要处理好“多”与“少”的关系，提升协商的实效性，社区体育事务繁杂多样，要选择具有代表性与普遍性的议题，而且还要注重协商的实效性。再次，处理好“热”与“冷”的关系，兼顾协商的覆盖面，要选择社区体育群众关心的热门话题，如社区健身场所、设施，社区体育竞赛等群众切身相关的议题。最后，处理好“内”与“外”的关系，拓展协商的参与度，社区体育协商会议不仅要由政府部门举办，在社区内、群众间也可以作为发扬民主、集思广益、增进共识的活动。

3.3 完善社区协商机制建设，推进协商整体治理

完善的社区体育协商运行机制是社区内各主体之间能够合作运行协商程序参与社区体育治理的根本。社区内基层政府—社区组织—社区群众之间存在复杂的利益关系，完善协商运行机制是破解治理碎片化，实现协商整体治理的关键。本研究认为，完善协商机制应从以下几个方面入手：

（1）完善协商参与机制。第一，改善社区体育协商环境，广泛开展协商会议，降低参与会议的门槛，在保障协商质量与协商效率的同时扩大协商会议的人员比例，特别是社区群众代表与社区体育组织代表的数量。第二，积极利用网络平台，拓宽参会渠道，实现社区体育协商线上“云会议”与线下“现实会议”的双向结合。

（2）完善协商运行机制。制定协商与决策相匹配的运行模式，实行协商于决策之前，协商后必须决策等措施。要积极运用多种决策手段如匿名投票、综合评分等方式，对于协商意见分歧较大、意见统一不定时按情况可进行二次协商。要避免协商流于形式，对于在协商过程中出现的协商议题偏激、议题不科学等影响决策问题要建立强有效的协商纠偏机制，及时纠正协商与决策中出现的问题，提高协商与决策的合理性。

（3）强化社区体育协商治理的制度供给，完善协商治理过程中相应的指导体系。明确各部门的权责关系，确定好各牵头部门，以国务院颁布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》与地方政府颁布的《关于加强和完善城乡社区治理的实施方案》为指导纲领，各基层政府要结合各社区实际情况制定次一级的政策规定，而不是将上级颁发的文件直接镶嵌到社区协商管理规定中去。要确保协商过程中依法有序、有章可循，实行“软法”与“硬法”双重保障，为协商过程提供“刚柔并济”的制度保障。社区协商治理是个复杂过程，可能涉及财税、工商、金融、法律等各个方面，因此，除了配备有关协商的政策法规外，还要配套“监督法”“执行法”“合同法”等法规体系，完善社区体育协商治全过程。

3.4 多头并举齐推进，注重协商成果的转换

协商治理最关键的就是要解决好协商成果转化落实的“最后一公里”问题[23]。协商治理成果转化落实问题一直是制约协商治理成效的顽疾沉疴，为提高协商转化的质量与效率，本研究认为应从以下两个方面入手：

（1）协商前、中、后，引入第三方监督与考评，创造良好的履职环境。协商前：引入“议题与目录专家审查”，保障议题的质量与效度。协商前有必要对本次协商进行全面的专家审查，包括协商主题、内容确定、参与主体、协商形式等都应做好事前的规划，从而保障协商过程能够完整有序进行。协商中：引入“专家第三方旁听”，避免协商中出现弯曲走向。社区体育协商的议题广阔，涉及领域较多，且协商会议成员具有多样性和复杂性等特点，会议中难免出现各种突发状况，因此需要相关领域的专家进行指导与监督。协商后：引入“第三方监督落实”，促进协商成果的转换。协商成果拟定后要对接“第三方部门”进行追踪与落实，并对协商整改的情况予以考核，对于达不到协商要求的成果要进行二次整改，从而保证协商落实的质量。

（2）创新协商成果转化途径，合理使用多种政策工具。首先，创新协商成果整理报送途径。在社区体育协商会议结束后的3～5个工作日内，先交由第三方审查机构对其进行可行性审查，审查结束后根据不同层次的社区体育协商活动进行分析，根据协商报告、协商纪要、社情民意等不同类型文件报送政府机关及相关部门。其次，创新协商成果转化批办途径。主动争取党政领导重视，对协商后形成的报告、建议和重要调研、视察报告要获得主要领导的亲自阅批。最后，合理使用多种政策性工具。根据前文所述，目前我国城市社区体育协商转换中大多使用强制性工具，而缺乏自愿性工具与混合型工具。在协商后成果转化过程中，采取“督、考、奖”的办法三管齐下，加大政策工具的创新力度，促进“补贴”与“诱因型工具”使用，减少“强制性”与“劝诫”手段的连用，从而改变政策工具使用中存在的不合理现象。

4 结 语

社区体育协商治理是国家立足于现实国情，逐步形成的具有中国特色的内生型协商治理实践。应当看到的是，我国协商治理是一个渐进式的发展过程，同样社区体育协商治理的建设也不可能是一蹴而就的，必将经历由理论走向现实，由局部实践走向全面推广的过程。因此，本研究借鉴协商民主理论与治理理论构建出了社区体育协商治理理论框架：“协商前—议题确立、协商中—达成共识、协商后—成果转化”，以理论基础来检视实践发展，找出存在的问题并提出策略。当然，城市社区体育协商治理是个复杂的系统工程，还需从多学科、多角度进行分析，希望本文可为社区体育治理的研究起到抛砖引玉之效。

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