财政支持学前教育发展：价值取向、存在问题与优化路径

【摘要】财政支持学前教育是保障学前教育发展、实现幼有所育的基础，其价值取向包括：保障儿童受教育权，实现儿童利益最大化；关注教育公平，促进儿童受教育机会平等；为学前教育公共服务提供财政保障，促进教育资源配置均等化。我国财政支持学前教育发展当前存在的主要问题有：公共财政支持学前教育的总体规模偏小、投入水平不高；政府财政责任重心过低，经济欠发达地区基层政府投入能力较弱；财政投入偏向学前教育机构，投向个人不足等。为进一步推动我国学前教育发展，实现教育现代化，应优化财政支持学前教育路径，包括：学前教育财政投入扩量提质，构建学前教育财政支持保障机制；合理划分各级政府财政责任，制定学前教育财政责任分类管理制度；完善财政投入方式，创新财政“投机构”与“投个人”方式的融合。

【关键词】学前教育；财政支持；投入机制；价值取向

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2021）11-0012-04

【作者简介】唐海歌（1976-），女，江苏宿迁人，宿迁学院法政学院讲师，泰国博仁大学博士研究生。

一、财政支持学前教育发展的价值取向

财政支持学前教育发展的价值取向，主要是指公共财政支持学前教育所追求的价值目标。价值取向为政府财政支持学前教育发展指明方向，是构建公共财政对学前教育的投入机制和经费分担机制的基础。

（一）保障儿童受教育权，实现儿童利益最大化

所有儿童能够平等地获得有质量的学前教育机会，可以减少贫困，避免疾病，降低其他服务的不公平，因而公平的学前教育是儿童权利能够得到有效保障的工具[1]。实现儿童权利，不仅要保证儿童拥有平等进入学前教育机构的机会，还要保证儿童能够公平地接受有质量的学前教育服务，这关系到儿童权利的最大化。“权利需要钱，没有公共资助和公共支持，权利就不可能获得保护和实施。”[2] 因此，必须构建财政支持学前教育发展的有效机制，保障学前教育推动儿童利益最大化实现的财政价值取向。

（二）关注教育公平，促进儿童受教育机会平等

教育公平是社会公平的重要基础，如果没有教育公平，就会危及社会公平和社会效率，甚至影响整个社会的稳定性。英国著名哲学家培根曾说过：“只要维持公平的教育机会，贫穷就不会变成世袭，就不会一代一代世世代代的穷。”[3]学前教育是整个教育体系的起始阶段，是终身教育的前提和关键，为儿童提供有质量的学前教育服务能够有效提升儿童未来的人力资本，促进社会公平[4]。而财政支持能为儿童平等享有学前教育服务提供有力保障，促进学前教育向全体适龄儿童平等开放，实现学前教育“普遍惠及、人人享有”。因此，构建合理的学前教育财政投入和成本分担机制，保障幼儿接受教育机会的平等，这是财政支持学前教育最基本的价值取向。

（三）为学前教育公共服务提供财政保障，促进教育资源配置的均等化

学前教育是整个教育系统的基础和开端，针对发展学前教育的诸多益处，在国际上已经形成共识，认为儿童接受学前教育不仅可以促进个人能力发展、提高个人素质，还会促进经济、文化的发展，并最终推动整个社会的发展，即学前教育存在很强的正外部效益[5]。这种正外部性特点，如果只由家长或私人部门投入，有质量的学前教育服务就会不足。加大公共财政对学前教育的支持力度，能够增加有质量的学前教育供给，促进教育资源配置的均等化，为学前教育公共服务提供财政保障。

二、我国财政支持学前教育发展当前存在的主要问题

（一）公共财政支持学前教育的总体规模偏小、投入水平不高

学前教育财政投入占财政性教育经费总投入的比例偏低。学前教育财政投入占财政性教育经费总投入的比例，反映一个国家或地区财政支持学前教育的规模大小，能够体现学前教育在整个教育体系中的地位。国际上学前三年毛入园率在80%以上的国家，学前教育财政经费占国家整个教育财政经费总投入的平均值为9.67%[6]， 2018年，我国学前教育毛入园率就已达到81.7%，学前教育财政经费为177.39亿元，仅占国家财政性教育经费总投入的4.79% [7]，与世界先进国家的通行做法差距很大。

生均公共经费远低于各级教育生均公共经费。教育生均公共经费反映的是国家对各级教育的关注程度，也就是国家在学前教育、小学、初中、高中和高等教育中，重点关注哪级教育。我国虽然近几年学前教育生均公共经费持续增长，但仍大大低于其他各级教育公共经费的投入。教育部《2019年全国教育经费执行情况》显示，我国2019年学前教育、小学、普通初中、普通高中和普通高等学校的生均公共经费分别为8615.38元、11949.08元、17319.04元、17821.21元和23453.39元[8]，其中学前教育生均财政性公共经费远低于其他各级教育生均经费，仅达到小学生均经费的72.1%，反映出财政在整个教育体系中，对学前教育投入水平过低，公共财政对学前教育的投入保障机制还不够完善。早在2010年，国务院就明确要求，“新增教育经费要向学前教育傾斜”[9]，但目前学前教育财政投入在整个学段中处于最为弱势的状态没有得到根本性的扭转[10]。

财政支持举办的公办园数量尚不充足。一定数量和较高比例的公办园是实现幼有所育的根本保障，也是公益、普惠性学前教育资源的主体。自从2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》颁布以来，各级政府不断加大财政投入力度，通过新建、改建、扩建等方式增加公办园数量，扩大公益、普惠性学前教育资源。但从现有学前教育资源分布情况看，公办学前教育资源依然不足。教育部《全国教育事业发展统计公报》显示，截至2019年，全国共有幼儿园28.12万所，其中民办幼儿园17.32万所，占比高达61.59%。全国在园幼儿4713.88万人，其中民办园在园幼儿2649.44万人，占全国在园幼儿总数的56.2%[11]。公办园的数量及在园幼儿数均低于民办幼儿园。

学前教育公共经费分担比例偏低。学前教育公共经费分担比例，也就是公共财政在学前教育经费总投入中的占比，比值大小反映政府在学前教育公共服务中承担的经费比例大小。比值越高，说明政府负担比例越大，即政府对学前教育财政投入比重越大。

近年来，我国财政在学前教育总体经费中的分担比例不断增长，《2019中国教育经费统计年鉴》显示，2018年全国学前教育经费总投入为3672.41亿元，其中政府财政投入1773.94亿元，负担比例为48.30%；家庭投入1730.36亿元，负担比例为47.11%[12]。如果跟经济合作与发展组织（OECD）国家相比，我国总体负担比例依然偏低。经济合作与发展组织（OECD）主要发达国家财政投入占学前教育总投入的比重，早在2011年就超过80%，成为学前教育经费投入的绝对主体，而民间投入占总投入的比重不足20%[13]。我国财政分担比例过低，与家庭分担比例接近，导致家庭负担过重，不利于儿童接受公平、高质量的学前教育服务。

（二）政府财政责任重心过低，经济欠发达地区基层政府投入能力较弱

学前教育的财政责任应由哪级政府承担，指的是学前教育公共财政的分工。当前我国实施的是“以县为主”的学前教育管理体制，县级政府是学前教育主要管理单位和投入主体[14]，中央和省（自治区、直辖市）、市级财政投入较少，主要负责进行引导、奖励和补助。

这种政府间的财政责任划分，导致学前教育财政投入中政府责任重心太低。县级政府财政实力差距大，对学前教育财政投入保障力度有显著影响[15]。尤其是在经济欠发达地区，学前教育财政投入常常被义务教育挤压，导致财政对学前教育投入的缩减[16]。

（三）财政投入偏向学前教育机构，投向个人不足

财政支持学前教育的方式主要有两种，一种是投向学前教育服务的供给方，也称“投机构”；一种是投向学前教育服务的需求方，也称“投个人”。我国财政支持学前教育的方式主要是把有限的财政资源投向学前教育机构，且主要是投向公办幼儿园，对个人投入限于一些弱势儿童群体，即对家庭困难儿童实行教育救助的方式[17]。这种做法在一段时间内能够推动学前教育快速发展，学前教育资源供给总量提升，但却造成了新的不公平。我国学前教育底子薄、公办幼儿园少，在一段时间内公办幼儿园还无法独自提供足量的普惠性学前教育资源，很多儿童需要进入民办幼儿园。我国“投机构”的财政支持方式，使进入民办园的儿童无法与公办园的儿童一样享受政府的财政福利，同时对民办园支持力度较小，导致民办园在整体上发展缓慢、教育质量难以提高，从而造成幼儿受教育机会、过程和结果的不公平。

三、优化财政支持学前教育发展的路径

（一）学前教育财政投入扩量提质，构建学前教育财政支持保障机制

学前教育是基础教育的重要组成部分，正外部效益显著。因此，坚持学前教育的公益性和普惠性，就必须强化政府对学前教育的主体责任，公共财政投入应当扩量提质，借以构建与政府责任相匹配的财政投入保障机制。

采取有力措施，不断扩大学前教育的财政投入规模。我国目前财政投入学前教育的规模偏小、投入不足，是“入园难、入园贵”的根本原因。为此，公共财政必须加大投入规模，借鉴国际上的成功经验，设立学前教育专项经费，制定与经济发展相适应、与其他各级教育财政投入比例相协调的财政投入指标，力争尽快把学前教育财政投入占财政性教育經费总投入的比例提高到9%左右，以大幅增加学前教育公共资源，从根本上破解“入园难、入园贵”问题。

制定科学的生均公共经费指标。为了保障学前教育具有充足的财政资源支持其发展，应参照小学、普通初中的财政生均经费，依据市场价格和实际需要，计算出在普惠性学前教育机构就读的幼儿所需的人均教育经费和财政性经费的数额，制定科学的学前教育生均公共经费指标。

进一步落实政府举办公立幼儿园职责，提高公办园比例。公办园资源的增加，可以扩大公共资源的受益群体，发挥公办园保基本、兜底线、引领方向、平抑收费的作用，改善学前教育受益公平[18]。随着新的人口政策的出台，学龄前儿童数量还会进一步增加，应进一步落实政府公共财政支持兴建公办幼儿园的职责，采取各种方式，增加公办园的数量，使公办幼儿园的数量占绝对优势。一方面，在城市，可以通过新建、改建、鼓励单位办园、购买改制等方式，增加公办园数量；另一方面，中央财政要加大对农村以及贫困和边远地区的支持力度，制定增设学前教育公立机构计划，保障这部分地区儿童的学前教育机会。

构建合理的分担机制，提高政府分担比例。在界定学前教育的政府责任与构建各主体成本分担机制中，应体现政府对学前教育的公共责任。我国政府在学前教育投入主体中分担比例过低，与家庭分担比例接近，造成家庭负担过重，当前应尽快建立能够体现政府主体责任的分担机制，大幅提高政府分担占比，逐步达到80%左右，以此保证学前教育的质量和确保家庭可负担。

（二）合理划分各级政府财政责任，制定学前教育财政责任分类管理制度

根据不同地区的经济、社会发展水平，制定学前教育各级政府财政责任分类管理制度，差异化划分政府财政责任，改变由财政责任主体重心过低而造成的学前教育资源分布不均衡现象。一方面，可以在经济欠发达地区探索实行财政责任重心上移到省（自治区、直辖市）、市一级政府的分担机制；另一方面，明确中央政府在学前教育财政投入中的责任和投入比例，确保学前教育财政投入的充足和稳定。

（三）完善财政投入方式，创新财政“投机构”与“投个人”方式的融合

在当前形势下，要保障公办园和民办园的幼儿都能享受到公平性和公益性的学前教育资源，应创新适合我国国情的财政投入方式。我国当前财政主要是“投机构”，而且是重点投向公办学前教育机构。可以融入需求方导向的投入方式，也就是财政“投个人”。针对公办园资源短缺而进入民办园就读的儿童，选择需求方导向的财政投入方式，财政重点投向接受学前教育的个人，以弥补他们因为进入民办园而错失的财政对学前教育投入的福利，通过教育财政投入的公平，保障儿童受教育机会、过程和结果的公平。借鉴日本实施的幼儿入园奖励补助金制度，以减轻入园儿童家庭的经济负担[19]，对进入民办园的幼儿发放“教育券”，为其家庭提供教育津贴。“学前教育券”是指政府通过教育券的形式把用于学前教育的财政经费，分配到受教育的幼儿家庭，家庭用教育券支付幼儿入园的部分费用。教育券的使用，一方面保障了儿童受教育机会的公平性，另一方面可以促进民办幼儿园的发展和教育质量的提高。家长和儿童通过使用教育券，在民办园的选择上“用脚投票”，民办幼儿园为了获得更多的财政支持，采取各种措施促进自身发展和提高教育质量来吸引更多的儿童入园，这种投入方式实质上是财政表面“投个人”而间接“投机构”，简单说，就是财政把对学前教育的投入，通过入园儿童家庭使用教育券的方式，兑现给幼儿园，通过财政投入缩短公办和民办幼儿园之间家庭负担的经费差距，实现学前教育公平与质量的提高。

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本文系江苏省高校哲学社会科学研究一般项目“教育现代化视角下学前教育公共服务资源配置研究 ——以宿迁市为例”（项目编号：2019SJA1996）的阶段性成果。

通讯作者：唐海歌，282381017@qq.com

（责任编辑 张付庆）