公众参与对政府信息公开政策变迁的影响研究——基于倡议联盟视角

（贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025）

一、引言

倡议联盟框架由萨巴蒂尔提出，这种框架比较适合于分析十年甚至是数十年间的政策变迁。随着社会经济的发展，倡议联盟框架理论为了更好地适应环境的变化而进行不断地修正，以更好地解释一些传统政策模型所不能解释的因素。当前倡议联盟框架已进行了四次修正，能够应用于各种公共政策问题和领域[1]。该框架简单来看，是将政策变迁看作由两组外生变量和政策子系统内部多个相互竞争的倡议联盟之间这三类力量共同作用的结果[2]。在各个倡议联盟内部的成员为了能够对现状进行更好的理解和推动政策朝着自己希望的方向发展而努力地促使政策目标实现或者进行适当修正，这就使得不同联盟之间存在着激烈的竞争，为了使自己的目标得以实现而尽可能地掌握更多的资源[3]。

我国从2008 年开始实施《中华人民共和国信息公开条例》以下简称《条例》，为我国政府信息公开方面提供了基础性法律依据。在众多学者对于政府信息公开的研究中，都强调了公众参与政府信息公开的重要性[4-7]。国内虽有学者将倡议联盟理论运用于扶贫政策变迁的研究，但对于我国政府信息公开方面的政策变迁研究，运用这一理论进行研究的文献极少。鉴于此，本文采用文献法，基于倡议联盟框架下，结合当前国内关于政府信息公开的8 个相关政策文件进行系统研究，以梳理出我国政府信息公开政策变迁的趋势与特点，进而厘清公众参与对政府信息公开政策变迁的影响，为进一步实现政府治理水平提高和促进政府信息公开政策的完善提供有效参考，同时也为后期学者们进行深入研究起到“抛砖引玉”的作用。

二、倡议联盟分析框架

（一）倡议联盟的基本框架

倡议联盟框架在政策过程研究领域中应用广泛，不仅可以用于政策、能源方面，还用于经济、社会、健康等领域。其强调联盟内部高度的协调、共享以及成员具有深层次信仰体系，这也就使得一些学者对这一分析框架提出质疑，所以在进行具体研究时需要对这一框架进行适当的修正，以更好地解释研究对象而不能完全照搬。萨巴蒂尔认为，外部因素是影响政策变迁的重要先决条件，系统内部不同联盟之间的博弈是影响政策变迁的重要因素，由不同成员组成的联盟需要通过政策学习，尽可能利用一切资源学习宣传、巩固自己的信念体系[1]。

在信息公开过程中，由于不同的意见和利益，从而形成不同的联盟，总体来看，主要分为支持政府信息公开的支持联盟和反对政府信息公开的反对联盟。支持联盟主要是社会公众、社会组织、专家学者、新媒体等，反对联盟是那些反对政府信息公开的联盟。我国政府信息公开政策在这十余年里变迁的过程，正是这两大联盟之间的竞争，而支持政府信息公开的联盟力量不断增强，从而促使政府信息公开，信息公开的政策越来越系统科学。

（二）倡议联盟框架下政府信息公开的不同联盟

反对联盟。政府机构中一些不愿信息公开的联盟作为信息公开的反对联盟中的主要力量，究其原因在于政府内部存在不同的看法以及对于政府内部一些比较重要的信息对外公开可能存在泄密危险的担忧，因此不愿意公开政府信息。支持联盟。以社会公众、新媒体等成员为主的赞成政府信息公开的支持联盟认为政府进行信息公开有利于保障公众的知情权，这是政府的职责同时有利于实现公众与政府之间的双向沟通。因此，支持联盟就会努力使自己坚持的这种信念去影响更多的人，从而促进政策朝着自己希望的方向发展，实现自己的政策目标。

系统内部处于主导地位联盟的变化。基于李递、王玉燕等人提出的修正后的倡议联盟框架图[8]，本研究进行一定调整后用来分析我国政府在信息公开政策的变化过程，如图1 所示。前期，外部因素中公众参与的能力与素质还有待提高，再加上人们通常认为政府具有权威性、不可挑战，公众参与的作用难以发挥。从系统内部来看，反对联盟所掌握的资源以及政策信念能够对政策决策产生巨大影响且大于支持联盟的影响，最终政策决策就会朝着不公开信息方向发展。到了后期，外部事件中社会经济条件、公众的观念与素质发生了较大的变化，从而促使系统内部的支持联盟与反对联盟所掌握的资源以及战略工具等发生巨大变化，最终由于支持政府信息公开的联盟力量大于反对联盟，促使政府积极向公众公开信息，特别是财务信息。

三、倡议联盟框架下我国政府信息公开政策变迁分析

我国政府信息公开政策主要受外部因素与内部系统因素共同作用下而引起政策的变迁。从图1可以看出，相对稳定的变量基本没有发生变化，外部事件中，社会经济条件以及人们的观念和系统内占统治地位的联盟的变化这三个方面都发生了较大的变化，再加上政策子系统中，支持联盟的力量越来越大，这一系列因素最终推动了我国政府信息公开政策不断地走向公开范围越广、政策体系越完善的方面发展。基于对表1 中政府信息公开的政策文件研究，可以看出在我国政府信息公开政策的变迁过程中，政府信息公开的主体比较稳定、公开的内容多样且丰富、信息公开的渠道呈现开放而创新的特点，另外政府信息公开总体呈现出从最初的注重信息公开共享慢慢向注重信息公开的数据利用转变[9]。

图1 修正后的政府信息公开政策变迁的倡议联盟框架①本研究的倡议联盟框架参考了李递，王燕楠，潘丽娟学者在《倡议联盟框架视角下中国扶贫政策变迁研究》中修正后的倡议联盟框架理论示意图，并在此基础上做出一定调整以适应本研究中政府信息公开政策变迁的研究。

表1 政府信息公开政策文件②表1 中所有关于政府信息公开的政策文件均来自中华人民共和国政府官网。

（一）政府信息公开政策的内容不断丰富

基于表1 中的相关政策文件内容可以明显看出，我国政府信息公开的时期来看可以分为三个时期，每个时期都有不同的侧重方面，总体来说信息公开的内容不断地趋于细化与完善。从2008 年我国《条例》出台一直到2013 年，最初主要是公布财政预决算、公共资源配置、重大建设项目、社会公益事业等内容，到后来又增加了行政审批、环境保护等方面的内容。2014—2018 年这一阶段，政府信息公开的政策文件逐渐走向细化，政策分类也开始变得清晰。政府信息公开分为行政权力运行信息公开、公共资源配置信息公开和公共监管信息公开三类，并对主动公开的范围和公开的目录相关内容作进一步细化。前期侧重于加强政务服务公开、农业供给侧结构性改革信息、发展新产业、培育新动能工作信息以及征地拆迁等信息公开，到了后期则重点突出脱贫攻坚、基本医疗卫生以及灾害事故救援等方面的信息公开[9]。2019 年《条例》修订至今，政府信息公开的范围进一步拓展，同时增加了进一步规范政府信息公开的程序等内容[10]。

（二）政府信息公开政策的主体态度

政府作为信息公开的主体，对于信息公开的态度在各个时期都在不断发生着变化。以往传统政府机构、政府官员更多地认为政府所掌握的信息无需向公众告知，这样很多事情政府可以自行进行决定，权力更不用受到监督与制约，最终导致权力容易被滥用以及缺乏必要的监督而滋生腐败。在我国加入世贸组织后，对于政府信息公开就显得尤为必要。直到2008 年我国出台《条例》后，政府信息公开才有了正式的政策文件，进一步规范政府信息公开的行为。政府由原来的不愿意、不主动公开逐步转变为主动公开信息、愿意公开，而且公开的范围与内容越来越广。我国在政府信息公开方面做出了明确的规定，违背政策规定就会受到相应的惩罚，再加上我国政府需要适应复杂多变的环境变化，更需要不断提高透明度，以保持与人民群众的密切联系。这一系列的因素共同作用下，促使政府的态度不断发生转变。

（三）信息公开过程的程序化、规范化

政府信息公开不仅有传统的线下服务还有依托科技发展的微信、微博、电子政务等新的渠道。政府作为信息公开的主体，对于政府信息公开过程的监督与管理趋于程序化和规范化。在以往政府信息公开的过程中，并没有比较完备的法律法规对政府信息公开的依申请公开的程序、政府信息公开官方网站的管理等方面做出较为详细的要求，很多地方政府网站设计与管理不规范，公众想要在当地政府网站查找关注的信息也不太容易找到。无论是2019年4 月份国务院发布的修订《条例》还是当年12 月份发布的关于规范政府信息公开平台有关事项的通知，无不显示出我国政府对于政府网站、微信等平台的管理不断地完善，对于政府信息公开过程的进一步规范和细化，从而使得对政府信息公开过程的管理更加科学、规范。随着信息技术的高速发展，未来政府信息公开会进一步网络化和智能化。

（四）媒体管理政策的不断明细化

政府信息公开的渠道有传统的线下服务、公报、宣传栏等到现在的微信、微博、电子政务等新的渠道。随着公开渠道的增加，政府对以前传统媒体比如电视新闻、报纸的管理到现如今对新媒体的管理，其难度和管理的范围都在不断扩大，因此对媒体管理的政策也发生了相应的变化，对于媒体的资格、要求以及发布的内容等都做出了明确的规定。从我国政府出台的政策来看，对于媒体的管理相对而言较为详细和完善，许多细节比如：版权、资格、质量、发表的言论等规定出现在政策里，对媒体的管理进行进一步规范，再加上随着大数据的发展，政府对媒体的监管更加便捷和广泛，节省更多的人力、物力与财力。

四、公众参与对政府信息公开政策变迁的主要影响

（一）公众参与促进政府信息公开领域的拓展

公众与政府之间的关系，在《条例》未出台之前是存在信息不对等的关系，公众与政府之间信息流通存在阻碍也就使得公众参与无法顺畅。随着2008年《条例》的出台，为政府信息公开提供了基础的法律依据，公众的知情权得以保障，对于公众关注的合理信息，政府需要公开。正是公众关注的信息领域不断拓宽，公众渴望获取更多的政府信息，进而促进政府信息公开政策的不断完善。从2019 年《条例》的最新修订，增加了政府应当主动公开的信息范围、进一步完善了依申请公开信息的程序等内容便可看出，公众参与政府信息公开能够促进政府信息公开的开放程度，拓展政府信息公开的领域[10]。正是因为社会公众有这种信息公开的诉求并积极参与政府信息公开，从而在一定程度上，推动了政府信息公开政策的不断完善。

（二）公众参与促进政府信息公开水平的提高

政府信息公开水平的提高主要体现在政府公开的内容信息的质量，根据公开信息的便捷性、可用性、及时性以及范围回顾我国信息公开政策变迁的整个历史进程，我国信息公开的渠道一直在不断增加，从最初的报刊、广播等信息公开渠道到现在的微博、微信、手机网页等创新渠道，政府信息公开的渠道处于不断完善，渠道的更新，能够进一步方便人们获取信息，同时也能促使人们及时的筛选并获取他们认为有用的信息。这反过来体现出了公众参与政府信息公开，特别是参与那些比较关注的信息层面，能够进一步促进这些层面的信息公开水平。从需求与供给角度来看，正是因为公众文化素养的不断提高，对政府信息公开的要求更高，需要政府公开的信息质量更好，进而促进其公开水平不断提高。

（三）公众参与加速政府信息公开政策的演进历程

政府信息公开政策的不断完善需要强大的推动力，社会公众作为信息公开的主要面向对象，对于政府信息公开政策的反应起着重要作用。社会公众对于政府信息公开的关注度与参与性越高，越有利于政策的不断完善。从表1 中国务院历年发布的关于政府信息公开的政策文件可以看出，政府信息公开的政策文件不管是内容、质量还是管理上都在不断完善。期间新增了社会公众关注的公共资源配置、公益事业、住房保障等内容的信息公开的政策文件，到2019 年最新修订的《条例》新增了18 条内容。值得注意的是，从2012 年开始，我国政府历年发布的关于政府信息公开的政策文件数量相对于2008 年来说，具有显著的增加，新增的内容也大多是公众关注较高的方面，这也侧面说明了公众参与加速了政府信息公开的历程。公众参与素质越高，渠道越多，越有利于政府信息公开政策的不断完善。

（四）公众参与改变了政策系统内部联盟的力量对比

基于本研究的倡议联盟分析框架下，政府信息公开政策系统内部支持力量与反对力量之间的博弈中，政府信息公开政策在不断完善、公开的范围不断拓展，进而反映出政策系统内部的支持力量不断强大并不断超越反对力量，促使那些不愿主动公开的部门以及不愿意公开的内容，随着政府信息公开政策的出台与完善，而不得不主动公布这些方面的信息[11]。一方面，对政府部门信息公开情况的监督与评估，作为对地方政府工作考评的一个重要依据，这也就促使政府更加注重信息公开，致使原先那些反对信息公开的力量不断转变为支持信息公开的力量，这是支持力量不断强大的一个重要因素。另一方面，在外部影响因素中，随着社会经济条件的改善进一步促使社会公众参与政府信息公开的观念、素质与能力不断提高，借助于多渠道的参与最终实现公众参与政府信息公开的过程，公众将其诉求转变为一种重要力量，促使政策系统内部中支持政府信息公开的支持力量获得强大的社会民情的支持，从而促使支持联盟的力量不断增强，最终使得政策系统内部联盟的力量发生变化。

五、结语

我国政府信息公开政策经过十多年的发展趋于网络化和系统化，呈现出参与主体多元化、公众参与作用日益突出等特点。随着信息公开渠道的不断丰富，信息公开的内容更加透明化、规范化、科学化，公众参与的积极性得以不断提高。运用倡议联盟框架分析公众参与对政府信息公开的影响，能够从众多影响因素中进一步厘清公众参与所具有的强大推动力。政府信息公开离不开公众参与，公众参与促进政府信息公开，未来只有不断健全我国政府信息公开的相关政策法律，公众参与的热情与合法性才能进一步得到保障。