论看守所检察改革的经验与塑造

朱德安，单新源，高樱芙

(1.天津商业大学 法律事务室， 天津 300134；2.天津市西青区人民检察院， 天津 300380)

在巡回检察模式改革之初所预设的“在试点地区对监狱刑罚执行和监管改造活动以巡回检察为主要监督方式”(1)参见“最高人民检察院举行发布会，刑事执行检察厅厅长王守安答记者问”，正义网：http://news.jcrb.com/jxsw/201805/t20180531_1872371.html(2019年12月访问)。面临着“改革成本与成效的双重质疑”[1]，且当前直接将“派驻检察”改为“巡回检察”尚不具有现实性，而最终在实践中结合形成“派驻+巡回”的检察模式(文中简称“结合检察模式”)。据统计，这一实践中形成的结合检察模式“在试点的一年内(2018年5月至2019年5月)，全国检察机关共对452个监狱开展1 262次巡回检察，共发现问题7 238个，发出书面纠正违法和检察建议2 808件，得到纠正 2 008件”(2)数据来源：新华网，网址为http://www.xinhuanet.com/legal/2019-06/27/c_1210171780.htm(2019年12月访问)。。此外，2019年1月至9月,全国检察机关对刑事执行监督提出纠正意见135 959件。其中，对减刑、假释、暂予监外执行不当书面提出纠正25 991人，同比下降13.2%；对刑罚监管活动违法书面提出纠正20 446人，同比下降13%；对监外执行活动履职不当书面提出纠正23 914人，同比下降10.3%；对财产刑执行不当书面提出纠正13 977件，同比下降27.3%；对强制医疗执行中的违法情形书面提出纠正213件，同比下降22.3%(3)参见“以巡回检察强化刑罚变更执行监督”，正义网：http://news.jcrb.com/jxsw/201911/t20191104_2072158.html(2019年12月访问)。。巡回检察改革所取得的成效显著。于是，“自2019年7月1日起，全国检察机关将全面推行对监狱巡回检察，实行‘巡回检察+派驻检察’的工作模式”(4)参见“监狱巡回检察 7月全国推行”，人民日报：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1636898759750495844&wfr=spider&for=pc(2019年12月访问)。。然而，同样作为主要羁押场所之一的看守所，亦是检察监督的对象，主要采取的仍是传统“派驻检察”为主的检察模式。“结合检察模式”对监狱全面施行之后，关于看守所检察应是否随之改革以及如何改革成为值得研究的课题。尽管有些地方已着手对看守所尝试施行巡回检察(如福建龙岩市检察院对武平县看守所开展巡回检察)，也只是停留在比照对监狱巡回检察的摸索阶段。就已有研究成果来看，仍缺少对看守所自身特性的关照和必要的改革基础的理论证成、差异性的厘清以及具有针对性的实践建构。基于此，本文拟对上述问题进行探讨。

一、监管场所检察模式回溯(5)广义上的“监管场所”包括监狱、海关监管场所、公安部门监管的看守所、拘留所、强制戒毒所等依法发挥监管职能的场所，本文主要指的是监狱和看守所。

在现行宪法中，检察机关作为宪法意义上的法律监督机关，对刑事诉讼、刑罚执行的各环节进行检察监督是其应有之意(6)现行的1982年宪法正式将检察机关定位为“国家的法律监督机关”，在此之前1978年宪法只是称检察机关行使的权力为“检察权”。。亦即对监管场所进行检察监督是一项传统的检察业务。当下，“刑事执行检察已逐步形成巡回检察与派驻检察相结合、专项检察与常规检察相结合、巡视检察与同级检察相结合的三组对合的检察方式”[2]，但这一境况的形成过程是曲折且漫长的。

(一)派驻检察为主时期

在新中国成立初期，时称“最高人民检察署”的职权中就列明了“检察全国司法与公安机关犯人改造所及监所之违法措施”(7)参见1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条。。改“署”为“院”后，“对于刑事判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法，实行监督”仍是人民检察院基本职权之一(8)参见1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条。，但并未明确其行使监督权之方式，仅规定了检察结果处理方式“如发现有违法的情况，应通知纠正”(9)参见1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》第18条。。20世纪50年代初，人民检察院在监狱中还并无派出机构。1957年开始，中央提出对劳动改造机关实行驻场(厂)检察，并在个别大型劳动改造机关研究建立派出检察院[3]。例如，1958年2月，湖南省检察院在省属劳改单位建新农场设置派驻检察员，就地进行监所检察工作[4]；1963年河南省高级人民检察院在监狱设专职检察员[5]。1979年，《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称《人民检察院组织法》)规定可以在个别区域设置检察派出机构。1981年，最高检又相继颁布《人民检察院监所检察工作试行办法》《人民检察院劳教检察工作试行办法》，明确了在劳改单位或劳改单位比较集中的地区可以实行派驻检察的工作方式。自1984年开始，各地检察机关陆续在监狱、看守所等监管场所设立派驻检察室或检察组，派驻检察方式得以确立，并作为监管场所的主要检察监督方式长久坚持。截至2016年底，全国检察机关共对3 684个监管场所进行派驻检察，占全部监管场所的94.8%[6]。

派驻检察的显著特征是检察人员要常驻监管场所，并明确要求每一名派驻检察人员每个月派驻检察的时间不得少于16个工作日,而且要求每个工作日派驻检察室都要有人员在岗。派驻检察人员主要依法履行10项职责，派驻检察的工作重点在于刑罚执行监督，尤其是刑罚变更执行监督(10)参见《最高人民检察院关于监所检察工作若干问题的规定》和《最高人民检察院关于加强和改进监所检察工作的决定》，此处不再赘述。。派驻检察模式的最大优势在于满足了“便利监督”的要求。派驻检察人员能够零距离、第一时间、全时段地通过与羁押或服刑人员、监管场所工作人员接触开展直接的、同步的监督。从时间上看，涵盖了从服刑人员收监到出监或犯罪嫌疑人、被告人收押到离所；从空间上看，服刑的生活、学习、劳动或羁押人员的生活、被讯问等各环节都在监督范围之内。

巡视检察于2008年6月开始在局部看守所开展试点[7]，而后2012年2月最高检印发《关于上级人民检察院监所检察部门开展巡视检察工作的意见》推动了监管场所巡视检察模式从试点走向施行。该种检察模式与英国的独立羁押巡视制度有异曲同工之妙，二者均独立于被检察机构，并且进行全面检察，所带有的公正气息和监督力度更加浓重。但不同之处在于后者是“完全的作为一种司法程序外的监督形式，弥补了司法程序内监督的缺陷，促进了权力监督的实效性”[8]，前者则是在上级检察机关的主导之下。巡视检察的优势在于：一是检察的全面性，既对监管场所中罪犯的刑罚执行情况和监管活动的合法性进行检察，也检察派出或派驻检察机构工作人员履行法律职责的情况。二是检察人员组成能够部分跳脱检察系统内部，可以邀请人民监督员、特约检察员以及人大代表、政协委员等外部人员参与，使得检察工作更加公开公正。三是高级别性，一方面，巡视检察组长一般由监所检察部门负责人或者相当级别甚至是分管副检察长担任；另一方面是由上级检察院对下级检察院进行巡视检察，并且不限于是上一级检察院，在相当程度上解决了检察力度不足的问题[9]。从某种意义上讲，巡回检察、专项检察等是应对监狱检察困境的重要方式，也是对单一检察模式的补充[1]。但与此同时，“巡视检察的走马观花”“专项检察的全面性不足”以及它们的补充性地位、缺乏法律层面的效力肯认等问题也逐渐暴露出来。

(二)“派驻+巡回”检察新时期

巡回检察改革是顺应新时代社会主要矛盾转变和司法体制改革对法律监督工作提出的新要求的产物。2018年5月，最高检印发《检察机关对监狱实行巡回检察试点工作方案》，用了一年的时间先后在12个省(区、市)部署开展对监狱实行巡回检察试点工作。期间，2018年10月《人民检察院组织法》修订通过，使得巡回检察具备了被法律所肯认的地位。2019年1月，最高检印发《人民检察院监狱巡回检察规定》(以下简称《监狱巡回检察规定》)和《人民检察院监狱检察工作目录》(以下简称《监狱检察工作目录》)，明确检察机关实行刑罚执行检察、狱政管理检察和教育改造检察的内容、重点和方法。从2019年7月1日起，对监狱全面实行“巡回检察+派驻检察”的工作模式。

实际上，“巡回检察”一词及巡回检察模式并非横空出现，反而是来由已久。早在20世纪90年代就有学者论及，“巡回检察是地方各级人民检察院行使检察权的一种方式；人民检察院根据工作需要，可以派出检察员巡回开展检察工作”[10]。最高检2001年9月和2007年3月分别出台的《最高人民检察院关于监所检察工作若干问题的规定》(以下简称《关于监所检察工作若干问题的规定若干问题》)和《最高人民检察院关于加强和改进监所检察工作的决定》(以下简称《关于加强和改进监所检察工作的决定》)中明确规定“常年关押人数较少的小型监管场所(一般指的是1 000人以下的监狱和60人以下的看守所)，可以实行巡回检察”。但可以发现，彼时的巡回检察与时下改革中的巡回检察存在较大不同。详言之，一方面，彼时的巡回检察只适用于小型监管场所，适用范围有限，在检察作用发挥上是对派驻检察的补充和辅助；而巡回检察改革构建了“派驻+巡回”为主的检察模式，此时巡回检察理论上不受监管场所规模大小的限制。另一方面，彼时巡回检察尚缺乏明确的正式的法律渊源，即并未在彼时的《人民检察院组织法》中予以载明，在效力级别上略显不足；而巡回检察的全面铺开是以法律明确规定“可以对监狱、看守所等场所进行巡回检察”为基础的。

结合实践来看，巡回检察主要有以下几种方式：日常巡回检察、交叉巡回检察和专项巡回检察等。“结合检察模式”并非“派驻”和“巡回”检察模式的机械相加，而是在传统“派驻”检察和“巡回”检察的基础上进行优化，达到既发挥“巡”的优势又保留“驻”的便捷、相互融合的效果，降低低层次重复，避免出现“分头行动、各行其是”“油水分离”两张皮的现象。正如魏德士教授所说的“法组织一切生活领域中的社会和政治过程……法的融合功能对其存续能力与运作能力特别重要”[11]。结合检察模式中的“派驻”与传统“派驻检察”不完全一致；结合检察模式中的“巡回”也与传统的“巡回检察”有所区别。举例来说，结合检察模式在传统“派驻检察”中除“对发现监狱监管执法和刑罚执行活动中违法的问题根据违法程度不同，通过口头或书面的纠正违法和检察建议的方式予以纠正”外，还对“检察机关内部的监督制约和责任追究”表达了关切。易言之，传统派驻检察与巡回检察的监督具有同一的对外指向性，而结合检察兼具对内和对外的双重指向性。传统“派驻检察”对“监狱出监收监、禁闭等活动都要进行日常监督，并且要求填写监狱检察日志，记录罪犯每日变动情况等”；结合检察模式对上述活动则不再实行日常监督，而是通过巡回方式检察监狱收监出监、禁闭等是否符合法律规定，是否存在违法情况。除此之外，结合检察模式下的派驻检察人员数量和派驻检察工作时间也进行了相应的压缩[12]。

从某种程度上说，结合检察模式的形成是对经验的二次锻造。在博登海默看来，罗斯科·庞德认为人的确不可能凭借哲学方法对那些应当得到法律承认和保护的利益作出一种普遍有效的权威性的位序安排，但可以采取一种实用主义的和经验主义的方法，尽可能多地满足一些利益[13]。如前所及，英国独立羁押巡视制度直接生发于司法实践，实践经验被提升为立法，立法再由实施规则辅助，实施规则再因实践的发展而不断修改完善，这一过程体现了经验主义与理性主义的有机融合。监管场所检察模式的转变，从传统的派驻检察模式，到8个地方试点，继而增加到12个地方试点；从修订《人民检察院组织法》，再到出台《监狱巡回检察规定》和《监狱检察工作目录》，最后对监狱全面施行，实际上监管场所检察的价值基础经历了从便利监督、独立监督到有效监督的蜕变，监狱检察改革经历的是一条实质化的改革道路。也正因如此，恰如其分地验证了庞德所说的“在我们的法律中记录着为理性所发展的经验和被经验所考验过的理性这样一种教导传统……存在着一种通过法律工作者的技术使之适应于各种不断变化着的时间和地点条件的传统，这就使它成为人类最有持久性的制度之一”[14]。

二、看守所检察差异与改革基础

在对看守所能否进行检察改革以及如何进行检察改革展开讨论前，应当首先厘清看守所与监狱作为监管场所的区别，继而尝试发掘看守所是否具备改革的基础。在刑事诉讼程序上，“审前羁押”与“已决羁押”是不同的程序阶段，基于诉讼权利保障与程序公正之目的，有必要更为严格地区分看守所与监狱的本质差异。

(一)看守所作为监管场所之差异

从被监管对象来看，监狱服刑人员与看守所在押人员存在身份上的本质差异。这一差异应当是构建看守所检察模式的基石，监管场所分别设置很难说不是基于差异存在的需要，只有充分认识这一差异才能做到有的放矢。具体而言，前者关押的是已决犯，即由于实施了犯罪行为已经法院依法宣告死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑的罪犯，人员组成在相当长的一段时间内相对固定且身份明确(至少是三个月以上)。后者羁押的主要为未决人员(下文T市X区看守所在押人员构成将说明)，在刑事诉讼的侦查或审理阶段又分为犯罪嫌疑人或被告人，且依据“未经审判不得定罪”原则，“已决”与“未决”虽一字之差但在身份上有本质差异。在确定的结果出现之前(包括侦查阶段的撤案、审查起诉阶段的不起诉决定、审判阶段的判决等)，根据无罪推定原则，审前羁押人员就是无罪人员，其仅是在看守所履行接受刑事审查的义务，其正当权益和诉讼权利应当得到充分的尊重和保障。而作为公权力的侦查权、检察权需要严格遵循程序和比例的原则。根据最终判决结果之不同，可能是无罪释放、定罪免予刑事处罚、管制、拘役，也可能是收监执行有期徒刑、无期徒刑或执行死刑等，具有相当不确定性。另外，一般来讲刑事诉讼期限大多短于收监服刑期限，这就导致看守所在押人员的组成的流动性会远远大于监狱。从上文关于“小型监管场所”的界定亦可表明看守所的在押人员规模也远小于监狱的关押人员规模。

从法定职能上看，监狱与看守所承担的法定职能存在一元与二元的区别。前者是被判处死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑的罪犯的刑罚执行场所，即一元的刑罚执行功能。刑罚执行具体又包含两个方面，一是确保罪犯服刑达到规定年限并保障其服刑期间享有相应之权利；二是对罪犯进行教育改造(包括劳动改造)，以“治本安全观”为指导，将其“改造成为守法公民，使其释放后不再重新犯罪，促进全社会的安全和谐稳定，在确保监狱安全底线的基础上，提高罪犯教育改造质量”[15]。而后者除了同样承担部分有期徒刑的刑罚代执行外(即剩余刑期不满三个月的留所执行，有时拘役也在看守所执行)，还包括对犯罪嫌疑人、被告人在判决宣告之前的临时性羁押(或称“审前羁押”“未决羁押”)，即刑罚执行与未决羁押的二元职能。从检察监督的角度来看亦是如此，对于前者，检察机关依法开展一元的刑事执行监督；而对后者，检察机关既要开展刑事执行监督，还需要进行刑事司法监督。以T市X区(该市为直辖市)看守所为例，截止到2019年12月底，该看守所共计有在押人员954名，其中留所服刑人员59名，占比不足6.2%。大体上可以认为，看守所的二元职能中，实际比重较大的在于未决犯罪嫌疑人、被告人的羁押，即审前羁押。因而，若对看守所进行检察改革，其重心不仅在于刑事执行检察，且更多应当在于审前羁押的刑事司法检察。

在检察机关的检察内容和检察重点方面，以《人民检察院看守所检察办法》(以下简称《看守所检察办法》)和《人民检察院监狱检察办法》(以下简称《监狱检察办法》)为样本分析来看：一方面，由于看守所与监狱都是监管场所，因而在“收押、出所”与“收监、出监”的检察以及监管活动检察(主要指事故检查)上具有较大相似性。另一方面，鉴于二者都承担着刑罚执行的职能，因而在“执行刑罚活动”与“刑罚变更执行”的检察上也具有一致性；但不同之处在于《看守所检察办法》中将“执行刑罚”与“执行变更”作为一章进行规定，而《监狱检察办法》分列两章，也一定程度印证了二者的检察重点存在不同。此外，因二者法定职能存有区别，看守所的监管活动检察还包含教育管理活动检察(无改造职能)，监狱的监管活动检察则包含禁闭检察、狱政管理、教育改造活动检察。最大区别在于对看守所进行羁押必要性检察、羁押期限检察，这是监狱所不具备的。而且根据“两高三部”《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》之规定，看守所检察又肩负着核查侦查机关讯问合法性的职能。

从机构设置上来看，监狱的直接主管单位是省级监狱管理部门，上级主管单位是省级司法行政机构，最高行政主管是司法部。监狱的设置与行政区划不具有一一对应关系。以T市为例，该市下辖16个区(地市级)，但押犯单位只有包括女子监狱、未成年管教所在内的12个监狱。看守所则主要是以县级以上的行政区划为单位进行设置，归属于本级公安机关管辖。同样以T市为例，该市共有看守所20个，除却各区一个看守所外，市直辖两个看守所，区划较大的B区还设有第二、第三看守所。当然，极少数建制较小的县也可能没有看守所。从这个层面来看，由于检察机关也是四级建制，检察机关驻看守所检察室与看守所的单一对应性则更强。但在新中国成立初期，看守所由司法部管理，1950年11月才并入公安机关，1955年11月公安部成立预审局(即后来的监所管理局)主管监所工作[16]。

(二)看守所检察改革之基础

1.法律基础

自1979年《人民检察院组织法》的第二次修订以来，便明文规定有“对刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所……的活动是否合法，实行监督”，也即对看守所活动的合法性实行监督已是于法有据。2018年修订后的《人民检察院组织法》在表述上发生了变化，即“对监狱、看守所的执法活动实行法律监督”，并明确监督方式包括“可以在监狱、看守所等场所设立检察室……也可以对上述场所进行巡回检察”(11)参见《中华人民共和国人民检察院组织法》第17条、第20条。。从上述变化中可以看出，一是进一步明确了人民检察院作为法律监督机关的宪法地位；二是“执法活动”“法律监督”的语词内涵要比合法性监督更加丰富，既当然地包含执法活动必须合法，更是以合法性为最低标准，在此基础上开展更广泛的监督；三是开展巡回检察不存在立法上的障碍，为随即开展的监狱巡回检察改革铺平了道路。此前，虽然巡回检察在实践中已经存在，但缺乏法律层面的直接规定。这也就意味着，对看守所开展检察改革或者同样施行巡回检察为法所许。

但是，进一步来说，《人民检察院组织法》并未详述如何开展巡回检察。在监狱巡回检察试点之初，最高检印发了《检察机关对监狱实行巡回检察试点工作方案》。在试点过程中，最高检又根据试点工作推进情况及时制定下发了《监狱巡回检察规定》和《监狱检察工作目录》。换言之，倘若真的迎来看守所检察改革，具有指导性、可操作性的规范性文件必不可少,这些文件根据看守所检察工作的特点势必也会有所不同。

2.现实基础

关于看守所的研究通常聚焦在其管理体制(或隶属关系)上，这是因为“看守所管理体制改革的走向，最终将决定侦查和羁押以何种关系存在于刑事司法体系内，更会左右着在押人员是否能够享用公正的程序权利”[17]。尤其是随着2009年云南“躲猫猫”事件的发生及其后的“心情不好死”“做恶梦死”“喝开水死”等看守所羁押人员匪夷所思的死亡事件，引发了众多学者对看守所“侦羁一体”的管理体制的强烈不满。有学者甚至直接指出，“侦查机关往往滥用对看守所的天然便利条件，将其变成讯问和获取口供的‘自留地’，甚至异化为有罪推定的最后领地”[18]。2017年着手的看守所条例修改工作以及公布的《中华人民共和国看守所法(公开征求意见稿)》，被学界认为只是公安机关自身的一种体系内“改良”，并没有触及最本质的“体制问题”。在此背景下，寻求一种更为有效的监督制约机制也能够起到“曲线救国”作用。

同时，本课题组以T市X区看守所为样本，采取随机抽样的方式分别向该看守所在押人员和部分司法工作人员发放调查问卷以了解看守所相关现状及对看守所改革的看法，并当场收回。本次共发放调查问卷190份，其中在押人员问卷150份，司法工作人员问卷40份；共收回有效问卷164份，其中在押人员卷132份，司法工作人员卷32份，有效收回率为86.32%，在押人员卷和司法工作人员卷的收回率分别为80%和88%。课题组通过对收回的调查问卷进行整理和数据分析(详见表1)，掌握到以下情况：45.45%的在押人员在自己的合法权益受到侵害后不知道自己享有申诉的权力或者不知如何向驻所检察人员进行申诉，更有4人反映提出申诉后未得到结果反馈；93.94%的在押人员认为在获得律师帮助上受到了限制，其中有22.73%表示没有受到律师的帮助；约40.15%的在押人员在会见辩护律师之前并不清楚自己享有哪些权利；有近38%的在押人员对享有某些合法权益的获知途径是其他在押人员；超过四分之一的在押人员的羁押时间在一年以上，其中3人已经羁押超过了三年。56.25%的司法工作人员认为看守所的在押人员较多、人满为患；近87.5%觉得开展看守所巡回检察值得一试，包括有一半提出应提前做好顶层设计；81.25%认为看守所中立有待商榷或者作用不大；65.63%认为保留驻所检察室对于防止刑讯逼供、超期羁押等有一定作用；68.75%表示在看守所内讯问有助于防止刑讯逼供等非法获取证据手段。上述数据能够在一定程度上反映出：第一，在监狱巡回检察改革之后，司法工作人员对看守所检察适时改革抱有一定期待，但需要结合监狱巡回检察的实践经验进行适应性调整和谋划；第二，驻所检察在在押人员权利保障、超期羁押监督等方面还存在一些不足，在押人员权利知悉与权利救济覆盖不充分，超期羁押的现象还不同程度存在；第三，在押人员对驻所检察能够维护其合法权益所起的效果信心不足，造成这一现象的原因可能是在押人员认为驻所检察人员与看守所人员本为一体或者驻所检察人员主动作为不到位。

表1 问卷调查部分情况统计

三、看守所检察改革塑造

看守所备受关注是因为“审前羁押无疑会使嫌疑人、被告人受到较长时间的监禁,从而使其人身自由受到最严重、最深远的侵害……几乎审判前阶段可能发生的所有侵犯人权的行为,都与羁押场所设置的不当有着千丝万缕的联系”[19]。从现有文献来看，关于看守所检察改革的研究尚未形成热烈之势，但也不乏有益的讨论。如有学者认为“在看守所检察改革中借鉴‘派驻+巡回’的检察模式具有合理性和可行性，但应当有所区别”[12]；也有学者通过解读“看守所中立化”提出“构建‘省级统管、条块制约’的看守所监管模式……规定看守所由省级公安机关直属管辖”[20]；还有学者提出“对监管场所采取派驻、巡回、巡视检察三级一体监督模式的设想……针对不同监督重点、环节充分发挥各层级检察优势”[21]。在笔者看来，将看守所划归司法行政机关管辖的“看守所中立化”早就映入研究者的眼帘，看守所“侦羁一体”也如原检察机关“侦捕诉一体”那样饱受争议，但目前来看公安机关对看守所还是“爱不释手”。看守所提级管辖使得侦查机关的级别在通常情况下会低于管辖机关，这在公安机关内部难说不能起到一定制约作用，但同时也会给外部检察带来阻碍，因为同样会导致开展检察监督的机关级别低于管辖机关。“三级一体监督模式”清楚地看到了三种检察模式各自的优缺之处，试图扬长避短，但在常态下的3种方式如何协调、检察工作人员如何调配缺乏更深入的探讨，将级别与检察方式固定对应也较为僵化，因而实践中并未采纳。实践中，看守所以派驻检察为主，以巡回检察为辅不失为一种可行性更大的检察模式，目前大部分看守所派驻检察的弊端主要表现为“三化”，即派驻检察官易被同化、检察人员年龄偏老化、检察职能偏虚化；解决途径无疑也要从这三方面入手，可以考虑从加强完善检察轮换制度、加强培训和人才队伍培养、增强内部责任追究监督机制等角度探索。

(一)价值追求与背景趋势

1.质效价值的追求

最高检刑事执行检察部门负责同志曾多次强调，“注重质效”“提升巡回检察工作质效”。按字面意思理解，“质”指的是(工作、产品等的)优劣程度(12)参见《新华汉语词典》，2019年版，第1258页。；“效”指的是行为的后果、事物的功用(13)参见《新华汉语词典》，2019年版，第1073页。。笔者看来，这里的“质效”指的是质量和效率，即是检察监督工作的质量和效率。实际上，质效的价值追求已然成为涵盖刑事司法、刑事执行等领域的共同价值追求。有学者指出，“国家司法资源的有限性以及犯罪人权利意识的不断提高，要求保持刑罚高效运作并产生良好的效果，故此效率价值便成为刑罚执行中的基本价值”[22]，“审判质效提高，实际上可以被视为司法领域供给侧改革的需求，是关系国家治理体系和治理能力现代化的重大问题”[23]。诚如是，如何寻求有限的检察监督资源达到助力刑事诉讼顺利进行与犯罪嫌疑人、被告人人权保障的利益最大化，“质效”同样是检察监督工作的价值目标，恰如张文显教授所言“在整个法律价值体系中，效率价值居于优先位阶，是配置社会资源的首要价值标准”[24]，这是一种典型的法经济学的思维方式。

2.建立统一刑罚执行体系的趋势

尽管通常将监狱和看守所一并作为监管场所看待，但不可否认二者之间也存在较大区别。在推进“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制”(14)参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。的司法体制改革顶层设计的指引下，“构建统一的刑罚执行体制已经成为学界的共识”[25]，并且“唯有建立统一的刑罚执行体系，并进而将法院生效裁判权统一归由司法行政机关加以行使，才能解决这种由执行权的分散行使所带来的一系列问题”[26]。尽管统一的刑罚执行体制在短时间内并不会建立起来，但站在历史发展的角度，顺应这一趋势来构建看守所检察改革就不得不考虑其可能造成的影响。因为，这意味着届时看守所目前承担的二元职能之一的刑罚代执行职能将被剥离，未来的看守所应变成一种专门羁押未决人员的场所，这在一定程度消解了刑罚执行与未决羁押混杂的局面，反而更有利于看守所检察工作的开展。在这一发展背景下，对于看守所检察改革的构造应重点围绕其未决羁押职能展开。据此，本文中不再涉及对看守所刑罚代执行相关工作进行检察监督的讨论，包括思想、文化、劳动等教育改造检察。

(二)派驻检察应保留

对于看守所是否可以直接以巡回检察替代传统的派驻检察，笔者认为不宜采取“一刀切”的方式进行，看守所仍应保留派驻检察，除却与在监狱检察改革中相同的“便利主义”的优势，看守所还有其自身特殊需要。

一是因为2018年《人民检察院组织法》的修订使得“在监狱、看守所等场所设立检察室”有了为法律所肯认的正式法源依据，即“那些可以从体现为权威性法律文件的明确文本形式中得到的渊源”[27]，消除了“驻所检察室权力来源的基础弱、驻所检察室的设置无直接法律依据”[28]的忧虑。倘若进行“一刀切”改革就要面临再次修法、机构调整等巨大改革成本。

二是因为看守所被羁押人员的流动性较大，全程性监督需要派驻检察才能满足。据统计(详见表1)，我国每年生效的刑事判决中有六成左右为一年以下有期徒刑、拘役、管制或无实刑的缓刑。由于未决人员在被宣判有期徒刑及以上刑罚之前都基本会羁押在看守所(不包括取保候审、监视居住等)，按照《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)中羁押期限折抵刑期的相关规定，实际上看守所中羁押的未决人员即使依法宣判有刑罚处罚，也至少有相当一部分并不会进入监狱服刑，而是会留所服刑，甚至有些在被宣判后因羁押期限已折抵完毕而释放。另一部分需要收监服刑或者执行死刑的，在判决生效后便离开了看守所。假使看守所不再行使刑罚代执行职能，情况就更为简明了。换言之，不论被羁押人员不予起诉释放还是无罪释放，抑或是经宣判处以其他刑罚处罚都会离开看守。简而言之，看守所人员的流动性要远大于监狱。正因如此，非全程参与性的巡回检察模式并不能确保每一位被羁押人员的合法权益实现都能得到监督和维护，“一刀切”式的巡回检察改革并不可取。

表2 生效判决中一年以下有期徒刑分布

三是因为部分检察监督职能需要派驻检察才能更有效落实。比如，《刑事诉讼法》赋予了检察院羁押必要性审查和羁押期限审查职能(16)参见《中华人民共和国刑事诉讼法》第95条、98条。。《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《刑事诉讼规则》)更是明确“刑事执行检察的部门收到有关材料或者发现不需要继续羁押的，应当及时将有关材料和意见移送负责捕诉的部门”(17)参见《中华人民共和国刑事诉讼规则》第575条。，也就是说，结合被羁押人员在被羁押期间的悔罪表现、身体状况、人身危险性等，在不需要继续羁押时应当依职权提出意见，此时驻所检察人员显然是对上述情形掌握更为具体和真实的。同时，刑事执行检察部门是被羁押人员相关期限监督的直接承担部门，尤其是发现看守所的羁押期限管理活动出现法定情形时应当依法提出纠正意见(18)参见《中华人民共和国刑事诉讼规则》第613、615条。，对该类情形的发现驻所检察无疑是更为适宜的。再如，《刑事诉讼规则》确立了重大案件侦查终结前讯问合法性核查制度，即对于重大案件，明确要求人民检察院驻看守所检察人员在侦查终结前应当询问被羁押的犯罪嫌疑人，对合法性进行核查(核查侦查机关在对其讯问时是否存在刑讯逼供等以非法方法收集证据的情形)并全程同步录音、录像，核查情况应当及时通知本院负责捕诉的部门(19)参见《中华人民共和国刑事诉讼规则》第71条。。有学者认为，“建立重大案件侦查终结前讯问合法性核查制度有利于强化检察机关对侦查活动的监督，对侦查工作形成倒逼机制，进而防止‘有病’证据作为提请批准逮捕、移送审查起诉的根据”[29]。除此之外，《看守所检察办法》所明确的诸如监舍检察、接受申诉以及相关台账的建立等由派驻检察人员行使也更为合适。“如果不保留派驻检察的方法，将难以及时发现和纠正违法情况，难以有效发挥监所检察的监督作用”[30]。

保留看守所派驻检察，既要“更加注重发挥‘驻’的便利，充分发挥派驻检察在沟通协调中的‘桥梁作用’和发现监督线索的‘收音机作用’”[31]，也要在检察职能、检察监督运行保障等方面进行重新设计。一是保留驻所检察室作为必要的工作场所，进一步完善硬件设施，利用信息化智能化辅助手段进行视频监控，设置网上信箱、受理线上控告、举报和申诉，实现在押人员数据的共建共享；二是撤销所内刑事执行检察机构的设置，转变驻所检察人员工作内容，将检察工作重心置于羁押期限监督、羁押必要性审查、重大案件侦查终结前讯问合法性核查、列席看守所相关会议、对接巡回检察、开启检察官信箱以及收集、登记控告、举报、申诉材料等工作上；三是减少派驻检察室的检察人员数量和驻所时间，实行检察官办案责任制，配备一名员额检察官(或一名员额检察官和一名助理检察官)驻所开展工作，派驻检察人员在检察室工作时间每周不少于两个工作日，改长期固定派驻为轮岗派驻，轮岗频率根据看守所规模等具体情况而定，至少每年应当轮换一次。

(三)巡回检察常态化

尽管也有学者认为“刑讯逼供现象以及超期羁押与现行看守所管理体制没有必然关系”[32]，但长期以来的“侦羁一体”“看守所只能完全服从侦査的各种需要而处于从属地位”[33]“变成一种刑事侦查第二战场”的积弊亦是由来已久。“不得不承认的是看守所剥离公安机关依旧面临极大阻力……羁押权外分改革的直接导火索已然不复存在”[34]，甚至“看守所的机构隶属无关大碍，依法管理才是重点”[35]。既然在短期内难以实现或者并不需要诸如看守所“脱离公安机关管辖、回归中立”，那么在公安机关逐步完善内部制约机制的基础上，强化检察机关的外部监督手段的运用不妨为一种可行之策。如此一来，在监狱巡回检察改革之后，变看守所补充巡回检察为常态化巡回检察值得一试，并且监狱“派驻+巡回”检察模式改革的试点和推行着实为看守所检察改革提供了大量可参考的资料和可借鉴的经验。需要注意的是，不宜将监狱检察与看守所检察的思维相混淆。

1.看守所巡回检察方式

巡回检察可以根据工作需要采取以常规巡回检察为主、以专门、机动或者交叉巡回检察等为辅的方式。专门巡回检察主要针对看守所内发生的在押人员非正常死亡、脱逃或者突发公共卫生事件等重大事故以及其他专项工作的检察。针对日常看守所检察工作中发现的问题、线索以及常规巡回检察发现问题的整改落实情况等应采取机动巡回检察。交叉巡回检察则由省级检察机关组织开展，在组织级别上相对较高，主要用于跨区域的看守所检察，其使用频次不宜过高。

2.看守所巡回检察组的建立

巡回检察的基本组织是巡回检察组，巡回检察组主要由本院负责刑事执行检察工作的检察人员组成。在开展涉及设施安全、消防安全、食品卫生安全等专业性检察时，检察组可以邀请相关机构协助，发挥专业优势，解决检察机关人员有限和专业短板的问题，增强监督的力度和实效。巡回检察组人员一般不得少于三人，进入看守所开展工作不得少于二人。鉴于监狱巡回检察改革已经建立了相应的巡回检察组和刑事执行检察人才库，笔者以为，可以统一进行安排调度，既可以由同一组依次开展监狱和看守所巡回检察，也可以交叉人员后分别进行。

3.看守所巡回检察工作内容

巡回检察工作的开展应制定详细工作方案，确定工作目标和重点，拟定具体工作步骤，并进行相关业务培训。巡回检察应当是全面检察，既检察看守所的监舍环境、医疗保障、饮食卫生等硬件，也检察看守所的收押、出监、事故处理、在押人员权益保障等监管活动是否合法，还检察驻所检察人员在羁押期限监督、羁押必要性审查、重大案件侦查终结前讯问合法性核查等方面是否履职尽责。具体工作方法可以通过调阅、复制相关的档案资料、案卷材料、记录表格，实地走访相关场所，与在押人员、相关工作人员个别谈话，列席会议，听取汇报，进行问卷调查等开展工作。有学者直接指出“看守所账目是看守所执法活动的具体表现形式，其运转规范与否，直接关系在押人员权益保障和看守所执法廉洁问题。对看守所账目加以有效监督，是强化检察机关开展法律监督的重要体现”[36]。

4.看守所巡回检察结果与救济

巡回检察应当制作检察记录、撰写检察报告。针对检察发现的轻微违法情况或工作瑕疵，可以口头提出纠正意见或检察建议，并记录在案；针对检察发现的严重违法情况或者存在可能导致执法不公和重大事故等苗头性、倾向性问题，应依法发出纠正违法通知书或检察建议书。根据具体情况，纠正意见或纠正违法通知书向看守所或办案机关发出。例如，看守所管理方面的问题向看守所发出，超期羁押的应向办案机关发出。纠正违法通知书发出后，看守所或办案机关未回复意见、进行纠正的，应及时报告上一级人民检察院。对于造成这一后果的直接责任人员，可以书面建议其所在单位或者有关主管机关依照法律或有关规定予以处分；涉嫌犯罪的，应依法追究其刑事责任。

除此之外，在笔者看来，不论是《中华人民共和国看守所条例》《中华人民共和国看守所条例实施办法》《看守所检察办法》还是《关于监所检察工作若干问题的规定》《关于加强和改进监所检察工作的决定》等规范性文件均是从公权力机关如何行使职权的角度进行规定，不可否认其中也涉及对于审前羁押人员相关权利的保障和救济，但缺乏从审前羁押人员角度的表达关怀的意味。1955年联合国《囚犯待遇最低限度标准规则》实际上提供了很好的蓝本，尽管其第一部分“一般适用的规则”中关于“囚犯的物质生活待遇、人身权利、文化娱乐、健康医疗、请求申诉”等内容已为上述相关规范所吸收借鉴(20)《囚犯待遇最低限度标准规则》第4条(1)：规则第一部分规定监所的一般管理，适用于各类囚犯，无论刑事犯或民事犯，未经审讯或已经判罪，包括法官下令采取“保安措施”或改造措施的囚犯。。看守所检察工作中的公权力运行固然是检察的重点，但不妨变换角度，从审前羁押人员视角检察其合法权益是否得到维护、相关保障是否落实到位亦值得关注。举例来说，《看守所检察办法》第3条中规定“受理在押人员及其法定代理人、近亲属的控告、举报和申诉”；《囚犯待遇最低限度标准规则》(《Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners》)第36条则规定“囚犯应该在每周工作日都有机会向监所主任或奉派代表主任的官员提出其请求或申诉。监狱检查员检查监狱时，囚犯也得向他提出请求或申诉”。上述二规定在实质上都是保障审前羁押人员的请求和申诉的权利，但角度不同。

以上，笔者仅就看守所检察改革进行了初步构想，不乏有粗糙疏漏之处。监狱巡回检察全面铺开不久，尚需时日进行体制机制上的巩固和完善，还能提供更多的可借鉴经验和素材。倘若看守所改革在即，还需要通过出台规范性文件的方式进行更为具体详细的设计。在这之前有两个问题需要关注，一是看守所检察与监狱检察的衔接问题，如何合理借鉴运用监狱检察改革业已形成的巡回检察方式、人员组成等，不能重复做工、浪费司法资源。二是统一刑罚执行体系建设的进展以及看守所领域法律制定背景下的看守所定位。这一问题与看守所整体工作休戚相关，前者关乎看守所的职能范围，后者关乎看守所的隶属。无论如何，看守所检察应关注其与监狱检察在重心上的区别，这一重心区别以羁押对象身份差异为基础，就前者而言，当以羁押必要性、羁押期限、羁押人员诉讼权利及人身权利保障为检察之重，以此为形成一套区别于监狱检察并保障羁押人员合法权益的看守所检察规则提供参考。

看守所检察改革不能操之过急、盲目为之的主要原因之一就在于未来看守所的职能范围和隶属关系存在不确定性，既要未雨绸缪，也要顺势而动。但应当肯定的是，开展看守所检察改革势在必行，只不过是时间早晚的问题。