社会主义核心价值观“入法入规”文本研究——以299部法律法规为分析样本

宋维志

(西南政法大学 行政法学院， 重庆 401120)

一、引言

2012年11月，党的十八大提出“倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育和践行社会主义核心价值观”。在国家价值目标、社会价值取向、公民价值准则3个层面上，社会主义核心价值观(以下简称“核心价值观”)可进一步地凝练为“富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善”。2013年12月，中共中央办公厅印发《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》(以下简称《培育和践行意见》)提出，“法律法规是推广社会主流价值的重要保证……注重把社会主义核心价值观相关要求上升为具体法律规定，充分发挥法律的规范、引导、保障、促进作用”。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》(以下简称《指导意见》)明确要求，“把社会主义核心价值观融入法治建设”，并提出“加强重点领域立法、强化公共政策的价值目标、加强党内法规制度建设……推动社会主义核心价值观入法入规”。2018年5月，中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》(以下简称《规划》)提出，“着力把社会主义核心价值观融入法律法规的立改废释全过程，确保各项立法导向更加鲜明、要求更加明确、措施更加有力……推动社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系”。

社会主义建设与国家治理现代化需要法治作为保障[1]。法治成为核心价值观之一，既在理论体系与实践系统中极大提升了法治的地位，也为核心价值观融入法治建设提供了渠道[2]。核心价值观与法治建设具有融贯性[3]，将作为“德治”载体的核心价值观融入法治建设，是实现“法安天下、德润人心”美好愿景的关键一步[4]。自核心价值观提出至今，将核心价值观融入法治建设已逐渐成为社会共识。从《培育和践行意见》到《指导意见》再到《规划》，“社会主义核心价值观融入法治建设”的宏观构想具体落实到了核心价值观入法入规上。融入的必要性问题已经解决，当下及以后所需面对的是核心价值观如何融入法治建设的问题——易言之，核心价值观应当如何具体地、可操作地入法入规。

正如学者指出，融入绝不是硬性推行，在实践过程中需要找到符合法治思维和法治方式的进入方式[5]。现有研究认为，可将核心价值观作为原则性条款引入法律文本，合适情况下亦可将其作为法律规则引入法律法规[6]；或将核心价值观写入宪法文本，并在此基础上对已有规范进行修正，使所有法律法规都充分彰显核心价值观的具体要求[7]；亦或者，在核心价值观的指导下加强重点领域立法[8]。综观现有研究文献，学界对核心价值观入法入规的研究大多是从学理上宏观地论述“融入”的可能思路，多数文献并未深入地研究入法入规的具体方法或实际现状。“融入”至今仍停留在言语的修辞层面。基于此，在现有文献成果的基础上，本文尝试切换视角，从现有法律法规文本的实证分析出发，试图“从文本到理论”地分析核心价值观入法入规的实现方式。

二、核心价值观入法入规的现状分析

笔者以“社会主义核心价值观”为关键词，筛选出包含此关键词的现行有效法律13部、行政法规4部、地方性法规282部(1)本文在“北大法宝”数据库中以“全文”包含“社会主义核心价值观”为条件进行检索，在“法律”中获得30条结果，在“行政法规”中获得75条结果，在“地方性法规”中获得334条结果。经筛选后得到现行有效的法律13部、行政法规4部、地方性法规282部。最后检索时间为2020年1月1日。 事实上，“法律法规”一般做广义理解，包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、地方规范性文件等。但部门规章、地方政府规章、地方规范性文件等数量较多，为行文及分析方便，本文对“法律法规”做狭义理解，仅选取制定程序更为严格、可在司法裁判中适用的法律、行政法规、地方性法规进行分析。。

(一)核心价值观在法律法规中的文本表现形态

1.入法入规数量分析

图1 “社会主义核心价值观”进入法律法规的时间

如图1所示，《培育和践行意见》出台后，自2015年起，新立法或修订的法律法规中开始逐渐出现“社会主义核心价值观”的表述，并呈现出逐年增长趋势。这一特点在地方性法规中表现的尤为明显。2015年《立法法》修订后，设区的市获得地方立法权。在积极行使立法权的过程中，越来越多的地方立法主体选择把“社会主义核心价值观”写入法律文本中。从2015年单年12部到2019年单年143部，短短5年时间，包含“社会主义核心价值观”的地方性法规数量增长近12倍，单年立法量平均年增长率达186%。仅从数量的角度看，可以说，地方性法规至少在文本形式上积极响应了核心价值观入法入规。

如果说地方立法主体因其数量庞大，使得相关地方性法规立法在数量上有明显增长趋势，那么法律、行政法规则在法律法规文本的重要性上响应了核心价值观入法入规。以时间为序，2015年，《教育法》修订后增加“对受教育者加强社会主义核心价值观教育”的表述；2017年，《民法总则》把“弘扬社会主义核心价值观”写入第1条；《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》修订后均把“弘扬/符合社会主义核心价值观”写入法条；2018年，《宪法修正案》在《宪法》第24条中增加“国家倡导社会主义核心价值观”。这几部关乎国计民生、规范政府立法的法律法规中加入有关核心价值观的表述，使得入法入规的成果丰厚许多。

2.入法入规表述分析

图2 “社会主义核心价值观”关联表述

如图2所示，在299部法律法规中，“社会主义核心价值观”共计出现336次。其中，以动宾结构“为/为了—倡导/弘扬/践行/培育/体现—社会主义核心价值观”的表述出现频次最高，共计213次。“为了……”是典型的目的性表述，此类表述形式一般出现在法律法规开篇部分。“应当/要(坚持)以社会主义核心价值观为引领”(36次)是另一种形式的目的性表述，表明该法律法规制定的目标是实现作为“引领”的社会主义核心价值观。这两部分目的性表述共计出现249次，占比高达74.1%。尽管两种表述可能会在同一部法律法规中重复出现，但即使仅就“为了……”这一表述形式来看，在包含了“社会主义核心价值观”的法律法规中，约有63.3%的法律法规将核心价值观作为立法目的使用。

另一种较为常见的用法是把核心价值观当作某种要求。具体表现为“要/应当—开展/加强—社会主义核心价值观教育”(35次)、“(某行为)—要/应当符合—社会主义核心价值观”(15次)、“要/应当—宣传/传播—社会主义核心价值观”(13次)、“社会科学普及(的内容)包括—社会主义核心价值观”(8次)。此类用法共计出现71次，占比21.1%。较之前种目的性表述，这一类表述显然对核心价值观的使用更为具体。法律法规条文内容虽并没有明确说明应当如何实践作为行为要求的核心价值观，但至少可以试图将某种行为与某种价值相对应，即核心价值观在此处并非完全抽象的，存在进一步展开的可能性。

另有两类用法虽使用频次不多，但亦值得关注。在两地“立法条例”中(2)参见《克孜勒苏柯尔克孜自治州立法条例》第4条、《哈密市制定地方性法规条例》第4条。， “将社会主义核心价值观融入地方立法”直接写入法条，而其他地市的“立法条例”中并未见此种直接将中央文件精神写入法条的做法(3)如《河北省地方立法条例》《湖南省地方立法条例》。。查阅《立法法》相关条款，亦未发现此种做法。多地《实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》中使用的是“(应当)将/把弘扬孝亲敬老纳入社会主义核心价值观宣传教育”(4)参见《湖北省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》第7条、《江西省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》第8条、《福建省老年人权益保障条例》第8条。。在这种表述中，核心价值观并不是法条具体指向目标，“弘扬孝亲敬老”才是法条指向的行为模式。与前述的几种较为抽象的用法不同，这种表述方式将核心价值观具体化为“孝亲敬老”，使得法条所对应的行为更加明确。同样的用法亦见于《中华人民共和国英雄烈士保护法》第3条：“英雄烈士事迹和精神是中华民族的共同历史记忆和社会主义核心价值观的重要体现。”(5)为制图方便，笔者把《英雄烈士保护法》中此种用法归入图2中“纳入核心价值观”一类。

3.法条分布位置分析

图3 “社会主义核心价值观”在法律法规中出现的位置

如图3所示，本文统计了299部法律法规中“社会主义核心价值观”出现的位置及法律法规数量。按照我国立法习惯，法律法规中一般包含立法目的条款(6)全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会制定的《立法技术规范(试行)(一)》中规定：“法律一般需要明示立法目的，表述为：‘为了……，制定本法’，用‘为了’，不用‘为’。立法目的的内容表述应当直接、具体、明确，一般按照由直接到间接、由具体到抽象、由微观到宏观的顺序排列。”。立法目的一般出现在总则部分，法律法规未设置总则的一般在第一条或前五条范围内。如果把总则及前五条范围内出现“社会主义核心价值观”表述的法条都视为意在表示立法目的，可以发现，此部分法律法规有247部，占比约82.6%。这一比例与前文在分析核心价值观具体表述时得出的结论大致吻合。可以说，至少在文本形式层面上，核心价值观入法入规表现为“践行社会主义核心价值观”成为法律法规的立法目的之一。

核心价值观唯一一次出现在附则部分是在《广告法》中。《广告法》附则部分第74条规定：“国家鼓励、支持开展公益广告宣传活动，传播社会主义核心价值观，倡导文明风尚。”结合法条前后文及修订草案说明，此处“传播社会主义核心价值观”应理解为传播核心价值观所代表的12种价值观，即国家鼓励在公益广告中对这12种价值观进行宣传(7)《关于〈中华人民共和国广告法(修订草案)〉的说明》中指出：“修订草案还规定国家鼓励、支持开展公益广告宣传活动，公益广告的管理办法，由国务院工商行政管理部门会同有关部门制定。”随后，有关部门出台《公益广告促进和管理暂行办法》。其中第2条规定：“本办法所称公益广告，是指传播社会主义核心价值观，倡导良好道德风尚，促进公民文明素质和社会文明程度提高，维护国家和社会公共利益的非营利性广告。”由此可以看出，“社会主义核心价值观”在此处只为了对公益广告的内容进行确认，故其应为一个可以明确解释的词语。因此，应将此处的“社会主义核心价值观”作为一个集合12个词语的实意概括词语理解。。此处的“社会主义核心价值观”仅是作为一个具有概括性的词语使用。

图4 包含“社会主义核心价值观”法律法规的类型分布

《中华人民共和国广告法(修订草案)(征求意见稿)》发布于2014年2月21日，彼时该草案已将核心价值观写入附则法条(草案第74条)。《中华人民共和国广告法》可以说是在文本层面将核心价值观入法入规的第一部法律。但值得思考的是，与2015年以后越来越多的法律法规把核心价值观写入立法目的不同，《中华人民共和国广告法》仅把核心价值观放在附则，且是做一个实意词语而非高度抽象的目的性概念使用。这与之后的立法行文风格大有不同。

4.法律法规类型分析

图4直观地反映了表1中包含“社会主义核心价值观”的299部法律法规在不同法律制度领域上的分布(8)表1、图4中对法律法规类型的7种分类参考了《指导意见》及《规划》对社会主义核心价值观融入法治建设6个方面主要任务的归纳，并根据本文对法律法规的实际整理分类新增了“城市管理法律制度”。。不难看出，法律法规在文化、民生和道德3个领域立法最为活跃。2015年《立法法》修订后，设区的市普遍获得城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护3个方面的立法权，各地市积极行使立法权保护辖区内的历史文化、非物质文化遗产等，促进了文化法律制度领域立法的活跃(9)在本文筛选的80部文化领域的地方性法规中，有27部是市级立法主体对历史文化、非物质文化遗产等进行的立法，比例不可谓不高。。而民生和道德领域的重点立法，是2016年《指导意见》中重点强调的“加强保障和改善民生、推进社会治理体系创新方面的立法”，“注重把一些基本道德规范转化为法律规范”(10)但值得注意的是，民生、道德领域的立法似乎并无法落入城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这3个法定可以行使地方立法权的范畴。民生领域的58部地方性法规均为省或直辖市立法，在立法权限上并不存在问题，但道德领域现有的地方立法似乎值得进一步思考。例如，有71部以《x市文明行为促进条例》的地方性法规，此类旨在促进文明行为的法规无论在内容还是外观上似乎都很难说是属于3个法定立法范围中的某一个，如何定位有待进一步论证。。

表1 包含“社会主义核心价值观”法律法规数量分类

另一方面，在市场经济法律制度、生态文明法律制度、城市管理法律制度等方面立法活动表现的并不积极。如果说市场经济法律制度方面立法一般是中央立法主体立法范围，故而立法(或修法)更为谨慎，法律法规数量较少、频率更低，那么属于地方立法权范围内的生态文明和城市管理方面法律制度为何也并不积极？事实上，这种认知不应被过度理解，只能存在于本文所分析的法律法规范围内。现行有效的关于生态文明的地方性法规至少有19部、关于城市管理的地方性法规至少有58部(11)本文使用“北大法宝”数据库，分别以“生态文明”和“城市管理”为关键词，在“地方法规”中检索标题含有关键词的法规，经筛选后分别得到现行有效的法规19部、58部。这一检索方式是非常粗略的。可以合理估计，如果以更加精确、科学的方式进行检索，可以得到的地方性法规数量比现有数量要多。。如果加上此类并不包含“社会主义核心价值观”表述的法律法规，生态文明和城市管理方面的立法可能仍不及文化、民生、道德等领域活跃，但亦不会如图4中所展示的那般低迷。这一方面合理解释了图4中的部分数据出现的现象，另一方面也可从侧面得出一个结论：至少在生态文明和城市管理方面的法律法规中，包含“社会主义核心价值观”表述的法律法规数量并不占多数。

(二)核心价值观在法律法规中的变迁考察

1.新旧法律法规条文对比

在299部法律法规中，新立的法律法规数量居多；亦有部分法律法规是经修订后继续实施的。考察后者可以发现在文本层面核心价值观是如何入法入规的。本文选取了部分经修订的法律法规对新旧条文进行文本对照,如表2所示。

“社会主义核心价值观”在法律法规修订过程中写入法条，一种路径是通过法律目的条款，如《民法总则》，在“为了……”这一表述模式中直接加入“弘扬/践行社会主义核心价值观”。《宪法》中虽未使用“为了……”的表述模式，但第24条位于“总纲”部分，总体上也属于目的性表述，且其修订模式与前述两部法律法规相同，都是在保持旧法条原文的基础上直接加入“提倡社会主义核心价值观”。

《公务员法》和《行政法规制定程序条例》的修订模式在文本上与前述相同，即保留旧法条内容，直接加入“践行/弘扬社会主义核心价值观”。但此处法条性质与前述不同，这两处修改均是在义务性规则中，即法条通过“应当……”的表述要求相关主体做出某种行为。如果说立法目的中的表述一般比较抽象，那么义务性规范的表述较之前者应更加具体，以明确义务内容。但通过表2中相关法条的对比，我们发现，二者的修订模式是一样的，只是在文本上加入“社会主义核心价值观”。在义务性规则中，立法者并没有进一步就这一抽象概念做出解释。

表2 含“社会主义核心价值观”的法律法规新旧条文对比

2.条文修订动机

法律法规新旧条文的对比是考察法条变迁的一种方式，另一种方式是考察立法者修订相关条文的动机。《宪法》第24条中加入“倡导社会主义核心价值观”的主要考虑是，“社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现，凝结着全体人民共同的价值追求。作这样的修改，贯彻了党的十九大精神，有利于在全社会树立和践行社会主义核心价值观，巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想道德基础”(12)参见时任第十二届全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨《关于〈中华人民共和国宪法修正案(草案)〉的说明》中“四、关于宪法修正案(草案)的具体内容”。。《公务员法》中把“践行社会主义核心价值观”规定为公务员义务，是要“把深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、坚持和加强党的领导、坚持中国特色社会主义制度、贯彻新时代党的组织路线、坚持党管干部原则、旗帜鲜明讲政治、践行社会主义核心价值观等要求体现到公务员法的修改过程和具体规定中”(13)参见时任全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀《关于〈中华人民共和国公务员法(修订草案)〉的说明》中“二、修改的指导思想、总体考虑和起草过程”。。

相比之下，《民法总则》中加入核心价值观相关表述的过程要曲折许多。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“加强市场法律制度建设，编纂民法典”的目标后，民法典的相关立法加快了进度，《民法总则》首先进入立法计划。但考察《民法总则》多个立法草案文本(14)本文在“北大法宝”数据库中以“民法总则”为关键词，在“立法资料”中检索，共获得以下6个版本的立法草案：2015年《中华人民共和国民法典·民法总则专家建议稿(提交稿)》，2016年2月《中华人民共和国民法典·民法总则(专家建议稿)》，2016年7月《中华人民共和国民法总则(草案)》，2016年11月《中华人民共和国民法总则(草案)(二次审议稿)》，2016年12月《中华人民共和国民法总则(草案)(三次审议稿)》，2017年3月《民法总则(草案四次审议稿)》。，可以发现把核心价值观写入法条并不在最初的版本当中。从2015年《民法总则专家建议稿(提交稿)》到2016年11月18日公布的《中华人民共和国民法总则(草案)(二次审议稿)》，共4个版本的立法草案中均未写入包含核心价值观的内容(15)在此期间，仅在2016年7月5日公布《中华人民共和国民法总则(草案)》征求意见时，全国人大常委会法制工作委员会指出：“编纂民法典，应当坚持以下基本原则：一是坚持正确的政治方向；二是发挥立法的引领和推动作用；三是体现社会主义核心价值观。”参见全国人大常委会2016年7月5日公布的《关于〈中华人民共和国民法总则(草案)〉的说明》。。二次审议稿征集意见结束后，2016年12月19日全国人民代表大会法律委员会在修改情况汇报中提出，根据一些全国人大常委会委员的意见，应将核心价值观写入《民法总则》(16)参见全国人大法律委员会在2016年12月19日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上作的《全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国民法总则(草案)〉修改情况的汇报》。该报告指出：“一些常委会委员提出，按照党中央关于把社会主义核心价值观融入法治建设的要求，应当强调在民事活动中弘扬中华优秀文化，践行社会主义核心价值观。法律委员会经研究，建议将该条修改为：民事主体行使民事权利，应当节约资源、保护生态环境；弘扬中华优秀文化，践行社会主义核心价值观。并作为对民事主体行使民事权利的要求，移至民事权利一章中规定。(草案三次审议稿第133条)”。在随后公布并征求意见的三次审议稿中，核心价值观出现在第133条中，表述为“民事主体行使民事权利，应当节约资源、保护生态环境；弘扬中华优秀文化，践行社会主义核心价值观”。而从四次审议稿公布直至2017年3月15日通过全国人大表决，核心价值观已不在第133条中，而出现在第1条中，表述为“为了保护民事主体的合法权益，调整民事关系，维护社会和经济秩序，适应中国特色社会主义发展要求，弘扬社会主义核心价值观，根据宪法，制定本法”(17)从三次审议稿到四次审议稿，“社会主义核心价值观”在《民法总则》中位置、内容的变化非常显著，三次审议稿时尚规定在第133条，四次审议稿时已出现在第1条。从2016年12月27日三次审议稿公布并征求意见，到2017年3月8日四次审议稿公布，期间收集到哪些修改意见并基于何种考量将“社会主义核心价值观”写入第1条，笔者没有查找到相关的公开文件。。

同法律的修订相比，行政法规、地方性法规的修订较少有多次公布草案、征求意见或就修改情况做出说明并向社会公布的过程。通过梳理前文列举的《宪法》《公务员法》《民法总则》修订过程，可以发现，立法者对在修订文本中写入核心价值观的解释说明一般比较笼统，大多以“贯彻落实中共中央相关精神”为依据简要带过，较少详细解释写入原因及适用的办法。

三、文本层面入法入规的合理性分析

核心价值观入法入规的一个主要方式是通过立法或修法把“社会主义核心价值观”这一短语写入法律条文，“融入”似乎已经转化为了“写入”。近年来，包括《宪法》《民法总则》《公务员法》等在内的多部重要法律及相当数量的地方性法规都采取了这种方式；并且可以预见，在未来几年中，将核心价值观写入法条的法律法规数量将进一步增加。在理论界和实务界，对这一现象似乎已做默认态度，很少有人对这一方式的应然性提出反思。但直接将核心价值观写入法条是否合理？在法律法规体系中包含核心价值观的法条又处于何种地位？笔者试图就此类问题展开论证。

(一)作为立法目的的核心价值观

1.核心价值观在立法目的条款中的逻辑展开

立法目的是立法者希望通过所立的法获得的结果[9]485。立法目的一般出现在法律法规文本的第一条，以“为了……”为表述方式。表3选取了部分法律法规文本做具体分析。

理解作为立法目的的核心价值观，首先必须明确其内涵。根据十八大以来中央相关文件解释，以“富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善”来理解核心价值观应当是准确、完整的。因此，“为了—弘扬/培育/践行/继承—社会主义核心价值观”这一表述在逻辑上可以展开理解为“为了—弘扬/培育/践行/继承—富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善”。更进一步，这12种价值既可能是以“或”的方式并存，也可能是以“且”的方式并存，即“为了……”所希望实现的可能是12种价值中的某一种或某几种，也可能是希望同时实现12种。而在此种语境下，显然，使一种行为试图同时实现12种价值目标，是极其困难的。因此，“为了……”应当理解为希望实现某一种或某几种价值目标。

表3 部分包含核心价值观的立法目的条款

2.核心价值观写入立法目的条款的效果

根据《立法技术规范(试行)(一)》中规定的“立法目的的内容表述应当直接、具体、明确，一般按照由直接到间接、由具体到抽象、由微观到宏观的顺序排列”，参照此规定再把上述理解思路带入表3中所列举的法条，将可能出现如下情况：

其一，价值目标缺失。以《通辽市蒙古族音乐类非物质文化遗产保护条例》为例，该条例的核心目的是“保护蒙古族音乐类非物质文化遗产”，这一目的可以抽象为“保护传统文化”。保护蒙古族音乐类文化是一个客体非常明确的目标，这一具体的目标在后一句“继承和弘扬优秀传统文化”中得到抽象概括。该句的表述思路很清晰，应当为“蒙古族音乐类文化(具体)—传统文化(抽象)”。而再后一句“践行社会主义核心价值观”则和其前句无法有机融合——“保护传统文化”应当具体对应到哪一种价值目标？似乎某一种或某几种价值都无法在这一条文中得到“践行”。

其二，价值目标重复。以《英雄烈士保护法》为例，该法的核心目的是“保护英雄烈士”，这一目的可以抽象为“爱国”。其后一句“传承和弘扬英雄烈士精神、爱国主义精神”已经把“保护英雄烈士”抽象到“爱国主义精神”范畴。该句思路应为“英雄烈士(具体)—爱国主义精神(抽象)”。在其后“培育和践行社会主义核心价值观”中，能够具体“培育和践行”的应当是“爱国”。如果将其加入该句思路，将会出现“英雄烈士(具体)—爱国主义精神(抽象)—爱国(抽象)”的表述逻辑。在这句中，“爱国”这一抽象价值目标已在前句中表述充分，无需再做重复。

其三，价值目标关联不紧密。以《民法总则》为例，该法的核心目的是“保护民事主体的合法权益，调整民事关系”，在以“人”为核心关照的前提下，《民法总则》尝试提出更进一步的目标“维护社会和经济秩序”。事实上，到此句为止，《民法总则》的立法目的已呈现出“人(具体)—秩序(抽象)”的逻辑。其后两句“适应中国特色社会主义发展要求，弘扬社会主义核心价值观”试图进一步抽象。“适应中国特色社会主义发展要求”极其宏大，暂且置而不谈；“弘扬社会主义核心价值观”在此处展开后无法找到准确的价值目标与“人—秩序”的目标逻辑相对应。或许自由、平等、公正、诚信等价值目标可以在《民法总则》的后续条款中找到对应，但这种对应并无法在“人—秩序”这一核心立法目标中找到紧密关联。

以上3种情况分析均是试图在逻辑和内容上具体地理解法律法规的立法目的。但遗憾的是，笔者发现“弘扬/培育/践行/继承社会主义核心价值观”写入立法目的条款后并不能完美地融入立法目的。再以《民法总则》为例，有学者认为把核心价值观写入立法目的有利于强化人们诚实守信、崇法尚德、推进诚信社会建设[10]，有利于百姓大众了解把握民法的精神和目标追求[11]。诚然，以核心价值观所倡导的12种价值目标为指导思想编写相关法条，可能可以实现此种愿景，但此目标与在第一条中写入“弘扬社会主义核心价值观”有多少关联，笔者持怀疑态度。再者，通过前文对《民法总则》各立法草案的梳理可以清晰地发现，“弘扬社会主义核心价值观”是在草案四次审议稿(最后一稿)中才写入第1条，此前多稿从未提起在第1条中写入“弘扬社会主义核心价值观”。从草案四次审议稿公布至表决通过仅7天时间，而《民法总则》各版本草案已历数年之久。当然，仅从草案公布时间的长短并不能绝对地说明条文增删的必要性，但论证时间长短可以一定程度反映立法者的立法考量。

另一方面，我们可以发现，在现有的已将核心价值观写入立法目的的法律法规中，如若删除包含“社会主义核心价值观”的表述，首先在文本上并不妨碍该法条的阅读，其次在立法目的上不会削弱立法者希望实现的目标。诚如学者所言，将政治性用语纳入立法目的条款，既可能增加法律法规的修订成本，亦会为目的条款带来不稳定的风险[12]。立法目的条款中不切实际的内容使得立法语言显得空洞无物[13]115，“因此，不要讲空话、套话，也不要把非目的性的内容写进目的条文中去”[14]521。

(二)写入义务性规范的核心价值观

1.核心价值观在义务性规范中的逻辑展开

义务性规范是对行为人的义务要求。当核心价值观出现在义务性规范中时，就必须考虑该条文的具体适用问题。表4选取了部分法条做具体分析。

表4 部分包含核心价值观的义务性规范

义务性规范是法律法规对相关主体为某种行为的要求，如果相关主体没有为“应当”的行为，则需要承担相应的法律后果。在义务性规范中，由于法律法规对行为人提出了行为要求，并预设了可能的法律后果，因此其所要求“应当”的内容必须明确、具体，否则行为人无法确定自己的义务范围。由此可以逻辑地得出推论：法律法规条文中所出现的“应当—践行/体现/弘扬—社会主义核心价值观”必须得到更具体的解释，否则行为人无法获知自己的该项义务范围。

前文已经提及，对核心价值观准确、完整的理解，就是“富强、民主、文明、和谐， 自由、平等、公正、法治， 爱国、敬业、诚信、友善”。因此，“应当—践行/体现/弘扬—社会主义核心价值观”充分展开即应为“应当—践行/体现/弘扬—富强、民主、文明、和谐， 自由、平等、公正、法治， 爱国、敬业、诚信、友善”。且因“应当”的范围必须明确，故此处展开的12种价值之间是“且”的关系，即如果行为人没有实现其中任何一种价值，“应当”都将被违反。至此，至少在逻辑上，目前所做的推理是没有问题的。

2.核心价值观写入义务性规范的效果

那么，这种逻辑推演得到的义务范围是否可以在实际的法律法规中得到合理合法的证成？我们尝试回到表4中列举的4个法条中。

《公务员法》要求，公务员应当“履行……带头践行社会主义核心价值观”的义务。“践行”指实际做某事，亦即公务员应当带头在实际中做与上述12种价值相关的事。问题至此便十分明确，不谈其他，仅以“友善”为例：如果公务员没有实际做到“友善”，那么显然“践行社会主义核心价值观”的义务没有履行完成，因此就必须面对违反公务员义务所带来的法律后果。很显然，这是一个近乎荒谬的结论——但这一结论在逻辑上却又是可以推出的。“友善”仅是人际交往中交往一方的为人处世态度，甚至在道德上也并无严格的要求。“不友善”只能说明行为人为人处世的态度较为消极，甚至都无法因某人“不友善”而指责其“不道德”。再回到《公务员法》，如果公务员因其“不友善”(这里甚至无法明确“不友善”的对象，是行政相对人，还是其同事？)而承担法律责任，那么不仅在情理上不符合社会的一般认知，同时可能会违反《宪法》等相关法律对公民人权的保护。其他11种价值亦同此理。

《行政法规制定程序条例》和《湖南省地方立法条例》都是立法规范，其首先必须符合《宪法》《立法法》的相关规定。亦同上理，立法者在制定或审查某部法规时，如何认定其“友善”与否？或是否“富强”“和谐”？很难想象，一部严格遵守《立法法》制定出来的行政法规或地方性法规因其“不友善”而被立法者否定。《重庆市全民健身条例》中的规定更无法解释。如何理解“全民健身应当弘扬富强、民主、文明、和谐， 自由、平等、公正、法治， 爱国、敬业、诚信、友善”？且不说健身活动需弘扬如此之多的价值目标是否可能，在这么繁重的价值任务之下，《重庆市全民健身条例》还是否是为“健身”而制定的条例？

不难看出，在义务性规范中写入“社会主义核心价值观”，不仅无法实现其自身应有的价值倡导作用，反倒可能会使法律条文陷入法理、情理的解释困境，甚至会瓦解该法律条文的合理性、合法性。在义务性规范中写入“社会主义核心价值观”，或许出发点是希望增加行为义务的价值导向，但核心价值观的内涵的价值太过丰富，以至于其完全无法在义务性规范中获得明确的义务范围。上述例证便充分地证明了这种尝试是不够成功的。

(三)核心价值观可否作为法律原则

1.核心价值观作为法律原则的逻辑展开

对于核心价值观入法入规的形式，有学者提出其作为法律原则是一个较好的切入口。“核心价值观的理论高度契合了法律原则在制度构建中的本源性、基础性及指导性地位。法律原则既是法的构成要素，又反映一般道德意识和准则，适用情形比规则宽泛。”[6]甚至由于核心价值观因其对法律规范和司法适用具有指导意义，使得其比法律原则更具有指导性[15]。还有学者将核心价值观视为法理的内容，作为对规则漏洞的补充[16]9-11。

写入法律法规文本的核心价值观能否视作为、实际作为，甚至超越法律原则适用？笔者仍以《民法总则》中的核心价值观为样本进行分析。

假设《民法总则》第1条中的“弘扬社会主义核心价值观”可以作为法律原则，或可以作为对已有的法律原则未及之处的补充，那么首先需要确定已有的法律原则有哪些。《民法总则》中明文规定的法律原则出现在第4、5、6、7、8、9条，分别为平等原则、自愿原则、公平原则、诚信原则、守法与公序良俗原则、绿色原则。根据相关条文内容，可以得出这样的对照。

表5 《民法总则》中法律原则与核心价值观对照

不难发现，核心价值观所提出的3个层次的价值目标中，作为社会层面价值取向的“自由、平等、公正、法治”全部可以找到对应，作为公民个人层面价值准则的“诚信”可以找到对应。这与前文分析得出的《民法总则》在立法目的上所希望达到的“秩序”目标(“维护社会和经济秩序”)相一致。《民法总则》中的法律原则在核心价值观中未对应的是作为国家层面价值目标的“富强、民主、文明、和谐”和公民个人层面价值准则的“爱国、敬业、友善”。换言之，核心价值观如果作为《民法总则》中的法律原则，那么其补充的应当是这7种价值目标。

2.核心价值观作为法律原则的效果

民法是市民社会的基本法。在以民事主体为调整对象的法律规范的视野中，“富强”可以作为民事主体对自身财产增长的愿景、对国家财富积累的期许，但能否在经济活动中成功盈利，这是市场活动的结果，民法不参与调整；“民主”是民事主体对充分表达意见的要求，如何在民事商事活动中充分表达意见，《公司法》等法律法规有具体规定；“文明”是对社会成员行为举止的道德鼓励，不属于民法调整对象；“和谐”是对良好社会关系的期盼，是对融洽的人际关系的倡导，不属于民法调整范围；“爱国”是对作为一国公民的政治道德要求，如果公民违反爱国的要求，其侵犯的不是民事主体间的法益，因此亦不属于民法调整；“敬业”是对作为工作者的个人工作态度的要求，属于道德要求，不属于民法调整；“友善”是对生活在社会中的人为人处世的态度的期待，不友善甚至都不属于“不道德”的范畴，民法更无需参与调整。

经过分析，我们可以发现，核心价值观中未在《民法总则》规定的法律原则中有所对应的7种价值，并不属于民法所应调整的范围。换言之，核心价值观中规定的12种价值，需要由民法纳入作为原则的，《民法总则》已有相应条款；尚未明确为法律原则的，并不属于民法调整范围。由此可以得出两点推论：其一，根据《民法总则》已规定的法律原则条款，其已充分反映了核心价值观的价值倡导，可以自信地认为《民法总则》实现了核心价值观在价值导向上“入法”；其二，核心价值观在民法中的倡导已由若干明确法条实现，无需再将核心价值观作为法律原则写入《民法总则》。

法律原则作为法律规范体系中极为重要的一部分，有着悠久的历史积淀与法律文化传统。哪些价值应当上升为法律原则，并非立法者任意创造，而毋宁是由立法者在历史传统中发现、归纳、总结。法律原则对法律体系具有稳定作用，但其基础是作为原则的价值已深入人心、千百年来由人们约定俗成地遵守。由此观之，参考上述对《民法总则》的相关分析，笔者认为，把核心价值观作为法律原则，既无必要，也缺乏法治传统。

四、核心价值观应当如何入法入规

(一)“融入”的解读方式

根据中央文件精神及近几年的立法实践，核心价值观“入法入规”的“入”大致可以作两种理解：其一是在具体操作层面理解，“入”就是“写入”，即把“社会主义核心价值观”这一短语写入法条文本中；其二是在抽象指导层面理解，“入”是把相关的价值目标“融入”法律法规所追求实现的目标，在思想指导层面实现核心价值观的“入”。

如前所述，核心价值观“写入”法律法规条文中已有诸多立法实践。但遗憾的是，无论是写入立法目的条款还是具体法律规则中，这种“写入”都是不成功的，不仅无法真正实现核心价值观的入法入规，还可能引起核心价值观系统与法律规范系统的不协调甚至冲突。因此，入法入规在“写入”这条道路上是行不通的。那么，就另一条道路而言，在抽象的指导层面，如何实现核心价值观在价值目标上“融入”法律法规？即如何既不写入立法目的条款或作为法律原则，又实际上实现核心价值观的价值目标指引？

回到《规划》，我们可以找到一些思路。在中央有关部门负责人就《规划》相关情况答记者问中，负责人指出，贯彻落实《规划》，“要完善工作机制，深入分析社会主义核心价值观的立法需求，完善立法项目征集和论证制度，制定好立法规划计划，加快重点领域立法修法步伐……要把社会主义核心价值观作为立法起草、论证、协调、审议的重要内容，注重立法目标和价值导向、法律规范和道德规范的有机统一”[17]。

(二)“融入”的实现方式

根据这一解释，可以归纳出两种“融入”方式：其一，通过核心价值观的指导，确定当前及未来的重点立法领域、明确立法规划，合理地利用立法资源优先在核心价值观需要的领域进行立法；其二是在法律法规的立、改、废、释过程中坚持以核心价值观作为价值导向。

1.核心价值观指导立法资源分配

通过核心价值观加强重点领域立法，这一要求在《指导意见》中已经提出，并归纳出若干方面。如前所述，现有核心价值观入法入规的实践中，文化、民生、道德领域实践最为活跃。参考中央有关部门负责人答记者问时对文化、民生、道德3个领域法律制度建设的具体安排，我们可以大致看出在这3个领域还有很多工作需要完成，如表6所示。

《规划》中提及的应当在核心价值观指导下进行立法或修法的领域，虽已完成一些，但仍有不少领域有待加强。且即使是已制定了相关法律法规的领域，亦是以较为分散的地方立法为主，对于某一领域在时间、空间上的立法仍需继续补充。同时，对于生态文明法律制度、民主政治法治化等目前立法尚不充分的领域，应当给与适当立法资源倾向，通过合理分配立法资源，内在体现核心价值观的引领。

表6 《规划》相关意见的立法现状概览

2.核心价值观引领立、改、废、释

对于在法律法规的立、改、废、释上坚持以核心价值观为价值导向，充分体现在立法全过程中对法律法规整体及具体法律条文的价值引导上。以《民法总则》的制定过程为例，全国人大常委会法制工作委员会在对草案进行说明时指出，“编纂民法典，应当坚持以下基本原则：体现社会主义核心价值观”。在立法的过程中坚持“体现社会主义核心价值观”的基本原则与前述尝试将核心价值观作为民法基本原则截然不同，前者是对立法整体工作的价值目标把控，是宏观抽象的，而后者是必须得到清楚明白解释的，是需要应用于司法实践的。在立法过程中坚持核心价值观的价值引领，既可以是直接的，如将部分价值目标提炼为民法原则；也可以是间接的，如爱国、富强这些核心价值，可在民法的良性实施过程与结果中九曲回廊式地得到响应[11]。

无论是作为重点立法领域确立之标准，还是作为法律法规立、改、废、释过程中的价值导向，核心价值观以“指导思想”的抽象形式“融入”，最终以此路径实现“入法入规”，这既在价值导向上响应了十八大以来的号召，也有效地维护了法律规范体系的合法性、稳定性。

五、结语

近几年的立法状况显示，核心价值观进入法律法规文本的情况越来越频繁。包含“社会主义核心价值观”的法律法规的数量逐年快速增长。但遗憾的是，直接写进法条的核心价值观并没能发挥其应有的价值导向作用。核心价值观写入立法目的条款既会破坏立法目的的原有逻辑结构，又可能架空立法目的的实在性；出现在法律规则，尤其是义务性规范中的“社会主义核心价值观”，不但可能解构法律规则的确定性，还有可能消解法律规则的合法性；而试图将核心价值观确立为立法原则，则会遇到价值重复与缺乏法治传统的障碍。实证分析证明，核心价值观在法律法规文本中可能存在破坏法律规范体系合法性、架空应有立法目的的巨大风险，把核心价值观直接写入法律文本并不是立法学意义上的较优选择。

核心价值观写入法律法规条文的初衷或许是好的，但事实证明，简单地入法入规不仅无法实现“融入法治建设”的原初目标，反倒会适得其反，使得核心价值观陷入内容空洞、根基松散甚至实质违法的窘迫境地。在这一语境下，与其为了显示“融入”而简单“写入”，让核心价值观处于法理的悖论之中，反倒不如恢复法律规范体系的纯粹状态，避免规范体系与价值体系的混乱。

核心价值观自十八大被提出以来，在国家政治生活、法治建设中的位置越来越重要。我们应该牢记的是，作为政治性话语被提出的核心价值观，始终应坚守其自身的政治属性。只有准确地把握核心价值观作为政治性话语的属性，才能进一步有效地践行核心价值观。明确这一点对于当下及今后的立法活动意义重大：核心价值观不是法律规范，也不应当成为法律规范；实现核心价值观“入法入规”，积极响应“把社会主义核心价值观融入法治建设”，不是机械地将核心价值观写入法律法规文本，而是要将其对立法活动的价值引导体现在确定立法领域、创设法律法规的整体过程中。只有在宏观层面恰当地提出核心价值观，使核心价值观真正处于引领地位，才能最大效能地发挥其价值导向作用。