广西沿边重点开发开放试验区高水平对外开放研究

朱华丽

摘要：“十三五”期间，广西沿边重点开发开放试验区开发开放取得新突破，基础设施日趋完善，营商环境持续优化，对越交往更加密切，沿边产业加快转型，综合实力稳步提升。“十四五”时期，我国将坚定不移扩大开放，广西沿边重点开发开放试验区对外开放将面临新的机遇和挑战。要积极融入新发展格局，坚持先行先试，深化务实合作，加快产业平台建设，加强互联互通基础设施建设，强化支持政策落地和对外开放安全保障，以新担当新作为推动沿边试验区高水平开放、高质量发展。

关键词：广西沿边重点开发开放；试验区；对外开放

中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）05-0119-06

习近平主席2020年11月在第十七届中国—东盟博览会和中国—东盟商务与投资峰会开幕式上发表视频致辞时指出：“中国将坚定不移扩大对外开放，增强国内国际经济联动效应，以自身复苏带动世界共同复苏。”[1]实行高水平对外开放，开拓合作共赢新局面，是我国“十四五”规划提出的一项重大举措。沿边重点开发开放试验区（以下简称沿边试验区）是我国深化对外开放合作的重要平台，是实施“一带一路”倡议的桥头堡和排头兵，也是沿边地区开放发展的重要支撑。自2012年广西东兴国家重点开发开放试验区、2016年广西凭祥重点开发开放试验区、2020年广西百色重点开发开放试验区先后获批以来，广西沿边地区实现了国家沿边重点开发开放试验区战略全覆盖，为加快开放发展奠定了坚实基础。为促进广西沿边地区充分发挥国家战略优势加快开发开放，笔者深入东兴试验区边境口岸、重点园区等开展实地调研，对接相关部门了解试验区开发建设有关情况，学习借鉴先进地区经验，深入研究探索广西沿边试验区高水平开放、高质量发展的有效路径。

一、“十三五”时期广西沿边试验区开发开放取得新突破

“十三五”时期，广西沿边地区实现了平稳较快发展，脱贫攻坚取得全面胜利，与全国同步全面建成小康社会，区域综合实力、基础设施、对外开放等迈上新台阶，发展活力动力进一步增强，进出口商品总值、农村居民人均可支配收入增速、固定资产投资增速等指标排全区前列。

（一）综合实力稳步提升，沿边试验区效应取得新成效

“十三五”期间，东兴、凭祥、百色三个沿边试验区综合实力明显提升，地区生产总值、居民人均可支配收入实现较2010年翻一番的目标，人民生活水平不断提高，试验区的引领带动作用增强。东兴市“十三五”期间地区生产总值年均增长4.3%，农村居民人均可支配收入21173元，是“十二五”末期的1.6倍；2017—2018年连续两年成为广西唯一跻身全面小康指数百强的县级市[2]。凭祥市“十三五”期间地区生产总值年均增长10.2%，城乡居民人均可支配收入比“十二五”末期分别增加11623元和5969元，年均增长分别为7.2%和9.8%[3]。百色市2020年地区生产总值1333.73亿元，增长6.3%，较2015年增加519.16亿元[4]。

（二）基础设施日趋完善，开放发展的基础更加扎实

一是交通基础设施进一步完善。云桂客专百色段、崇左至靖西高速公路、钦防高速改扩建工程、中越北仑河公路二桥等重大项目竣工通车，南宁吴圩经上思至防城港、上思至峒中、巴马至凭祥、田林至西林、那坡至平孟等高速公路及南崇高铁、防东铁路等一批重大交通基础设施项目开工并加快建设，沿边试验区公路、铁路、机场航运等出海出边、通达全国的立体交通网络初步建成。二是口岸基础设施加快升级，口岸通关能力大幅度提升。中越北仑河二桥口岸国门楼、验货场、口岸信息化工程等口岸联检设施全面竣工并通过国家验收正式通关开放；峒中口岸（含里火通道）综合区项目全面建成并上报申请国家通关验收。友谊关口岸中越浦寨—新清、友谊关—友谊口岸货运专用通道等跨境通道建成通车，经过信息化改造，友谊关口岸成为全国首个实现全信息化智能通关和“提前审结”监管模式的沿边口岸。三是重点园区基础设施初步成型。东兴跨境经济合作区国门综合服务区全面建成，“三纵三横”路网实现通车，中越北仑河二桥口岸连接防东高速公路的道路全部打通。凭祥综合保税区中越“两国一检”项目竣工，凭祥东盟水果小镇、边境出口加工区、东盟红木产业园的标准厂房、路网、管网等基础设施加快建设。百色龙邦边民互市贸易区建成投入运营，龙邦—茶岭跨境经济合作区万生隆国际商贸物流中心全面建成，沿边重点园区产业发展承载力不断提升。

（三）改革创新不断深化，试验区营商环境持续优化

广西沿边试验区统筹自贸区、国际医学开放试验区、沿边金融综合改革实验区、构建开放型经济新体制试点、边境旅游试验区、综合保税区等战略平台政策叠加优势，推进实施外贸、工商登记、跨境金融服务、跨境劳务合作、园区管理体制等领域一系列改革措施，东兴试验区、凭祥试验区分别形成26项、16项可复制推广经验，试验区营商环境不断改善。东兴试验区在全国率先发出34证合一的“一照通”营业执照、启用边境贸易“一指通”，办证速度提高30%。积极深化沿边金融改革，開创人民币对越南盾直接报价兑换的“东兴模式”[5]；凭祥市实现1456项依申请行政权力事项“一窗通办”，“一窗通办”率达99.5%[3]。百色市在全区率先推出市场监管审慎包容“四张清单”①，成立全国首家金融政务服务中心，获评全国营商环境质量十佳城市。

（四）沿边产业加快转型，口岸经济新活力不断迸发

边境贸易加快转型升级，跨境经济合作蓬勃发展，广西沿边试验区逐步由“通道”经济向口岸经济转型，经济发展的活力动力不断增强。截至2020年底，全区共有113家边民合作社（互助组）和68家落地加工企业，惠及边民22.9万人次[6]。凭祥市“十三五”期间规模以上工业总产值年均增长21.3%，外贸进出口总额由757.1亿元增加到1219.05亿元，年均增长17.2%，口岸加工企业累计达33家[2]。靖西市成立边民合作社22家，2020年互市贸易额完成40亿元，增长103%；龙邦口岸产业园进驻企业12家，投产7家[7]。东兴市跨境贸易、跨境旅游、跨境加工、跨境金融、跨境电商、跨境物流等六大跨境产业快速发展，互市贸易区从2015年的250亩扩建到2020年的1500亩，日均交易人次、交易额、交易量是“十二五”末的2倍以上；“十三五”期间经东兴口岸出入境人数4268.4万人次，累计接待游客5352.2万人次，出入境车辆28.1万辆次，出入境货运量280.2万吨，分别是“十二五”末期的1.7倍、2.1倍、2.6倍、2.4倍；互市商品落地加工提供就业岗位6万多个，电商企业累计发展到2668家，物流企业发展到200多家[2]。

（五）对越交往更加密切，沿边开放新格局加快构建

广西对外开放门户不断增多，2017年，东兴口岸获批扩大开放至中越北仑河二桥，峒中口岸升格为一类口岸；龙邦口岸2021年扩大开放为国际性口岸。口岸功能更加完备，东兴口岸先后获批成为中药材进口通关口岸、进境水果指定口岸；友谊关口岸在水果、种苗、粮食、进口冰鲜水产品指定口岸的基础上，获批开展落地签证业务，成功开通中越、中泰进境水果班列。广西沿边试验区与越方沟通交流合作机制建设取得新的成果，东兴试验区管委会与越南广宁省经济区管委会、东兴市与越南芒街市分别建立不同层面的沟通协调机制，东兴口岸联检部门与越南芒街口岸联检部门完善会晤机制，推进自助通关、预约通关、集中通关、随到随检等口岸监管创新。中越商品交易会、中越民俗文化节、中越边关旅游节等平台助推两国经贸往来和文化交流更加密切。

二、广西沿边试验区高水平对外开放面临的机遇和挑战

“十四五”时期是世界百年未有之大变局深度演化和我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程相互交融的特殊历史时期，世界力量格局重构、经贸规则重建、竞争优势重塑相互叠加，我国将迈入高质量发展阶段，发展方式转变、经济结构优化、增长动能转换，外部环境发生复杂而深刻的重大变化，为广西沿边试验区开放发展带来巨大的机遇和挑战。

（一）面临的机遇

从国际看，一方面，随着大数据、人工智能、物联网、5G等新兴技术深入应用，全球产业分工格局加速转变，高端制造业逐步向发达国家回流。另一方面，劳动密集型产业从工资、土地、环保成本较高的地区流入成本较低地区的趋势仍在延续。2020年，东盟首次成为我国第一大贸易伙伴，双方贸易额达6846亿美元，同比增长6.7%[8]。广西沿边地区在对外开放、对外交流合作中仍具有独特的区位优势和资源禀赋优势。

从国内看，一是国家发展红利持续释放。“十四五”时期，我国将由中等收入国家迈向高收入国家，工业化、城镇化不断推进，东中西部协调发展的能力和动力更加充足，深入实施区域协调发展战略，深入推进西部大开发，广西沿边地区开放发展将得到更多更有效的支持。二是我国改革开放进入新的阶段。“十四五”时期，我国将在更高起点上推进改革开放，财税、金融、土地等基础领域改革进一步深化，开放的大门越开越大，贸易、投资、要素跨境流动等将更加便利。国家“十四五”规划明确提出，“更好发挥重点口岸和边境城市内外联通作用”“支持广西建设面向东盟的开放合作高地”[9]，沿边试验区改革创新、开放合作的施展空间将更加宽广。三是一系列国家重大战略继续深入实施。“一带一路”倡议及西部陆海新通道、粤港澳大湾区、北部湾经济区、中国（广西）自由贸易区、国际医学开放试验区等国家战略深入实施，为广西沿边地区开放发展带来新的更大的机遇，推动沿边地区加快开发开放。

（二）面临的困难和挑战

1.新冠肺炎疫情在全球持续蔓延给广西沿边试验区开放发展带来巨大挑战。新冠肺炎疫情暴发以来，在我国虽然得到快速有效遏制，但全球疫情形势依然严峻，特别是印度等国家出现的超级变异毒株更加剧疫情蔓延风险。受疫情影响，国际间经贸往来出现萎缩，世界经济低迷状况短期内难以改变。新冠肺炎疫情全球蔓延，边境疫情防控压力非常大，沿边口岸旅客出入境通道基本处于关闭状态，昔日人流涌动的口岸商贸区变得冷冷清清，这对沿边地区商贸、旅游等带来巨大冲击，沿边口岸经济发展形势异常严峻。2020年广西边民互市贸易进出口总额下降28.4%[10]；东兴市、防城区地区生产总值分别下降2.9%、5.6%，规模以上工业总产值降幅分别达78.6%、64.5%[11]。

2.《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）给广西沿边经贸发展带来新的挑战。长期来看，RCEP对维护多边贸易体制、深化区域经济一体化具有积极的作用，但短期来看有可能对沿边地区经贸发展产生一定的冲击。一方面，边境贸易税收优惠政策优势将逐渐减弱，RCEP各参与国之间90%的货物贸易将实现零关税，边民互市商品原有的免税优势将弱化，边贸竞争力将会大幅下降。另一方面，边贸加工企业有可能加速外迁，边境加工产业发展将受到冲击。RCEP条件下贸易和投资领域开放水平进一步提高，沿边地区与东盟的同质性竞争将加剧。

3.跨国竞争、区域竞争带来的挑战。一方面，邻国越南加快革新开放，劳动力成本优势逐步发挥，对外资的吸引力不断加大，全球大量资金涌向越南，对广西沿边地区吸引投资形成挑战。截至2021年5月中旬，越南当年实际到位外资71.5亿美元，增长6.7%，中国为越南第四大投资国[12]。另一方面，区域发展竞争千帆竞发，广西沿边地区在招商引资、承接东部地区产业转移等领域面临着周边省市较大的竞争。此外，区域经济发展过程中往往溢出效应与虹吸效应并存，先进发达地区既能产生辐射带动作用，也可能将周边的人才、资本等要素进一步吸引和集聚，形成虹吸现象，沿边地区后发优势有可能变成为后发劣势。

4.沿边试验区自身改革发展能力水平面临的挑战。边境地区环境错综复杂，对治理能力要求高。广西沿边地区发展基础薄弱，基础设施、人才资源、营商环境、口岸通关、政策落實等仍存在较为明显的短板弱项，成为制约广西沿边试验区进一步开放发展的因素。

三、积极融入新发展格局，推动广西沿边试验区高水平对外开放

习近平总书记2021年4月视察广西时强调，“在推动边疆民族地区高质量发展上闯出新路子，在服务和融入新发展格局上展现新作为”[13]。加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是关系国家发展全局的重大战略任务。“十四五”期间，我国将坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放。沿边试验区是连接国内国际双循环的重要节点枢纽，要抢抓机遇，攻坚克难，积极主动融入和服务新发展格局，高起点高标准做好试验区“十四五”开发开放规划，将沿边试验区打造成更高能级的对外开放平台，推动沿边地区实现高质量发展。

（一）坚持先行先试，深入推进贸易和投资便利化

推动贸易和投资自由化便利化是国家“十四五”规划提出的一项重要举措。沿边试验区是一个综合范畴，广西要树立“大试验区”理念，统筹利用好沿边试验区、自由贸易区、国际医学开放试验区、综合保税区、边（跨）境经济合作区等改革创新平台，强化顶层设计，敢于先行先试，灵活运用各类支持政策，探索创新对外开放新举措，不断提升试验区贸易和投资自由化便利化水平，增强对外开放综合竞争力。一是推动跨境要素自由流动。2021年4月，商务部等20部门联合印发的《关于推进海南自由贸易港贸易自由化便利化若干措施的通知》（商自贸发〔2021〕58号）明确提出，在海南洋浦保税港区内先行试点“一线放开，二线管住”的贸易政策，进入“一线”原则上取消自动进口许可管理，由海南自由贸易港在做好统计监管的前提下自行管理，进入“二线”按现行进口规定管理。沿边试验区要积极学习借鉴先进经验，探索在沿边跨境经济合作区、边境经济合作区等实施“一线放开、二线管住”政策，提升资本、货物、劳务、服务等要素跨境流动的自由化便利化程度，增强区域贸易、投资吸引力和竞争力。二是持续提升通关效率。新冠肺炎疫情在全球持续蔓延对口岸通关提出更高要求，要统筹抓好沿边口岸疫情防控和通关便利化工作，探索创新通关验放模式，既实施精准布控，又要确保快速查验。依托已获批的中药材进口通关口岸、进境水果指定口岸等功能性口岸，不断深化口岸通关监管领域改革，强化跨部门通关协作，推进“一站式”通关，探索对特定物品开通专用通道监管，实施顺势监管、先放后验等措施，持续深入开展口岸降费提效，压缩通关时间，加快通关速度。三是不断优化营商环境。持续深入推进“放管服”改革，对于沿边市、县来说，更需要强化“服”的意识和能力，着力提升政务服务、公共服务水平。进一步完善沿边县级政务服务中心建设，推进政务服务标准化、规范化、便利化，推动政务审批服务事项实现全程网办和“一事通办”[14]。结合跨境电商、跨境旅游、跨境劳务合作的发展，做好网上中介服务平台的建设，提升通办、代办服务水平，为新兴产业发展提供更好的基础信息服务；探索跨境劳务合作审批创新，提高审批效率，加强对跨境劳务用工企业的前置服务和事中、事后服务管理，进一步降低企业用工成本。

（二）加快产业平台建设，打造跨境产业链供应链

2021年1月，广西壮族自治区人民政府批复同意设立自治区级防城、龙州、靖西三个边境经济合作区。2021年4月，商务部办公厅印发了《关于围绕构建新发展格局做好边境经济合作区、跨境经济合作区工作的通知》，提出了要加快建设边境经济合作区、跨境经济合作区、综合保税区等产业发展平台，充分发挥这些平台统筹沿边开放、联通国内外市场优势，推动边（跨）境合作区与境外经贸合作区的产业联动，构建面向東盟的跨境产业链和供应链等一系列支持措施。为此，广西要加快推进沿边试验区建设。一是做好园区发展规划，科学定位产业布局。要把边（跨）境合作区的发展规划与“十四五”规划衔接起来，结合进境水果、中药材、植物种苗、冰鲜、水产品指定进境口岸等功能定位，合理布局进口资源加工、农产品落地加工、跨境物流等产业。二是探索进口商品落地加工新模式。探索实施对备案范围内的互市贸易商品实行委托申报等“直通式”通关，由越南进境的货车报关后可直通边（跨）境合作区，降低企业转运成本，加快货物在园区内流转，提升承接东部产业转移的竞争力。三是探索园区开发新模式。结合资源、市场特点，探索“小组团”“园中园”滚动开发，将整个园区划分为相对独立又功能互补的细分产业园区，采取企业建设—运营方式，积极引入规模较大的龙头企业，配套保税仓储、物流、办公等，逐步完善产业配套，成熟一片，开发一片，形成良性循环。四是深化园区管理体制机制改革。建立更加灵活高效的园区管理体制，推进传统的“管委会”模式向“管委会+公司”模式转变，由平台公司承担园区产业培育、项目建设等职能，激发园区活力；推行公司化投资招商，创新投资促进考核和奖励机制；探索建立特殊一级财政管理体制，设立园区发展基金，增强园区发展融资能力。五是加快园区道路、标准厂房、水电气管网、员工宿舍等基础设施和配套设施建设，推进产城融合发展，不断提高园区产业发展的承载力。

（三）深化务实合作，构筑对越交流合作新高地

国家“十四五”规划提出，坚持共商共建共享原则，深化务实合作，促进共同发展，推动共建“一带一路”高质量发展[9]。广西沿边试验区要充分发挥与越南毗邻的优势，不断探索深化对越沟通交流和全方位开放合作新机制，构筑对越交流合作新高地，打造面向东盟开放的示范区。一是进一步完善对越沟通交流机制。继续用好中越各级政府间、双边口岸间的会晤机制以及基础设施合作工作组、金融与货币合作工作组等合作机制，积极应对疫情影响，采取线上会晤等方式，加密会晤频次；探索中越两国关联经济园区、行业协会间的交流合作机制，在规划、招商引资等方面开展合作。二是引领中越合作朝纵深处延伸。扩展、深化跨境劳务、跨境旅游、跨境金融、跨境电子商务等方面合作，建设中国—东盟教育合作平台，打造中越产学研合作和高层次创新创业人才交流平台。三是进一步增强中越两国边民沟通交流。升级中越商贸旅游博览会等两国边境地区传统交流合作平台，加强边境地区公共卫生、生态环保等方面的合作，依托中越边民传统节庆和体育、民俗文化活动，加强两国边民间的文化交流，推进民心相通。例如，防城区峒中镇那丽村，每年春节、壮族“三月三”等，积极邀请毗邻的越南同文社村来进行砧板陀螺比赛，既弘扬了传统文化，又进一步密切了两国边民沟通交流，增进两国边民友谊。

（四）加快互联互通基础设施建设，夯实高水平对外开放基础

积极融入西部陆海新通道建设，加快建设通往国内腹地和东盟国家的公路、铁路、港航等交通基础设施以及口岸联检设施、信息基础设施，全面提升广西沿边试验区互联互通水平。一是加快交通基础设施重大项目建设。加快建成南崇高铁、防东铁路等一批重大铁路项目，加快推进东兴至凭祥高速公路、黄桶至百色铁路等一批重大项目建设。二是加强口岸联检设施建设。加快完善东兴二桥口岸花卉种苗（景观树）海关临时监管区和检疫隔离区、峒中口岸信息化、凭祥边民互市贸易点提升改造、龙邦口岸旅检通道国门楼等一批口岸基础设施项目建设，持续提升口岸通关智能化。三是加快建设边境道路、水利等基础设施，以及抵边村屯饮水安全、环境整治、医疗卫生、教育等基本公共服务设施，切实改善边民生产生活条件。四是加快沿边试验区信息基础设施建设。积极参与中国—东盟信息港建设，推进光纤网络、5G基站、物联网等通信网络、新技术基础设施项目建设，完善广西边境口岸互联互通信息平台、政务服务信息平台等数字化项目建设，提升沿边试验区信息化、数字化水平。

（五）强化政策落实落地，积极争取更多资源要素支持

沿边开发开放是一项系统工程，涉及各方面的支持政策。广西要加強对三个沿边试验区开发开放的统筹协调，加强政策集成，统筹好财政、土地、边贸、金融等各类政策措施，推动政策落地发挥效益。一是加强政策研究。要实施政策清单化管理，认真组织对国家、自治区出台的各类支持政策进行深入研究，掌握政策精神实质，充分利用沿边试验区有自贸区、国际医学开放试验区、国检试验区、边境旅游试验区、左右江革命老区振兴规划等多个国家战略平台叠加的支持政策。学习研究和借鉴上海自贸区、海南自贸港等先进政策，结合沿边试验区新发展阶段特征推进政策创新，探索政策落实的具体措施。二是加强向上沟通对接。要加强与国家、自治区发展改革委、财政、商务、自然资源、海关、边检等部门的汇报和对接，争取更多的倾斜和支持。三是加快项目建设。用好试验区土地切块指标政策，加快推进中央预算内投资沿边试验区建设专项资金、边境转移支付资金、兴边富民专项资金、北部湾经济区重大产业发展专项资金等各类国家、自治区资金支持的项目建设，促进资金经济效益、社会效益充分发挥。

（六）加强安全保障，确保沿边试验区开放安全

安全是发展的条件，国家“十四五”规划纲要提出“健全开放安全保障体系”“构筑与更高水平开放相匹配的监管和风险防控体系”[9]。在新冠肺炎疫情全球大流行背景下，广西更要统筹好开放发展和安全，在持续扩大开放的同时，要确保边境安全稳固。一是严格落实常态化疫情防控要求。2021年5月以来，越南新增确诊病例快速上涨，广西沿边地区的疫情防控压力随之大增。沿边各口岸要严格落实疫情防控措施，常态化抓好重点监测，完善各类应急预案，坚持群防群控，加快推进疫苗接种，多管齐下全力阻断境外疫情输入渠道，坚决守住不发生疫情输入的底线。二是不断提升边境安全治理能力。推进完善“党政军警民”五位一体合力管边治边体制机制，加强沿边地区基层党组织建设，提升沿边抵边乡村网格化管理水平，建立从政府到边民，从口岸到抵边乡村的立体化边境安全防控体系，做到边境安全风险早预警、早发现、早处置。三是进一步强化沿边干部群众的安全意识。牢固树立总体国家安全观，增强底线思维和风险意识，注重提升边境地区领导干部防范化解各类风险的本领，加强政治安全、国土安全、经济安全、生态安全、生物安全、信息安全、民族文化安全等方面的宣传教育，不断强化沿边干部群众的国民意识、国土意识、国门意识、国防意识，发动边民积极参与防范安全风险，筑牢对外开放的安全屏障。

注释：

①“四张清单”即《依法不予行政处罚事项清单》《依法从轻行政处罚事项清单》《依法减轻行政处罚事项清单》《百色市市场监管系统新业态监管事项清单》。

参考文献：

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[10]广西商务厅.2020年1-12月广西进出口贸易分类统计表[EB/OL].http：//swt.gxzf.gov.cn/swsj/ dwmysj/t7982720.shtml.

[11]防城港市统计局.2020年防城港市及各县（市、区）主要经济指标完成情况表[EB/OL].http：// www.fcgs.gov.cn/xxgk/jcxxgk/tjxx/ydjjzbtj/202101/ t20210122_187622.html.

[12]2021年前5月越南吸引外资增长6.7%[EB/ OL].http：//www.cafta.org/show.php？contentid=93067.

[13]习近平在广西考察时强调解放思想深化改革凝心聚力担当实干建设新时代中国特色社会主义壮美广西[EB/OL].http：//www.xinhua net.com/ politics/leaders/2021-04/27/c_1127382754.htm.

[14]肖捷.加快转变政府职能（学习贯彻党的十九届五中全会精神）[N].人民日报，2020-12-03（6）.

责任编辑王彩棉