以人民为中心的中国城乡融合发展方向与进路

杨俏丽 王政武 钟永锋

摘要：推进城乡融合发展不仅仅是区域协调发展的经济问题，更关系到国家治理体系和治理能力现代化，是扎实推动全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展的重要途径。推进城乡融合发展必须坚持以人民为中心的发展思想，站好、站稳人民立场，与乡村振兴战略、新发展格局构建等同步推进，重点解决好城乡居民共享经济社会发展成果的公平性问题，逐步实现城乡居民共同富裕。推进以人民为中心的城乡融合发展应打破传统资本导向型经济发展模式、城市优先发展模式等桎梏，立足城乡经济社会发展不平衡不充分和农村劳动力不足等现实困境，确立以实现全体人民共同富裕为目标导向的思路，重塑城乡劳动力结构，建立城乡共融共生共享发展机制，深化农村土地制度改革，增强城乡融合发展的内生动力。

关键词：以人民为中心；城乡融合发展；共同富裕；乡村振興

中图分类号：D262文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）05-0070-07

自党的十九大明确必须坚持以人民为中心的发展思想后，党中央从中国的国情和未来发展的方向出发，瞄准短板和弱项，盯紧痛点、堵点和难点，加强顶层设计和制度体系建设，通过实施脱贫攻坚战、乡村振兴战略，推进城乡融合发展，重点解决城乡发展不平衡不充分的问题，引导和规范经济社会改革发展向以人民为中心回归，积极、有序、有效地推进共同富裕的进程。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调：健全城乡融合发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路，深入推进以人为核心的新型城镇化战略。2021年中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》把“加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”纳入指导思想内容，要求加快县域内城乡融合发展，到2025年城乡基本公共服务均等化水平明显提高和城乡居民收入差距持续缩小。2021年6月1日开始实施的《中华人民共和国乡村振兴促进法》提出，要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略，推进城乡融合发展。这彰显了推进城乡融合发展在化解新时代中国社会主要矛盾中的地位和解决这一问题的重要性、紧迫性。此外，《中华人民共和国乡村振兴促进法》还提出，完善城乡统筹的社会保障制度，以产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，进而实现人与社会、经济、自然的协同发展，最大限度满足人民日益增长的美好生活需要，加快实现全体人民共同富裕的进程。由此而言，乡村振兴已经成为推进城乡融合发展的重点和难点问题。推进城乡融合发展不仅是促进区域协调发展的内在要求，而且是践行以人民为中心的发展思想，扎实推动全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展的重要组成和关键环节。

一、推进城乡融合发展是扎实推动全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展的重要途径

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中指出：“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，维护社会公平正义，着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展！”[1]2021年8月17日，习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上强调：“要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕”“适应我国社会主要矛盾的变化，更好满足人民日益增长的美好生活需要，必须把促进全体人民共同富裕作为为人民谋幸福的着力点，不断夯实党长期执政基础。”[2]当前，中国已经取得了脱贫攻坚的全面胜利，进入了全面推进乡村振兴的新发展阶段，开启了全面建设社会主义现代化国家新征程。在新的征程中，坚持以人民为中心的发展思想，最重要和最关键的是要把促进全体人民共同富裕摆在更加重要的位置，以更有效的举措不断推动全体人民共同富裕，确保到2035年全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。

事实上，以人民为中心一直都是中国共产党推进经济社会改革发展的重要理念，也一直为此不断努力。特别是党的十九大报告明确把以人民为中心的发展思想作为中国经济改革发展的重要指导思想后，中国在经济社会发展中更加注重以人民为中心，增强全体人民共享经济社会发展成果的普惠性、公平性。从以人民为中心的角度看，城乡发展差距问题就是城乡居民生存发展保障的失衡问题，以人民为中心的经济发展强调的是发展主体的全面覆盖，不解决好城乡居民生存和发展保障的均等性问题，就不可能实现真正的以人民为中心的经济发展。中国特色社会主义经济发展就是要坚持以人为目的的生产，通过经济的发展使社会中的每一个个人都获得较好保障，以此来引导和推动中国特色社会主义经济发展回到保障人的生存和发展的轨道中来。中国过去的以资本为导向的经济发展模式造成的人的发展与经济发展不协调很突出的表现就是“三农”发展滞后、城乡发展差距扩大以及由此造成的城乡居民发展保障失衡等。城乡居民的共同发展，单纯侧重于城市居民或农村居民的任何一方都无法达成目标，而是要实现乡村振兴和城乡融合发展，把两者作为一个整体来推进和发展，紧紧围绕怎么样能让城乡居民实现更好地发展来展开。城乡融合发展就是要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，统筹和优化农村经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”总体布局，重点解决好城乡发展中整体处于弱势的农村居民的就业、收入、教育、医疗、养老等问题，解决农村生态环境治理以及用以满足农村居民日益增长的美好生活需要的公共文化、娱乐等社会公共服务有效供给问题，真正实现农业强、农村美、农民富，使农村居民与城市居民一道共享经济发展成果，实现共同富裕和全面自由发展。推进城乡融合发展很重要的方面就是要促进城乡居民同步发展，这是坚持以人民为中心发展经济的内在要求，都是为了使人的生存发展得到更好的保障，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。

二、以人民为中心的城乡融合发展的内涵及其特征

（一）以人民为中心的城乡融合发展的内涵

城乡融合发展是以城乡产业联动发展和生产力共同提高为物质基础，以城乡生产要素自由流动为通道，以城乡劳动分工演变为内在动力，以城乡分配正义与公平为激励，以城乡社会生产力和生产关系优化为突破口，以保障城乡劳动者的生存和发展为核心，以城乡生产方式和生活方式的和谐统一、人与自然和谐共生为基本目标的一种发展空间与利益优化的可持续发展模式。从历史来看，中国城乡关系的演变是社会生产力发展和人的生存发展方式变化的共同结果。过去，中国城乡二元结构出现的根本原因是没有很好地处理好人的发展与经济发展的关系而实施城市优先发展导向战略产生的结构性失衡，其主要表现在城乡资源配置、城乡收入分配结构、城乡社会公共服务供给失衡等方面。城乡融合发展是对原来的城乡二元结构、城乡统筹等理念和机制体制的扬弃。一方面，城乡融合发展继承了农村优良的传统风俗、乡村文化、自然生态等以及城市的古建筑保护，强调人与自然、资源、社会、文化和谐共生；另一方面，城乡融合发展是对传统的重城市轻农村，重工业轻农业，重经济发展轻生态资源文化保护与人的生存发展等局限性的摒弃。从以人民为中心的经济发展角度而言，推进城乡融合发展的目标是通过城乡联动和融合发展来创造城市、农村居民发展的良好条件，最终实现农村和城市居民共享经济社会发展成果，人与自然和谐共生。即以人民为中心的城乡融合发展超越了传统的城乡一体化发展局限，它不是单纯的产业结构优化、土地规划布局、生产要素自由流动、社会公共服务资源配置等物化层面问题，而是将人的生存发展始终置于城乡发展或经济社会发展中更加重要的位置，以促进城乡居民联动发展、互惠互利、共同提高生存发展保障水平，进而实现共同富裕。

（二）以人民为中心的城乡融合发展的特征

1.人的联动融合与平等发展。城乡融合发展框架下，内部成员之间的地位是平等的，在就业、住房、教育、医疗、社会公共服务等方面享有平等权利，并且通过劳动所获得的收入应能够维持劳动力生产耗费补偿，保障劳动者及其家庭成员生存和发展的需要，不会因为城乡居民居住、就业的区域差异或行业差异等而在生存和发展保障水平出現反差，更不能以牺牲农村居民的利益换取城市居民利益需求的满足。

2.城乡发展关系互促互补有机融合。城乡融合发展不仅体现在双方经济增长的同向性和增长速度的平衡性方面，更重要的是城市和乡村之间要形成内生的联动性和互补性，使之形成有机结合、紧密配合、相互支撑的机制。

3.城乡居民劳动具有等值性。城市和乡村劳动者的劳动即使具有区域、行业、岗位等方面的差异，所获得的劳动价值也应具有等同性；不管是生活在城市还是农村，都要能够实现人与自然和谐共生，以及平等的生活目标。城市和乡村的劳动者结合自己的意愿、专长，具有从事工业或农业及其相关生产活动的自愿选择权，以及在各种生产劳动之间进行转换和组合。

4.城市和乡村居民发展的平等性和协调性。长期以来，城市和乡村居民发展的差异性不是人类发展的特有本质，而是由于制度和体制机制的影响导致不同区域、不同群体的生存发展保障水平、生活方式在特定阶段出现的状态，这恰恰是以人民为中心经济发展需要解决好的核心问题。城乡融合发展下的城市和农村居民的发展是平等、和谐的发展，应享有相同的发展机会、发展资源、发展空间、发展保障，相互间形成紧密的联动关系，不因被区域、群体、行业等因素的影响而扩大差距，更不能以损害其他人的利益来实现另一部分人的发展。

三、以人民为中心推进中国城乡融合发展的主要困境

（一）传统资本导向型经济发展模式的影响

人的发展是经济发展的目的，经济发展是服务于人发展的手段。中国城乡融合发展一定程度上体现为城乡居民生存和发展的保障水平及全面性、均衡性问题，这就要求必须把保障好城乡居民的生存和发展当作城乡经济发展的最终目的。在过去一段时间里，部分地区曾经出现过人的发展和经济发展关系失衡的问题，导致资本在经济社会发展过程中占据越来越重要的位置，对人的发展形成了极大冲击和消解，经济效率、经济规模、经济效益在较长时期内成了经济发展的目标导向。不管是城市还是农村，部分地方习惯于把经济增长率、经济规模、经济效益作为经济发展的出发点和落脚点，对经济发展应保障人生存和发展的本质规定性重视不够。由于对科学发展观认识不到位，“经济发展优先于人的发展”“经济发展致力于追求经济效益最大化”等错误认知深刻影响着部分人的思维模式。在城乡经济发展过程中，一些地方政府大力推动生产的快速发展而没有注重其与社会生产关系的调节，没有把城乡生产的发展、经济的发展和城乡居民的生存与发展紧密联系起来。在这种制度设计和理论指导下，是不可能把保障城乡居民生存和发展作为经济发展的根本性目标的，那么城乡发展失衡以及城乡居民生存和发展保障水平偏低、覆盖面不够大、失衡性突出等就成了必然结果，如一些转移到城市的农村劳动力，由于城乡二元结构、户籍制度、社会保障制度等弊端，无法享受到城市居民的同等待遇和权利[3]。

（二）城市优先发展导致社会生产力和生产关系在城乡间分离

尽管党中央历来重视农业农村工作，并连续多年出台中央一号文件予以推进，但是在实践中，由于农村发展点多面广基础薄弱，而城市各种优势资源相对集中、发展带动作用强，部分地方在历史上实际长期实施的是城市优先发展的策略。实施城市优先的导向和目标很明确，即城市是国家和经济社会发展的中心，农村处于从属地位，城市和农村之间的关系就是：农业和农村是为工业、城市发展提供资本形成与积累的来源，它们就是要为城市发展的资本积累及原材料、劳动力供给提供服务的。在这种发展模式下，实行“工农业产品价格的剪刀差”政策，即通过扭曲产品和生产要素价格，创造偏向城市而不利于农业、农村和农民的政策，获取农业剩余以补贴工业化；实行农业征税政策并将农业所征税收用于支持工业化、城市化发展；推行户籍制度限制农村劳动力向城市自由流动；教育、医疗、养老等社会公共产品服务优先优质保证城市市民需求等，成为保障城市优先发展的制度安排，由此就形成了工业化先于农业现代化、农业和农村服务于工业发展的工农关系，形成城乡二元结构。在城乡二元结构体制下，城市的快速发展并没有带动农村、农业和农民的同步发展，反而令人疑惑的是，城市化快速发展背后隐藏的是城乡发展差距的扩大、农民收入不合理、农业功能窄化、农村产业发展受阻、农村生态环境恶化等，以及出现的新矛盾。

（三）城乡经济社会发展不平衡不充分问题依然突出

发展不平衡不充分的城乡二元结构问题是中国经济社会发展中长期存在并亟须解决的问题[4]。党的十八大以来，尽管党中央高度重视推动区域和城乡的协调发展，并通过实施精准扶贫方略、乡村振兴战略，完善社会保障体系等加以解决，但城乡发展不平衡不充分的问题依然存在。

1.城乡居民收入差距大。根据2016—2021年的《中国统计年鉴》数据统计，2015—2020年，尽管城市居民人均可支配收入和农村居民人均可支配收入都呈现增长趋势，农村居民人均可支配收入与城市居民人均可支配收入的倍差逐渐缩小，但两者的差值均在2.5以上，且农村居民人均可支配收入与全国居民人均可支配收入的差值一直呈现扩大趋势。如果将城市居民获得的各类补贴、社会保障福利等非显性收入计算在内，再剔除掉农民收入内无法转化成消费的部分，城乡居民的收入差距会更大。

2.城乡教育资源配置不均衡。从义务教育规模看，2019年，全国城市的小学、初中的学校数量分别增加650所、569所，而农村这两类学校数量却是分别减少2313所、136所。从义务教育学校教学条件看，2019年，义务教育阶段教学仪器设备配置中，全国小学生均教学仪器设备值为1672元，农村小学生均教学仪器设备值为1511元，农村小学比全国平均水平少161元，约占城市小学的77.8%；全国初中生均教学仪器设备值为2625元，农村为2354元，比全国平均水平少271元，相当于城市的76.4%。从义务教育教师队伍看，2019年全国城市、农村的初中阶段本科及以上学历教师比例分别为93.1%、84.0%，城乡相差9.1个百分点。即使从学前教育的规模和师资力量对比看，城乡差距也依然较大，2019年，城区、镇区与乡村幼儿园班数分别为67.13万个、61.26万个、44.47万个，占比分别为38.83%、35.44%、25.73%；城区、镇区、乡村专任教师数量分别为133.64万人、97.83万人、44.84万人，占比分别为48.37%、35.40%、16.23%[5]。从专任教师数量看，城区教职工与专任教师数量约为乡村的3倍、镇区的1.5倍。

3.城乡基本公共服务供给差距大。社会保障方面，根据《2019年民政事业发展统计公报》，2019年全国城市和农村低保平均保障标准分别为每人每月624元、444.6元，城乡差距为179.4元，高40.4%；城市和农村特困人员救助供养资金年人均分别为12542.4元、7879.8元，城市比农村多4662.6元，约高59.2%。社区服务方面，2015—2019年，全国城市社区综合服务设施覆盖率分别为82.0%、79.3%、78.6%、78.7%和92.9%，农村社区综合服务设施覆盖率分别为31.8%、37.3%、40.9%、45.3%和59.3%，城市比农村分别高出50.2%、42%、37.7%、33.4%、33.6%，尽管两者的差距总体呈缩小趋势，但差距依然十分明显。此外，全国农村和城市的医疗卫生资源条件的差距也比较突出。根据《中国统计年鉴2020》，2011—2019年，尽管卫生技术人员、执业（助理）医师、注册护士、医疗卫生机构床位方面，城市与农村每千人口拥有量的比值不断缩小，但该比值基本保持在2以上（除2018年和2019年医疗卫生机构床位外）。

（四）农村劳动力严重不足

脱贫攻坚和乡村振兴的实施极大地改善了农村经济社会发展的环境和条件，农村发展的活力得到了进一步增强，但是农村劳动力向城市转移的问题依然没有得到应有的改善，农村大量房屋闲置、家庭空巢率上升、农村空心化等问题在很大程度上制约了农村经济社会发展的内生动力。根据2017—2020年的《中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报》数据统计，2017—2020年，全国农民工总量分别为28652万、28836万、29077万、28560万，其中外出农民工总量分别为17185万、17266万、17425万、16959万。虽然全国农民工总量、外出农民工总量在2020年出现了下降趋势，但是总数依然巨大。而且，留在农村的主要是老人、妇女和小孩，农村人口劳动能力受到极大限制，特别是创新型、知识型劳动生产力短缺问题突出。农村劳动力的短缺不仅会带来农村的空心化，更为严重的是由此引发与其他因素的综合作用，使农村生产力和生产关系遭遇前所未有的危机。这一危机如果得不到有效化解，不但会造成城乡间发展的极不均衡，还会反过来阻碍城镇化的持续健康发展。

四、以人民为中心推进城乡融合发展的逻辑与进路

（一）确立以实现全体人民共同富裕作为推进城乡融合发展的目标导向

长期以来，城市优先发展战略的实施具有特定的时代背景、特殊的发展需要。而当前，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，中国已经实现了农村人口的全部脱贫和进入了全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，共享发展、高质量发展、以人民为中心的发展构成了“十四五”时期甚至更长时期中国经济社会发展的主线和时代任务。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》已经明确了“十四五”时期经济社会发展坚持以人民为中心，坚持人民主体地位，坚持共同富裕的目标和方向。习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会、庆祝中国共产党成立100周年大會等不同重要场合都提出要推动全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。特别是2021年8月在中央财经委员会第十次会议上，习近平总书记就在高质量发展中促进共同富裕发表了重要讲话，进一步明确了共同富裕的划时代意义、核心要义、本质要求、目标任务和实现途径，为我们朝着共同富裕的目标稳步前行提供了根本遵循和行动指南[6]。共同富裕是社会主义的本质要求，中国共产党人的初心和使命就是“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”。实现共同富裕被赋予了特殊的内涵和使命，正如习近平总书记2021年1月在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班开班式上指出的“实现共同富裕不仅仅是经济问题，而且是关系党的执政基础的重大政治问题”“自觉主动解决地区差距、城乡差距、收入差距等问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。”[7]在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，我们必须“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，维护社会公平正义，着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。”[1]显而易见，推进城乡融合发展不仅具有很强的经济属性，而且具有极其重要的政治意义，其目的不仅仅是推动区域协调发展，更重要的是它关系到国家治理体系和治理能力现代化、关系到社会主义现代化强国建设、关系到中国共产党推动经济社会发展的目标导向——坚持以人民为中心，推动人的全面发展和全体人民实现共同富裕。也就是说，推动城乡融合发展，不是简单的要不要、想不想的问题，而是怎么样推动、怎么样促进城乡融合发展成效最大化并如何保证城乡融合发展成效可持续的问题。推进城乡融合发展，就是要以此解决城乡居民收入差距持续存在，教育、住房、医疗、养老等公共服务资源城乡配置失衡，农村基础设施建设滞后，农村发展空间受限等不利于人民共享经济社会发展成果、阻碍人民实现共同富裕进程等问题。可以说，推进城乡融合发展是落实以人民为中心的发展思想的内在要求，就是要让全体人民特别是长期以来处于弱势地位的农村居民能够像城市居民一样享受相同的待遇，与城镇居民同权，实现公共服务均等化[8]。因为，我们要从第二个百年奋斗目标和中华民族伟大复兴的战略全局出发，从实现人的全面自由发展和全体人民共同富裕的中国共产党的使命审视，积极、有序、有力、有效地推进城乡融合发展。

（二）建立城乡资源共融共生共享发展机制

从短期来看，城乡融合发展更多地体现为农村对城市的融入（其中至少包括融入的领域、融入的方式、融入的广度和融入的深度）和城市对农村的反哺，这决定于城市和农村两者发展的基础、资源、优势等因素。当前，党中央相关战略、规划所提出的要破除城乡制度壁垒，建立劳动力、资金、技术、资源等自由流动的制度性通道，畅通城乡经济循环，其更多的也是体现在城市支持农村发展的层面上。事实上，长期以来农村发展之所以滞后于城市，很大程度上就是由于乡村被限制在农村狭小的空间，生产要素资源由农村向城市单向流动，农村为城市发展提供其发展所需要的各种生产资源要素，由此形成城市优先、城市挤占农村构成了城乡发展的主体状态。在当前全面推进乡村振兴、构建新发展格局和扎实推动全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展的背景下，推进城乡融合很重要的基础就是实现城乡资源要素的双向自由流动[9]并真正建立起促进且有效保障城乡资源共享联动的体制机制，不但要破除长期以来阻碍生产要素资源在城乡之间自由流动的制度性因素，而且还要通过制度功能的发挥来引导、鼓励和支持城市资源按照市场的规律和农村发展的实际需求流向农村，进而使城市中的人才、技术、金融、互联网、交通、物流等资源进入农村市场，通过制度衔接紧密化、基础设施一体化、公共服务均等化、联系载体拓展化等[10]，实现规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展，形成工农互助、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系，最终逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化和城乡产业发展融合化，为农村经济社会发展发挥多方面的促进作用。需要注意的是，城市资源向农村的流向和聚集仅仅依靠市场的作用是远远不够的，而且也是不可能的。这就要求，建立和完善农村发展与城市资源整合的共建共享机制，通过激励和利益机制来构建起农村和城市之间融合联动的关系，以共商、共建、共享的方式来培育和强化城乡整合共享资源和联动发展的内生动力。这种共建共享机制至少应包括四个方面内容：一是必须由政府牵头统筹协调，这是由政府职能和我国国情决定的。二是要成立推进城乡资源整合和共享发展的专门机构，统筹、管理、协调、监督和评价城乡资源整合和共享发展的相关事宜。三是要把握好资源共享和共享发展的原则和规律。根据不同区域城乡之间的资源禀赋、发展基础、发展规划、发展特色等制定和实行具有差异化资源整合和共享机制，避免一刀切和千篇一律。四是要制定双方或者多方参与的利益分配模式，增强城乡资源共享融合发展的动力和保障力。

（三）重塑城乡劳动力结构，增强城乡融合发展内生动力

人是最重要也是最关键的生产要素，人在经济社会发展中永远居于主导性地位，在新发展阶段推进城乡融合发展过程中也必然且必须如此。改革开放以来，特别是20世纪90年代中期之后，大规模的农村劳动力外流转移到城市，为城市快速发展提供了有力的劳动力供给，但同时也由此形成了城乡劳动力结构分化的问题，农村常住人口减少、具备较强生产能力的劳动力向城市转移导致农村发展“空心化”问题突出。推进城乡融合发展很重要的方面就是要推进以农村劳动力结构为主体的城乡劳动力结构的重塑，具体而言，重点是要改变长期以来形成的农村劳动力向城市流出而城市劳动力无法流入农村或者不愿意流向农村的单向性流动问题，使农村形成与乡村振兴、城乡融合发展和社会主义现代化建设相匹配的充足劳动力。一方面，应在打破城乡要素资源流动制度壁垒的基础上，通过促进农村产业结构转型升级，挖掘和扩大农村经济发展内生潜力与空间，推进城乡基础设施和公共服务均等化建设，建立城乡衔接的社会保障制度[11]，建立健全普惠性基本公共服务体系，缩小城乡居民在基本教育、基本医疗、基本养老等公共服务方面的差距[12]，由此培育和强化农村劳动力愿意留在农村、城市或者城镇居民希望转移到农村的吸引点，由当前的政策要求、制度引导转变为农村劳动力的思想自觉和行为自觉。另一方面，要构建农村教育高质量发展支持体系。对于农村而言，劳动力的原生性培养比外部引流更为重要且有效。重塑农村劳动力结构的重点应该放在农村自有劳动力的生产与发展方面，建立与之相适应的农村教育高质量发展支持体系非常重要且紧迫。要完善农村教育资源配置政策，加大对农村教育短板领域的投资，建立与乡村振兴发展需要相匹配的多层次的农村教育体系，探索建立不同区域农村之间、城市与农村之间教育资源统筹配置与整合共享政策，健全农村教育高质量发展评价制度支持体系[13]，大力推进农村农民职业教育，建立和壮大职业农民队伍，积极改善农村劳动力结构、发展农村新型经营主体。

（四）深化农村土地制度改革，提升城鄉融合发展效能

土地是农村最重要的生产要素之一，是农村赖以发展的显著优势，同时也是近年来制约城乡融合发展的重要因素。推进城乡融合发展应以基于改革农村土地制度为重点的城乡空间再构和优化为突破口，挖掘农村发展潜力，释放农村发展活力，提升城乡融合发展效能。一方面，按照2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和2021年9月开始实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》有关精神，增强土地制度改革系统性、融合性和战略性，把土地制度改革与乡村空间布局、城乡融合发展、乡村生态文明建设等紧密结合起来，对内通过土地制度改革加强对农村生产、生活、生态空间的统筹和管控，通过村庄整治、农村空闲零散建设用地整理等节约建设用地，减少土地资源浪费，以空间布局优化扩大农村发展空间；对外根据城乡融合发展的需要和地方实际，在遵循国家土地管理有关法律法规的基础上统筹城乡土地配置，发挥好土地在推动城乡产业联动发展、构建城乡融合共享资源平台等方面作用。另一方面，同步推动宅基地“三权分置”改革和土地产权制度改革，适度放活宅基地和农民房屋使用权，构建农村宅基地使用权有偿退出机制、市场交易机制、增值收益分配机制[14]，盘活宅基地和房屋等资源，提高存量建设用地使用效率，建立和完善工业用地、生活用地和住宅用地等的适度转化制度[15]；完善同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，探索建立农村建设用地指标与城市建设用地指标置换机制，以资源互换的方式扩大城乡融合发展空间，增进农村对城镇化和工业化发展成果的共享度；加强对土地经营权的保护，探索农村土地多样化流转方式和保障机制，提高农村土地市场价值，通过土地入股方式与城市资源互换，推进城乡联动融合发展。

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责任编辑韦荣锋