构建公平合理的农村宅基地使用权流转收益分配机制

周建国 周敏

摘要：构建公平合理的农村宅基地使用权流转收益分配机制能够促使农村宅基地进入土地市场，增加农民财产性收入，从而促进农村经济发展和助力乡村振兴。文章通过分析农村宅基地使用权流转收益分配公平的困境，提出从明确分配主体、制定分配标准、建立健全分配监管机制、建立规范有序的流转市场、完善价值评估制度五个方面来构建公平合理的农村宅基地使用权流转收益分配机制。

关键词：农村；宅基地使用权；流转收益；分配机制

中图分类号：F114文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）05-0084-05

基金项目：湖南省哲学社会科学基金一般项目“新中国农村土地权利制度沿革与变迁趋势研究”（16YBA297），2020年湖南省一流本科专业建设成果（法学专业）。

随着城镇化进程不断加速，规模不断扩大，城镇化建设需要大量的土地，依靠土地集约利用方式已经无法满足用地需求，而在广大农村存在宅基地大量闲置或粗放利用的现象，形成二者之间矛盾的重要原因是农村集体建设用地流转受阻，其中，宅基地土地流转问题最为突出。对此，2018年1月，中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》）要求：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置”“适度放活宅基地和农民房屋使用权”[1]。2019年9月，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发布《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（以下简称《通知》）强调：“鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”[2]2021年4月，第十三届全国人大常务委员会通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》第四条规定：“坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，調动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益”；第六十七条规定：“县级以上地方人民政府应当推进节约集约用地，提高土地使用效率，依法采取措施盘活农村存量建设用地，激活农村土地资源，完善农村新增建设用地保障机制，满足乡村产业、公共服务设施和农民住宅用地合理需求。”[3]2021年5月，在全国人大常委会举行的乡村振兴促进法实施座谈会上，全国人大常委会委员长栗战书指出：“以习近平同志为核心的党中央高度重视乡村振兴”“要保障好维护好农民的合法权益，解决好农民关心关切的利益问题，让农民吃上长效‘定心丸。”[4]两份文件和一部法律都对加强农村宅基地管理，保护农民权益，推进美丽乡村建设和实施乡村振兴战略具有十分重要的意义。

保障农村宅基地使用权顺利流转的前提条件是公平合理分配流转收益。宅基地使用权流转收益分配是指国家或政府、宅基地所有权人、宅基地使用权人和其他权利主体参与分配流转收益的一系列法律行为。当前，宅基地“三权分置”改革背景下，宅基地使用权流转收益分配呈现较为混乱状态，流转收益分配不当问题非常突出，亟须建立公平合理的农村宅基地使用权流转收益分配机制。推进宅基地使用权合理流转不仅能够提高农村土地资源配置效率和缓解城镇建设用地紧张需求，而且能够促使农村宅基地进入土地市场，增加农民财产性收入，从而促进农村经济发展和助力乡村振兴。

一、构建公平合理的农村宅基地使用权流转收益分配机制的必要性

（一）确保农村宅基地使用权顺利流转

随着城镇化建设不断推进，城乡各种资源要素自由流动，使得“三权分置”改革背景下农村宅基地使用权的保障性功能日趋弱化，其财产性价值逐渐凸显。2020年11月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》中提出：“保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让。”[5]要求通过运用土地流转市场的措施和办法，对进城落户农民退出或转让宅基地使用权给予公平合理补偿，并落实集体经济组织参与宅基地流转收益的分配权。《中华人民共和国土地管理法》规定：“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”[6]《中华人民共和国民法典》进一步具体规范了农民宅基地使用权转让等流转行为[7]。当前，从农村宅基地使用权流转的实践来看，广大农民迫切要求修改宅基地使用权主体的法律限制性规定，以适应宅基地使用权合理流转范围扩大的现实要求。在宅基地“三权分置”的架构之下，新产生的资格权承担了农民身份属性，继续维持宅基地使用权的保障性功能，并维护农村社会公共利益。宅基地使用权通过“适度放活”的政策可以提高土地资源利用效率和增加农民收入，也可以使得其他权利主体的利益得到实现。为此，亟须构建公平合理的流转收益分配机制，建立健全农村宅基地使用权流转市场，推动宅基地使用权公开、公平、规范流转。

（二）确保农村宅基地各权利主体的合法利益

农村宅基地使用权流转过程中主要涉及流转出让人、流转受让人、集体经济组织、国家等权利主体的利益分配。需要处理好农民、集体经济组织和国家之间的收益分配关系，既要保护农民获得收益，又要保障集体经济组织和国家利益不受损害。农民是享有宅基地使用权流转收益的最直接利益主体，依法享有宅基地使用权权益。集体经济组织通过参与分配宅基地使用权流转收益，实现其所有权权益。集体经济组织的宅基地所有权制度承载着国家利益，肩负着维护国家经济制度公有制的政治任务。国家是农村宅基地发展权的主体，有权享有宅基地开发利益，参与分配宅基地使用权流转收益。当前，农民、集体经济组织、地方政府等各权利主体进行流转收益分配利益博弈，没有一个恰当的方式来平衡各方利益或者找到利益平衡点，即使出台有法律也会在实际执行中阻力重重。目前立法的滞后或者法律所设置的障碍，是阻碍我国宅基地正常流转的原因，其背后的因素之一是各方利益无法进行平衡[8]。因此，要确保农村宅基地各权利主体享有合法的利益，必须构建公平合理的流转收益分配机制。

二、构建农村宅基地使用权流转收益分配机制存在的困境

（一）农村宅基地使用权流转收益分配主体不明晰

宅基地使用权流转收益分配主体主要涉及宅基地使用者、集体经济组织、国家。农民是宅基地使用权的主体，乡村振兴战略的实施，客观上需要扩大宅基地使用权利用效能，让农民财产权益最优化。集体经济组织是宅基地所有权主体，在实践中，村民委员会、村民小组、本集体组织成员等主体代替集体经济组织参与流转收益分配。权利行使主体的多样性在宅基地使用权流转收益分配上会导致矛盾与争议。《中华人民共和国民法典》指出：“属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权。”[7]在实践中，存在村民委员会及其成员利用职权谋取私利，损害集体经济组织利益的现象。如宅基地使用权流转及其收益分配由村民委员会主导，农民流转主体意愿被漠视，部分农民对宅基地使用权流转的价值不知情，造成农民难以参与并获得应得的流轉收益。流转过程中还存在部分基层干部过分强调集体经济组织，在分配利益中降低了农民本该享有的流转利益。依据坚持“让利于民”的原则，为了避免公权力的滥用及腐败现象，维护农民合法取得流转收益，《通知》强调：“不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民‘上楼，不得违法收回农户合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。”[2]反映了党和人民政府尊重农民流转宅基地使用权的意愿，充分保障农民的权利。

（二）农村宅基地使用权流转收益分配标准不明确

农村宅基地使用权作为一种法定的用益物权，进入土地市场进行流转就会产生财产性收益。在宅基地使用权流转实践中存在利益分配不公问题。

1.农民亟须建立公平合理的农村宅基地使用权流转收益的标准。农民是宅基地上房屋的所有权主体，根据我国“房地一体”原则，农民可以依法合理流转宅基地使用权，可以流转宅基地上的房屋，流转产生的收益应直接归农民。农民依法流转自己的宅基地使用权意味着其放弃福利性保障，使得大部分宅基地使用权流转收益归于集体经济组织，直接损害农民个体的利益。农民流转宅基地使用权，不是要放弃其享有的福利性保障，而是要将其福利性保障转变为等值的实物或者货币保障。因此，亟须建立公平合理的宅基地使用权流转收益的标准，保障农民宅基地使用权流转收益。

2.集体经济组织亟须建立公平合理的农村宅基地使用权流转收益的标准。根据法律政策，集体经济组织享有宅基地所有权，农民享有集体经济组织无偿提供的宅基地使用权，农民流转宅基地使用权只能在本村集体经济组织内部，不能进行外部流转。从宅基地使用权来源看，农民的宅基地使用权来源于本集体经济组织的无偿分配，当农民流转其宅基地使用权时，应取得本集体经济组织的同意。如果集体经济组织同意农民流转，就有权参与分得一部分流转收益，这个额度应根据各地经济发展水平和农村实际进行规定。但在实践中，往往由集体经济组织主导流转收益分配，导致大部分收益归于集体经济组织，损害了农民利益。同时也存在部分农民以享有宅基地使用权的福利性保障为由拒绝向本集体经济组织分配部分流转收益，从而损害集体经济组织的利益。因此，亟须建立公平合理的宅基地使用权流转收益的标准，保障集体经济组织宅基地使用权流转收益。

3.国家亟须建立公平合理的农村宅基地使用权流转收益的标准。国家为土地资源所有权和宅基地发展权的主体，应当成为宅基地使用权流转收益的分配主体之一，参与分享部分流转收益。当前存在不适当的观点，认为政府不是农村宅基地的权利主体，宅基地使用权流转过程中，不应当参与分配。因此，建立公平合理的宅基地使用权流转收益分配标准，尤为重要。

（三）对农村宅基地使用权流转收益分配的监管有待加强

《中华人民共和国土地管理法》规定：“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。”“国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。”[6]当前，国家对土地的监管工作，对于预防与解决地方政府在土地利用和监管过程中遇到的土地违法问题有积极的作用，但在宅基地使用权流转收益分配的监管上，需要提升监管效力。宅基地流转收益分配过程亟待进一步公开透明，例如，农民的建筑物及其宅基地使用权被政府征收、征用时，由于农民对宅基地使用权流转收益的不知情，存在只能得到较少的补偿现象，严重损害了农民应得的宅基地使用权流转利益。因此，亟须加强宅基地使用权流转收益分配的监管。

（四）农村宅基地使用权流转的市场有待规范

当前，农村宅基地使用权流转市场中，存在宅基地使用权流转的出让方和受让方获取流转信息不对称的现象，流转信息缺乏真实性；也存在宅基地使用权流转的出让方和受让方私自流转，损害集体经济组织和其他农民利益的情况。因此，必须建立健全规范有序的宅基地使用权流转市场，为宅基地使用权的顺利流转创造有利条件。

（五）农村宅基地使用权的价值评估制度有待完善

目前，农村宅基地使用权价值评估制度有四点需要完善，一是宅基地使用权的价值难以正确评估。农民依程序申请无偿取得集体经济组织的宅基地使用权，未支付合理对价，难以形成真实价值评价标准。二是农村宅基地使用权价值评估体系有待完善。三是农村宅基地上房屋及附着物难以实现等价流转，也难以实现其物的担保价值。因为现行法律和政策对宅基地使用权流转的限制，并且基于“房地一体化”原则，使得受让方难以真正获得宅基地使用权及房屋所有权，加大了其流转价值的实现难度。四是农村宅基地的保障性功能承担着农民生活的保障，在完善的社会保障制度建立之前，宅基地使用权流转价值难以有大的发展。

三、构建公平合理的农村宅基地使用权流转收益分配机制的建议

（一）明确农村宅基地使用权流转收益分配主体

1.农民为农村宅基地使用权主体。依据法律政策，农民是宅基地上房屋的所有权主体和宅基地的使用权主体。宅基地使用权流转中必须切实保护农民参与分配宅基地使用权流转收益。《中国共产党农村工作条例》第四条指出：“坚持以人民为中心，尊重农民主体地位和首创精神，切实保障农民物质利益和民主权利，把农民拥护不拥护、支持不支持作为制定党的农村政策的依据。”[9]《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条指出：“依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护。”“禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。”[10]

2.集体经济组织为农村宅基地所有权主体。集体经济组织既是宅基地所有权主体，也是宅基地使用权的管理者。作为宅基地所有权主体，集体经济组织依据其所有权主体资格分得一部分宅基地使用权流转收益。通过立法规定集体经济组织参与宅基地使用权流转收益分配份额，对超宅基地標准面积进行经营的使用者，除了支付转让费用，超出宅基地标准面积的部分，按照每年实际经营收入与超占部分面积比值向集体经济组织缴纳宅基地有偿使用费用。依据土地绝对地租理论，集体经济组织还享有宅基地绝对租金形式的流转收益。作为宅基地使用权的管理者，可以对宅基地使用权流转收益分配事务进行组织管理，又可以对流转收益分配进行监督。

3.国家为土地资源所有权和农村宅基地发展权主体。第一，从土地资源所有权主体看，国家是土地资源所有权的主体，通过参与分配利益，既可以保障土地资源所有权主体的利益，又可以防止土地资源的不当流转；第二，从宅基地流转监管主体看，政府作为流转监管者，要运用职权对宅基地使用权进入土地交易市场的流转行为进行适度干预，保障宅基地使用权依法流转，从而保护各权利主体的土地权益；第三，从土地权利角度看，国家作为宅基地发展权人，通过对宅基地进行合理开发利用，应获得流转收益；第四，从流转收益分配角度看，国家依法通过税收形式获取流转收益；第五，政府可以根据“取之于民，用之于民”原则，将分得的部分收益通过反哺农业的方式，向农业、农民倾斜。

（二）制定农村宅基地使用权流转收益分配标准

通过立法，依据合理化差别的分配原则，在国家、集体经济组织、农民等权利主体中确定宅基地使用权流转收益分配标准。国家和集体经济组织应获得小部分收益，农民作为宅基地使用权人，是最直接的利益主体，应获得绝大部分的收益。同时需要确定无偿取得与有偿取得宅基地使用权流转收益分配标准，初次与再次或多次流转宅基地使用权的收益分配的标准。

1.无偿取得与有偿取得农村宅基地使用权的流转收益分配的标准。无偿取得农村宅基地使用权流转收益包括两部分：一是宅基地上房屋收益。房屋是农民的私有财产，农民可以对私有农房依法进行处分，受让人理应支付房屋的全部对价。例如，政府征收农民房屋时，应给予农民拆迁的补偿、建新房或购新房的补偿。二是宅基地使用权流转收益。指农民流转自己宅基地使用权后应得的合理补偿。农民在使用宅基地过程中发生使用权流转，农民理应获得流转收益，其当前和今后的利益均不受到影响。

有偿取得农村宅基地使用权流转收益，指宅基地使用权主体在有效期限内可以多次流转宅基地使用权取得的收益。宅基地使用权主体自有偿取得宅基地使用权后，在有效期内为了增加收益，可以进行多次流转。集体经济组织不再获取流转收益。宅基地使用权流转双方依据合同法规定自行约定权利与义务，报村集体经济组织备案登记。

2.初次、再次或多次流转农村宅基地使用权收益分配的标准。初次流转农村宅基地使用权分为无偿取得农村宅基地使用权后的初次流转和有偿取得农村宅基地使用权后的初次流转两种情形。其中，无偿取得农村宅基地使用权后的初次流转，按照无偿取得农村宅基地使用权情形下的流转收益分配处理；有偿取得农村宅基地使用权后的初次流转按照有偿取得农村宅基地使用权情形下的流转收益分配处理。

再次或多次流转农村宅基地使用权收益分配按照有偿取得流转收益分配标准进行分配。由于宅基地使用权主体已向原宅基地使用权主体支付了合理对价，取得宅基地使用权，因此在再次或多次流转过程中，宅基地使用权主体获得流转收益后，须依法依规向政府缴纳相关税费，集体经济组织不再分享流转收益。

（三）建立健全农村宅基地使用权流转收益分配监管机制

1.建立农村宅基地使用权流转监管体系，确保宅基地使用权流转符合城乡发展规划和土地用途管制的要求。《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第六条规定：“国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。”[6]政府土地管理部门须加强对集体宅基地使用权流转收益分配和使用情况的监管，设置专有账户，将集体分得的流转收益统一管理并接受群众监督。

2.建立宅基地使用权流转分配过程公开制度。搭建信息平台，向集体经济组织成员、农民推送宅基地使用权流转收益分配的信息，让集体经济组织成员知悉宅基地使用权流转分配过程，确保流转分配过程公开透明。

3.设立集体经济组织的专门监督机构对宅基地使用权流转收益分配进行监督。

（四）建立规范有序的农村宅基地使用权流转市场

1.因地制宜制定农村宅基地流转市场的规章制度，规范流转程序，促进流转依法依规有序进行。

2.激发宅基地使用权主体参与宅基地使用权流转积极性。鼓励闲置的、多余的宅基地参与流转，在政策上对参与宅基地流转的农民给予照顾。

3.完善农村社会保障制度，消除农民思想上对宅基地流转后生活的担忧。

4.搭建宅基地使用权流转信息平台，确保公布信息的真实性与准确性。

5.加强对宅基地使用权流转行为的监管，保证宅基地使用权流转按照市场规律合理合法地进行。

（五）完善农村宅基地使用权的价值评估制度

1.地方政府可以依据当地经济发展水平，适时公布宅基地使用权流转的指导价格标准，以供农民参考。既可以防止流转主体利益受损，也可以防止土地市场的投机行为。

2.建立健全农村宅基地使用权价值评估体系。

3.聘请第三方评估机构进行农村宅基地价值评估，将宅基地使用权的各种担保价值化与透明化，防止对流转农民权益的侵害。

4.加强价值评估过程的监管。村委会主要成员应全程参与宅基地使用权价值评估过程，通过监督，保障宅基地使用权流转时相关权利主体的合法利益，并为再次或多次流转收益分配创造有利条件。

参考文献：

[1]中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[N].人民日报，2018-02-05（1）.

[2]中华人民共和国农业农村部.中央农村工作领导小组办公室、农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知[EB/OL].http：//www.moa.gov.cn/ gk/tzgg_1/tz/201909/t20190920_6328397.htm.

[3]中华人民共和国乡村振兴促进法6月1日起正式施行[EB/OL].http：//new.qq.com/omn/20210603/ 20210603A0APYI00.html.

[4]栗战书在乡村振兴促进法实施座谈会上强调深入学习贯彻习近平总书记关于“三农”工作的重要论述推动乡村振兴促进法贯彻实施和宣传普及[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/ 2021-05/27/c_1127500639.htm.

[5]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年規划和二○三五年远景目标的建议[EB/ OL].http：//sn.people.com.cn/n2/2020/1104/c378287-34392657.html.

[6]中华人民共和国土地管理法（2020年1月1日起施行）[EB/OL].http：//www.bjtzh.gov.cn/tzzfxxgk/ c109720/202009/1316875.shtml.

[7]中华人民共和国民法典[EB/OL].http：// www.npc.gov.cn/npc/c30834/202006/75ba6483b8344 591abd07917e1d25cc8.shtml.

[8]韩晓伟.农村宅基地使用权流转法律问题研究[D].郑州：河南财经政法大学，2020：14-15.

[9]中共中央印发《中国共产党农村工作条例》[EB/OL].http：//www.moj.gov.cn/news/content/2019-09/01/xxtt_3231217.html.

[10]中华人民共和国中央人民政府.中华人民共和国土地管理法实施条例（国令第743号）[EB/ OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2021-07/30/ content_5628461.htm.

责任编辑陈巍