基本公共服务导向的西部边疆民族地区巩固脱贫成果长效机制研究

刘蓓

摘要：基本公共服务供给不足、效率不高、城乡发展不均衡是导致西部边疆民族地区脱贫群众返贫和新增致贫的重要影响因素。以基本公共服务为导向构建西部边疆民族地区巩固脱贫成果长效机制，对于巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接、建立相对贫困治理体系、奋进共同富裕的新征程具有重要意义。文章在分析巩固西部边疆民族地区脱贫成果重要意义的基础上，运用能力贫困理论、公平理论、新公共服务理论等阐述了以基本公共服务为导向巩固西部边疆民族地区脱贫成果的机理，并围绕精准识别监测机制、精准规划机制、精准帮扶机制、精准管理机制、精准考核机制等方面提出以基本公共服务为导向构建西部边疆民族地区巩固脱贫成果的长效机制。

关键词：基本公共服务；巩固脱贫成果；长效机制

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）05-0089-06

基金项目：国家社会科学基金项目“西部边疆民族地区基本公共服务与精准扶贫的耦合机制研究”（16XZZ012）。

2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣布：“我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务”，并强调“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。”[1]由于新冠肺炎疫情带来的新挑战，加上西部边疆民族地区基础弱、底子薄，巩固拓展脱贫攻坚成果，防止返贫和新增致贫，是西部边疆民族地区“十四五”时期极为重要且紧迫的任务。我国是统一的多民族国家，民族自治地方面积占国土总面积约64%，而致病致残、受教育难、缺乏社会保障等基本公共服务“短板”是西部边疆民族地区脱贫群众返贫和新增致贫的重要影响因素。基本公共服务供给不足、效率不高、城乡发展不均衡，影响西部边疆民族脱贫人口的内生发展能力，增大脱贫人口返贫风险。由此可见，为我国西部边疆民族地区脱贫人口建立安全防护网，化解返贫和新增致贫因素，提高脱贫人口的抗风险能力，需要补齐短板，以基本公共服务为导向构建西部边疆民族地区巩固脱贫成果的长效机制，这对于巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接、建立相对贫困治理体系、奋进共同富裕的新征程都具有重要意义。

一、巩固西部边疆民族地区脱贫成果的重要意义

（一）有助于推动西部边疆民族地区脱贫区域持续发展

根据中共中央、国务院2011年12月印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，我国划分了包括西藏、四省藏区、新疆南疆三地州等地区涵盖680个县在内的14个集中连片特困地区[2]。其中，广西、新疆、西藏、内蒙古、云南等5个省（自治区）西部边疆民族地区所处的8个集中连片特困地区包括国家级贫困县220个，这与上述5个省（自治区）所辖的233个国家级贫困县重合度非常高（见表1），占比高达94.42%，并占全国14个集中连片特困地区680个分县的32.35%。2020年在实现全面脱贫的目标后，上述西部边疆民族地区贫困县均已全部脱贫，但仍然存在脱贫质量不高、脱贫基础不稳固等问题，尤其是农村教育、医疗、住房保障、就业扶持、交通设施等基本公共服务的资源配置存在城乡不均等和不少短板，致使稳定发展能力不足，遇到风险极易返贫。因此，在巩固提升脱贫成果的基础上全面实施乡村振兴，有助于推动脱贫地区持续发展和改善农村居民生活水平，进而提高区域稳定发展和抗击返贫风险的能力。

（二）有助于促进民族团结与和谐进步

广西、新疆、西藏、内蒙古、云南等5个省（自治区）的西部边疆民族地区中，实现全面脱贫目标的民族自治地区有211个国家级贫困县，占5个省（自治区）所辖445个县（旗）、市（市辖区）的47.42%（见表1）。由此可见，巩固西部边疆民族地区的脱贫成果，有助于促进民族地区的高质量发展，推动解决民族地区发展不平衡不充分的问题。尤其是以基本公共服务为驱动，通过教育、医疗卫生和就业等渠道提高少数民族群众的生产能力，不仅能够降低少数民族群众返贫和新增致贫的风险，巩固提升脱贫成效，也能够有效改善少數民族群众的生活质量，有助于促进民族团结与和谐进步。

（三）有助于促进边疆安宁与稳定

在我国5个省（自治区）的西部边疆民族地区100个边境县（旗）、市（市辖区）中，实现脱贫摘帽的有53个国家级贫困县，占比达53%；53个边境县（旗）、市（市辖区）国家级贫困县占民族自治地方国家级贫困县（211个）的25.12%（见表1）。上述脱贫地区大多分布在西部边疆民族地区各个省（自治区）的边境地带，例如，广西西南部与越南接壤的地带；云南的西部与缅甸接壤的地带，云南的南部与老挝和越南等国家接壤的地带；西藏的西南部与孟加拉国和印度接壤的地带，西藏的西部与不丹、尼泊尔、巴基斯坦等国家接壤的地带；新疆的西部与克什米尔、阿富汗、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、俄罗斯等国家和地区接壤的地带；内蒙古北部与蒙古国接壤的地带。巩固西部边疆民族地区的脱贫成果，以基本公共服务为导向，提升边疆地区人民教育、医疗、养老等生活品质，有助于向外界持续彰显我国脱贫攻坚的伟大成就和中国特色社会主义制度的优越性，以软实力推动我国地区影响力的发展，增强边民驻守边疆发展的信心和底气，促进边疆安宁与稳定。

（四）有助于加强生态文明建设

西部边疆民族地区的自然资源极为丰富，具有得天独厚的优势。首先，西部边疆民族地区拥有丰富的水资源，占全国水资源总量的36.11%；其次，西部边疆民族地区5省（自治区）的草原面积占全国草原总面积的60.93%，湿地面积占全国湿地总面积的33.22%；最后，西部边疆民族地区5省（自治区）的森林面积占全国森林总面积的38.11%，其中内蒙古森林面积位居全国第一，云南、西藏、广西森林面积分别位居全国第三、第五、第六①。上述自然资源形成了西部边疆民族地区的奇山异水和山岳冰川，造就了秀美田园、磅礴峡谷、绚丽雨林的自然风光，是生态旅游资源开发的宝藏。生态产品具有公共产品的属性，环境保护属于公共服务的领域范畴。坚持绿色发展理念，通过生态旅游、农业生态、光伏发电等产业发展，不仅有助于巩固西部边疆民族地区的脱贫成果，也有助于加强生态文明建设。

二、以基本公共服务为导向巩固西部边疆民族地区脱贫成果的机理分析

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》指出，基本公共服务是建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务[3]。基本公共服务可以通过保障贫困者生存和发展的基本需求，以“赋能”“赋权”的形式帮扶贫困者摆脱能力贫困和权利贫困，增强贫困者的可行能力，提升其脱贫的主观能动性，进而有效降低返贫和致贫的风险，提高脱贫效能的可持续性。2020年全面建成小康社会之后，我们已消除绝对贫困，但相对贫困仍将长期存在。到那时，现在针对绝对贫困的脱贫攻坚举措要逐步调整为针对相对贫困的日常性幫扶措施。[4]2020年我国在实现解决绝对贫困的目标后，更应注重通过基本公共服务构建帮扶相对贫困者的长效举措，以巩固脱贫成果。基本公共服务巩固脱贫成果的逻辑机理的理论建构包括如下观点。

（一）基本公共服务是通过“赋能”提高贫困者可行能力的重要方式

收入低下仅仅是贫困产生的直接原因和具体表现，造成收入低下的可行能力缺乏才是贫困产生的根本原因。若仅仅围绕收入贫困开展扶贫工作，会造成简单的物质或者金钱补助等扶贫方式误区，出现贫困者“等靠要”的惰性脱贫思想，更会造成脱贫一段时间后轻易返贫的现象。根据能力贫困理论，消除贫困要使贫困者获取健康、知识、技能等可行能力，可行能力属于基本生存和发展的需求范畴，而基本公共服务是满足基本生存和发展需求的基本依托，是通过“赋能”提高贫困者可行能力的重要方式。

（二）基本公共服务是通过“赋权”帮扶贫困者摆脱能力贫困和权利贫困、矫正社会分配不平等的重要途径

可行能力是每个公民结合客观手段和自身条件，在实现包括成就、行动自由、身体健康、良好教育、参与集体事项的良好表现等功能性活动过程中所体现出的机会和能力。贫困者由于机会和能力的缺失致使其获取的生存和发展物质资源相对贫乏，导致社会分配不平等，进而出现社会发展不平衡和阶层矛盾等问题。基本公共服务是保障民众基本生存、基本发展机会和能力等需求的服务，是公民享有的权利，通过基本公共服务补偿贫困者的能力缺失和权利缺失，提升其摆脱贫困的可行能力，可以增强贫困者生存和发展的权益和机会，进而提高贫困者脱贫成效的可持续性。

（三）实现基本公共服务均等化是西部边疆民族地区巩固脱贫成果的内在要求

由于现代化进程的发展战略需要，我国社会发展早期推行农业哺育工业、城乡二元结构和户籍制度，导致城镇居民和农村居民在教育、医疗、就业、住房、社会保障等方面存在差异化的基本公共服务标准，加之区域发展不平衡致使基本公共服务存在投入差异，导致出现基本公共服务非均等化的现象，具体表现为城乡不均等、区域不均等、群体不均等的基本公共服务非均等化问题。基本公共服务非均等化加剧了城镇与农村的差距和社会分配的不平等，更加剧了农村贫困的深度。因为基本公共服务非均等化导致不同群体维持生存和发展的可行能力，以及抵御风险困难的抗击能力存在差异，拥有较少基本公共服务资源的群体在面对自然灾害、疾病伤痛、就业艰难、发展瓶颈等风险困难时更容易返贫和新增致贫。社会排斥理论指出，贫困不仅指收入、能力不足，还意味着在劳动力市场、政治参与、社会关系和社会福利等方面被排斥在主流社会之外，无法享有正当的权利和机会。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》指出，要通过基本公共服务均等化使全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心在于机会均等[3]。因此，实现基本公共服务均等化，通过基本公共服务的供给“赋能”“赋权”于贫困者（即社会被排斥者），是帮扶相对贫困者、巩固脱贫成果的应有之义和内在要求。基本公共服务均等化的实质是获取脱贫可行能力的权利和机会均等，而保障贫困者拥有获取基本公共服务的权利和机会则是巩固脱贫效果、减少返贫的现实条件。

（四）强化制度扶贫是以基本公共服务为导向构建巩固脱贫成果长效机制的必然要求

要实现基本公共服务均等化，保障包括相对贫困者在内的全体公民都平等享有大致均等的基本公共服务，需要通过法律制度保障这一公民权益。基本公共服务涉及教育、医疗卫生、就业、社会保障、住房保障、文化体育等民生领域，民生资源的供给方式按照新公共管理理论的划分可以分为政府供给和市场供给两种方式，而民生资源的获取途径按照人力资本、社会资本、制度资本可以分为市场性获取、社会性获取、权利性获取，以赚钱能力为代表的人力资本强的公民和以社会关系为代表的社会资本强的公民在我国社会群体中为数较少，大部分公民获取民生资源的主要途径来自制度资本，即权利性获取民生资源（见图1）[5]。因此，要实现基本公共服务均等化，保障包括相对贫困者在内的全体公民平等享有大致均等的基本公共服务权益，需要加强公共服务法治化。

公共服务法治化体现了新公共服务理论所阐述的政府执政价值，即政府的主要职能在于服务，明确为包括相对贫困者在内的全体公民提供公共服务是政府的应尽义务和职责担当。公共服务法治化不仅有助于保证公共服务对公民的供给，也有助于保障公民基本生活和发展的需求，进而提高公民抵御困难风险的可行能力和反贫能力。可见，政府巩固脱贫成果的举措本质上也属于一种公共服务，需要通过制度化、法律化的扶贫举措以增强脱贫的实效性和长效性，保障贫困者的合法反贫权益。因此，强化制度扶贫是以基本公共服务为导向构建巩固脱贫成果长效机制的必然要求。

三、以基本公共服务为导向构建巩固脱贫成果的长效机制

2013年习近平总书记提出精准扶贫的扶贫模式以来，我国制定实施了教育扶贫、健康扶贫、住房保障扶贫、就业扶贫、社保扶贫、生态扶贫等多项基于公共服务的制度扶贫政策举措，对西部边疆民族地区的脱贫成效产生了显著作用，脱贫攻坚战取得全面胜利。以基本公共服务为导向构建巩固脱贫成果的长效机制，建立健全解决相对贫困的治理体系，助力“十四五”时期巩固提升脱贫成效，对推动减贫战略和工作体系平稳转型具有重要意义。

（一）构建以基本公共服务需求为导向的精准识别监测机制

脱贫攻坚战取得全面胜利仅仅是意味着解决了处于国家贫困参考标准下的绝对贫困问题，并不意味着我国反贫困工作的结束，未来我国仍需围绕巩固脱贫成果、解决相对贫困问题展开具体、实效的工作，为实现我国共同富裕的发展目标奠定基础。在完成消除绝对贫困任务的基础上，针对相对贫困的扶贫任务对精确识别贫困提出了更高的要求；同时，对于已脱贫家庭的防返贫工作同样需要建立精确识别贫困机制进行返贫预警。以基本公共服务需求为导向，科学制定相对贫困的识别办法，建立动态化的相对贫困群体监测机制，是构建解决西部边疆民族地区相对贫困长效机制的前提。相对贫困群体是指虽已解决温饱，脱离了绝对贫困，但由于发展不平衡不充分等因素导致其生活水平仍远低于当地基本水平，需要给予扶持关注的群体。因此，在扶贫工作重心由解决绝对贫困转向解决相对贫困后，减贫方式应由集中攻坚转为对相对贫困者的日常帮扶，根据城乡社会保障、社会救助、专项救助等政策依据，结合发展实际，建立动态调整的相对贫困认定标准、核查方法和确认程序，健全多部门协同的相对贫困人口信息管理体系，建立相对贫困精准识别工作机制，根据核查结果、人口变动、返贫和新产生贫困情况，及时纳入动态调整范围，为解决相对贫困问题奠定基础。

（二）构建以衔接基本公共服务政策为方向的精准规划机制

脱贫攻坚战取得全面胜利后，西部边疆民族地区的反贫困工作应以巩固脱贫成果为主，辅以精准规划机制，提供扶贫长效保障，推动脱贫可持续发展，实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。其一，强化“公共服务+特色小镇”的规划衔接。乡村特色小镇是具有产业、文化、旅游、社区等功能的发展平台，是县域发展转型升级的重要抓手。在特色小镇的规划建设中，可以推动“文化+特色小镇”“健康+特色小镇”“创业+特色小镇”等基本公共服务与乡村特色小镇融合发展，以文化软实力和地方优势特色促进乡村小镇的规划和发展。其二，“十四五”时期是西部边疆民族地区巩固脱贫成果的关键期，要将2020年后的减贫工作统筹纳入各地“十四五”经济社会发展规划，在资金投入、产业发展、项目安排、政策举措等方面保持政策延续性，强化石漠化地区、库区、边境地区等脱贫地区巩固脱贫成果，防范脱贫群众返贫风险。统筹好已脱贫村和非贫困村的协调发展。有序推动城乡要素合理配置、基础设施一体化发展、基本公共服务普惠共享、农村居民收入持续增长，逐步形成普惠性和长效性的乡村贫困治理机制。

（三）构建以多元主体的基本公共服务供给模式为基础的精准帮扶机制

当前我国的基本公共服务供给主体包括政府、事业单位、企业和非营利性组织等，各供给主体协同合作，形成包括政府购买服务、补助、慈善捐赠等多种供给模式。因此，要注重强化以多元主体的基本公共服务供给模式为基础的精准帮扶机制。其一，充分发挥政府在公共服务与贫困治理中的核心作用。我国参与扶贫工作的政府职能部门多，各类扶贫资金分散使用、分类管理，“碎片化”问题突出。因此，加强相对贫困地区基础设施建设、提升相对贫困地区社会事业发展水平应是行业主管部门优先考虑的重要因素。对于西部边疆民族地区的区域性相对贫困问题，要聚焦因为现有行政区划产生的政府治理“碎片化”或管理真空问题，积极探索府际协作式公共服务供给模式，提升合作协调力度，推进政府间信息共享、资源优化配置。其二，拓宽社会参与相对贫困地区治理的制度化渠道。在坚持村民自治的前提下，积极推动治理重心下移，吸纳广大群众、社会组织和社会力量积极投身农村公共管理和服务，夯实基层社会治理基础，推动政府治理、社会调节、乡村居民自治的良性互动，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局，把更多帮扶资源下沉到基层，实现帮扶资源供给的精准化和精细化。同时，通过政府购买服务、公益创投等方式大力加强西部边疆民族地区农村社会工作者队伍建设，探索农村社区志愿服务组织发展新路径，最大限度利用好各类扶贫资源。

（四）构建以“三位一体”为特征的精准管理机制

信息、资源、组织是管理机制的三大基本组成要素。其一，构建基本公共服務与相对贫困信息资源共享平台。信息管理要注重基本公共服务相关管理部门与农业农村部门、乡村振兴局等部门之间信息系统平台的共享，以系统思维加强扶贫资源配置与整合，科学规划引领统筹、重点项目主导统筹、奖补资金引导统筹、民生投入资金重点统筹，搭建信息互通平台，整合人力、物力、财力资源和农民、土地、产业、市场等多种要素，提高资源配置效率，形成从行政推动为主逐步走向政府引导下市场驱动为主的相对贫困地区良性发展机制。其二，构建基于全链条式管理、透明化的资金监管制度。推动资金管理使用制度的建立和完善，将扶贫专项资金在内的各级各类涉农资金整合归并，设立统筹巩固脱贫成果与乡村振兴的专项资金，延续扶贫期间惠农金融信贷政策。聚焦项目资金规范管理使用问题，随时跟踪进度和效果。建立健全资产担保、诚信评估、资产清算、风险补偿等机制。将扶贫资产监管纳入巡察、纪委监委日常监督和审计部门阶段性专项审计范围，专项资金使用和资产管理情况纳入县（市、区）、镇（街）绩效考评范围，确保扶贫资产安全可控、发挥效益，切实维护资产资本所有者、经营者、贫困户合法权益，提高相对贫困人口参与度和直接受益水平。进一步规范完善后续资产管理，加快出台相关规范指引，防止资产流失。其三，以组织管理增强相对贫困地区对接各类帮扶资源的能力。要通过健全干部驻村帮扶、对口援助等组织管理工作制度，充分发挥基层组织的政治引领、支撑保障作用，灵活运用“镇村党政+”联结模式，扶持一批农民合作社和行业协会，吸纳多方扶贫力量参与，以资产托管、股份合作等方式发挥新型农村经营主体、企业、扶贫服务机构的辐射带动能力，进一步增强相对贫困地区对接社会各方帮扶资源的能力[6]。

（五）构建以基本公共服务均等化为内容的精准考核机制

其一，完善考核模式和考核方式。随着基本公共服务均等化社会参与程度、市场机制和第三部门机制作用程度的提升，考核也必然由传统的自上而下的纵向政绩考核模式向分类型、动态化和多元主体的综合考核模式转变。基本公共服务供给参与主体之间的责任关系为考核提供了重要途径。例如，帮扶对象基于“表达权”对政府主体的考核，帮扶对象基于“客户权力”对非政府主体扶贫绩效的考核等。其二，在考核指标方面，要充分考虑基本公共服务在巩固脱贫成果中所具有的保基本、补短板、兜底线的作用。建议针对当前西部边疆民族地区基本公共服务供给总量不足和结构失衡并存、基本公共服务的财政持续保障能力不足、社会参与主体服务供给能力有待强化等问题，增加相应的考核内容，即将优化政府公共服务供给能力、提高联动效益、提升村级组织治理能力、畅通社会参与基本公共服务供给渠道、发挥社会帮扶力量的比较优势等纳入考核指标体系，再详细具体地分解为若干考核要目。要合理设置量化和非量化的考核指标。基本公共服务均等化以兜底为目的，是鞏固脱贫成果的动态帮扶举措，需要采用科学的定量分析，才能确保精准识别所明确的基本公共服务需求得到有效验收考核。但是，量化指标在大多数情况下只能表明数量上的增加以及速度的增长，并不一定能代表服务绩效的改进质量或政府公信力的增强。因此，要合理设置量化和非量化的考核指标，使二者成为具有潜在互补性的绩效考核信息源。其三，构建以大数据信息系统为支撑的考核体系。基本公共服务均等化的目标是要使乡村基本公共服务供给实现与城镇标准的去差异化和均等化，以此来为脱贫对象的基本生活保障进行兜底，避免脱贫对象因病返贫、因教返贫、因迁徙返贫。由于基本公共服务内容繁多，扶贫队伍的工作子目标也较为复杂，不能对其工作绩效采取一刀切的考核方式。因此，宜在大数据技术的支持下建立以动态管理为主轴，可采用纵向多级目标和横向多面目标相结合的考核方式，并引入第三方评估，实现巩固脱贫成果的精准考核。

注释：

①笔者根据《中国环境统计年鉴2014》整理汇总。

参考文献：

[1]习近平：在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话[EB / OL]. https：//baijiahao. baidu. com / s？id= 1692670742063214981&wfr=spider&for=pc.

[2]国家乡村振兴局.关于公布全国连片特困地区分县名单的说明[EB/OL].http：//www.cpad.gov.cn/ art/ 2012 /6 /14 /art_50_23717.html？from=groupmess age&isappinstalled=0.

[3]国务院.国家基本公共服务体系“十二五”规划[EB/OL].https：//wenku.baidu.com/view/063c8687 bfd5b9f3f90f76c66137ee06eff94efc.html.

[4]林闽钢.巩固拓展脱贫攻坚成果：前瞻研究相对贫困治理问题[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/ npc / c30834 / 202101 / 44ddc289ec5d4ba080763ba99 62f0369.shtml.

[5]潘允康.中国民生问题中的结构性矛盾研究[M].北京：北京大学出版社，2015：88.

[6]中央党校精准扶贫智库课题组，王子晨.精准扶贫战略实施中的难点与对策[J].理论建设，2016（12）：123-128.

责任编辑莫仲宁