中国与东盟数字经济合作进展、挑战及对策

陈国辉 张杰

摘要：在全球经济面临新冠肺炎疫情冲击持续低迷之时，中国与东盟经贸合作却逆势增长，双方互为彼此最大贸易伙伴。疫情虽重创东盟地区经济，但也为中国与东盟数字经济合作带来新机遇，双方在数字经济规划对接、数字基础设施、电子商务、数字研发及推广方面取得了丰硕成果。与此同时，中国与东盟数字经济合作也面临着数字化发展差异较大、数字合作机制“碎片化”、数字金融服务覆盖不足、域外大国干扰等挑战。未来中国同东盟可通过共建数字人才培育机制，从顶层战略方面统筹协调以促进跨地区合作，制定符合双方实际的数字经济规则，致力于提升数字金融水平，构建以大数据分析为驱动的金融科技体系，助力双边数字经济合作。

关键词：中国；东盟；数字经济合作；跨境合作

中图分类号：F114文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）05-0077-07

东盟是中国重要的经贸伙伴，于2020年一季度跃升为中国第一大贸易伙伴并保持至今。海关总署数据显示，2021年前三季度中国同东盟的进出口总额同比增长21.1%，占中国当期外贸进出口总值的14.4%[1]。在全球经济受新冠肺炎疫情（以下简称新冠疫情）冲击动荡的环境下，中国与东盟经贸合作逆势增长难能可贵，为双方经济恢复营造了“缓冲区”和“保护层”。东盟既是推进区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）建设的关键力量，也是“一带一路”倡议的重要参与伙伴。在百年未有之大变局背景下，东盟对中国的战略意义愈发凸显。新冠疫情重创东盟地区经济发展，旅游业、零售业和服务业等遭受严重冲击，但也促使东盟国家加快产业转型，推动数字经济的发展。数字经济是以数字化的信息和知识为主要生产要素，以现代信息网络为重要活动空间，以通信技术推动效率提升、结构优化的一系列经济活动[2]。数字化转型将促使数据与传统产业有机结合，利于优化技术、资本、劳动力、土地等传统生产要素的配置[3]。在后疫情时代，数字经济已成为经济复苏的强有力引擎。

习近平主席指出：“数字经济是世界经济发展的重要方向”[4]，“合作共赢是唯一正道”[4]，“中国愿同世界各国一道，共同担起为人类谋进步的历史责任，激发数字经济潜力……让数字文明造福各国人民”[5]。2021年是中国同东盟建立对话关系30周年，中国与东盟的双边合作机制卓有成效，合作伙伴关系日益紧密。中国同东盟在数字经济领域的合作具有很强的互补性，共同推进数字经济合作不仅有助于双边经济恢复与转型，增强地区经济发展韧性，也有助于共建“数字丝绸之路”，构建更为紧密的中国—东盟命运共同体。基于此，本文将围绕中国与东盟数字经济合作的进展与挑战进行探讨，为双方在数字经济合作中形成资源互补、互利共赢的良性互动格局提出对策。

一、中国与东盟数字经济合作进展

（一）持续推进数字经济规划对接

中国与东盟持续推进数字经济发展规划层面的对接，双方多项合作理念达成一致。2018年，数字经济在《中国—东盟战略伙伴关系2030年愿景》中被列為重点合作领域。2020年为中国—东盟数字经济合作年，中国—东盟信息港、中国—东盟商贸数字化平台建设的相继落实为双方数字经济合作打下良好基础。2020年11月，第23次中国—东盟（10+1）领导人会议通过《中国—东盟关于建立数字经济合作伙伴关系的倡议》，双方就数字经济在抗疫防疫、数字基础设施建设、智慧城市等领域的应用达成合作关系。2021年1月，东盟通过《东盟数字总体规划2025》。同期，中国—东盟数字部长会议召开，双方拟于2021年内制定《关于落实中国—东盟数字经济合作伙伴关系的行动计划（2021—2025）》，该计划将有助于明确下一阶段中国与东盟数字经济合作的重点。2021年8月，中国在中国—东盟（10+1）外长会议上明确表示愿支持《东盟全面复苏框架》的落实，以数字经济作为经济复苏的引擎[6]，共建双边合作新格局。

（二）数字基础设施合作不断加强

三大电信运营商中国移动、中国联通和中国电信与东盟保持密切合作。中国移动在新加坡创立海外数据中心，依托新加坡亚洲中心的独特地理条件，为东盟区域提供低延时数据服务[7]。中国联通已在印度尼西亚、马来西亚、新加坡、越南、缅甸、泰国、菲律宾、柬埔寨8个东盟国家设立分支机构，着力推进中国—东盟跨境国际陆缆扩容工程建设[8]，为当地提供优质的通信服务。中国电信与菲律宾本土公司合作成立的Mislatel联营体已发展成为菲律宾第三大电信运营商。作为世界通信科技的龙头企业之一，华为已经深度嵌入东盟地区数字基础设施领域。华为是菲律宾的两大运营商环球电信公司和PLDT公司的核心供应商，华为还同马来西亚、泰国达成合作意向以进一步规划5G宽带部署[9]。此外，双方合作的重点标志性项目中国—东盟信息港正在有条不紊地建设中。该项目落户广西，通过政府和市场主导相结合的建设方式，依托基础设施、信息共享、技术合作、经贸服务、人文交流五大平台建设面向东盟的数字门户，预计2019—2025年内总投资将超过750亿元[10]。中国—东盟信息港依托广西搭建数字基础设施平台，规划建设5个重要通信节点、15条国际通信光缆和7个大数据中心[11]。在中国—东盟信息港的帮助下，广西已建成中国—东盟工业互联网二级解析节点，日解析量全国第一[12]，为广西工业企业数字化转型赋能。中国—东盟信息港为政府和企业提供新型通信技术支持和金融科技服务，有望成为中国同东盟开展数字合作的重要枢纽。

（三）电子商务合作不断深化

中国—东盟自由贸易区的建设使得双方90%～95%的税目产品享受零关税政策[13]，跨境贸易总额持续稳定增长。中国国际贸易促进委员会发布的《中国—东盟跨境电商发展情况调研》报告显示，自2016年起东盟已成为中国第三大跨境电商出口市场，是中国第九大跨境电商贸易伙伴。谷歌发布的《2020年东南亚电子商务报告》显示，东南亚地区电子商务市场规模从2015年的55亿美元增长到2020年的620亿美元，2025年有望达到1720亿美元，成为全球最具潜力的电子商务市场[14]。在新冠疫情冲击下，电子商务已取代旅游业成为东南亚最大产业，Facebook和贝恩咨询公司的调查显示，东南亚地区15岁以上人口中有80%为数字消费用户，预计总网购人数在2021年底达到3.5亿，人均消费增长至381美元[15]。广西是中国同东盟经贸合作的重要门户，东盟连续21年为广西最大贸易合作伙伴，2020年广西同东盟进出口贸易总额达2375.7亿元，占广西外贸总额的比重近半[16]。广西共获批成立三个跨境电商零售进口试点和两个国家跨境电商综合试验区。凭借独特的区位优势，广西依托中国—东盟博览会，围绕跨境电商、直播带货等发展机遇，面向东盟推广茉莉花、螺蛳粉、罗汉果等特色产业，合作成果丰硕。

近年来，中国各大电商平台争相在东盟布局网购市场。iPrice Group发布的2020年第四季度东南亚电商平台流量显示，腾讯旗下的Shopee和阿里巴巴旗下的Lazada分別为东南亚地区第一和第二大电商平台。2018年京东与泰国尚泰集团合作开发的JD Central已发展为泰国知名电商平台，通过搭建供应链、提供配套商业服务等举措，为一加、海信、海尔等中国品牌进军东南亚市场提供一站式服务[17]。滴滴出行同软银集团以20亿美元入股东南亚最大移动出行平台Grab[18]，业务包含移动出行、外卖订餐、电子支付等一系列数字服务。百世国际已在新加坡、马来西亚、泰国、越南、柬埔寨五国搭建快递网络，其推出的特快跨境物流服务能在控制成本的前提下缩短物流时效。2022年正式生效的区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）还将进一步便利跨境电商贸易，助力中国与东盟电子商务合作迈上新台阶。

（四）数字研发及推广不断推进

在数字技术研发领域，中国与东盟双方的科技企业、研究机构之间积极交流，共享数字成果。中国的商汤科技有限公司、中国港湾工程有限责任公司与马来西亚人工智能公司G3 Global Berhad在马来西亚武吉贾利勒正筹划共建区域超大规模数据中心[19]，以满足马来西亚和新加坡数据需求，促进区域人工智能技术发展。苏州工业园与新加坡国立大学共同成立“新国大人工智能创新及育成中心”，合作推进金融科技、区块链、医疗服务等技术的发展。2020年9月华为斥资4.75亿泰铢在泰国建立5G生态系统创新中心，旨在为泰国不同行业提供5G解决方案，助力中小微企业数字化转型。华为成立了华为东盟学院，为各国数字化参与方提供培训服务，其中马来西亚、泰国、印度尼西亚分校已成功启动，累计培养通信人才3万余名[20]，丰富了地区的数字人才储备。由桂林电子科技大学牵头开发的中国—东盟跨境地质灾害监测系统已在中国多个省区和半数的东盟国家中投入使用，累计帮助国内外百余万人免受地质灾害威胁[21]。中国—东盟信息港大数据研究院于2018年成立，依托广西大学科研平台，已建成集东盟舆情监测、大数据预测、东盟研究权威数据库在内的产学研平台，累计编制并发布中国—东盟贸易指数、金融开放门户综合评价指数、广西金融发展指数、金融生态指数、金融舆情指数等中国—东盟合作指数[22]，服务中国与东盟区域经济研究。数字支付方面，东盟十国银联卡覆盖率已超过80%，人民币跨境支付系统实现全面覆盖。银联国际2020年境外新发卡600万张，其中58%来自东南亚地区，累计在东南亚发行超4000万张银行卡[23]，有广泛的用户基础。中国银联积极与当地主流机构合作，共同搭建数字平台、合作助力数字技术的研发与推广[24]。2018年腾讯与马来西亚本土机构建立合作伙伴关系，以马来西亚货币林吉特作为支付货币推广微信支付[25]，助力马来西亚数字支付发展。支付宝也与泰国、菲律宾、马来西亚和印度尼西亚等国合作，促进核心支付技术的本土化应用[26]，在超过半数东盟国家中提供货币兑换支付服务。上述工作为中国与东盟深化在数字研发、人才培育和数字金融等方面的合作打下了一定基础。

二、中国与东盟数字经济合作面临的挑战

（一）东盟国家数字化发展差距较大

当前东盟国家数字化总体水平仍较低。企业是经济发展的动力源泉，但目前东盟国家企业数字化程度不高。贝恩咨询公司发布的《迈向东盟数字一体化（Advancing towards ASEAN Digital Integration）》报告显示，56%的东南亚企业很少使用数字化工具，数字化程度仅停留在初级阶段，企业运营并未做到与数字技术更深层次的融合。数字化转型中的关键一环便是构建工业互联网[27]，即通过数字化手段使得供应商、原材料、生产线、产品和客户紧密结合，实现生产的合理布局。数字化程度低制约了企业的数字转型，也为中国与东盟数字合作深入发展带来阻碍。

东盟国家的数字基础薄弱还表现为缺乏数字化领域的人才。数字经济离不开资本和技术两大要素的参与，具有二者叠加的特征[28]。而东盟劳动力市场仍缺乏产业技术与人工智能算法、电子商务、金融科技等领域的复合人才。谷歌、淡马锡与贝恩咨询公司联合发布的《东南亚数字经济（e-Conomy SEA）》系列报告每年对东南亚数字经济发展的阻碍因素进行评估，2020年报告结果显示，人才缺口已然成为阻碍东南亚数字生态发展的主要因素。

东盟的数字经济也面临发展不均衡的困境。东盟国家之间存在普遍的“数字鸿沟”，即不同国家、产业、行业、企业之间数字化的差距较大[29]。阿里研究院发布的《2018全球数字经济发展指数》对全球150个国家和地区的数字经济发展情况进行了评估（见图1），东盟国家中既有数字经济发展靠前的新加坡和马来西亚，也有发展较落后的老挝、柬埔寨和缅甸。世界经济论坛发布的《2019年度全球竞争力报告》对世界各国“工业4.0”竞争力进行综合评估，仅有新加坡、马来西亚和泰国排名全球前50，近半数东盟国家排名甚至下降。东盟各国不仅电力、光缆等硬件设施分布不均，信息化技术水平也参差不齐，使得各成员国的数字经济发展重心不同，在一定程度上影响了东盟数字经济的发展方向。如果东盟在发展数字经济的过程中不注重协调与均衡发展，“数字鸿沟”的消极影响将会进一步加剧，从而引发贫富不均等社会矛盾。

（二）合作机制“碎片化”

一方面，东盟区域数据和监管机制尚未统一。大多数东盟国家坚持数据本地化的管理政策，不允许数据的跨区流动，数字经济呈现“碎片化”特征[30]。新加坡是唯一允许数据自由流动的东盟国家，但受到其国内市场规模小的局限。印度尼西亚、越南、泰国等拥有较大市场规模，但这些国家限制互联网公司的数据流通[31]，给企业在区域内进行跨国业务带来阻碍。各成员国之间的互联互通程度不高，较发达的国家未能带动欠发达国家数字经济市场的发展，这在一定程度上制约了数字经济资源整合。另一方面，数字经济作为一种新兴经济形态，容易引发跨境电子商务征税纠纷、数字技术监管空白、规则滞后等问题，阻碍数字产业的跨区域发展。

中国同东盟数字经济合作还需要在顶层战略上加强沟通。当前中国与东盟数字经济的合作主要由双方国家电信部门负责牵头协调，在顶层设计中没有对数字经济可能带来的网络安全、税收纠纷等问题给予过多关注。双方在基础设施建设、供应链搭建、融资机制、数字标准等方面的对接仍有待完善，这些制度的空白为双方合作带来不确定性。此外，东盟当前松散型、渐进型的一体化组织形式对于该地区数字经济发展也缺乏一定的统筹能力[32]，从而导致中国与东盟数字经济合作过程中缺乏明确的发展路径，无法实现资源共享和市场相互开放，制约了中国与东盟数字经济合作的广度和深度。

（三）数字金融服务亟待提升

数字金融是数字产业进一步发展的有力支撑，有研究表明数字金融普惠程度的提升可以显著促进实体经济增长[33]。东盟国家的数字经济亟须发展与其相适应的数字金融体系。所有交易行为都需要涉及支付清算环节，数字支付手段是支撑电子商务的重要金融服务。目前，东南亚市场已经诞生了GoPay、OVO、ShopeePay、LinkAja等数字支付平台，但仍然未有像中国的支付宝、微信支付这样有巨大影响力与覆盖力的支付工具。随着中国与东盟跨境电商贸易体量的增大，跨境数字支付体系的重要性日益凸显。新冠肺炎疫情防控中的“无接触”要求促进了东南亚地区数字服务的使用。消费者和中小企业开始接受数字金融服务所带来的便利，78%的消费者的线上购物、移动转账和线下支付行为明显增多[34]。世界银行《全球金融包容性指数》报告数据显示，东盟国家4亿成年人中仅有不足一半拥有银行账户，其中越南和印度尼西亚仅有不到30%的居民拥有银行账户。中国与东盟跨境电商贸易中仍有近半数交易通过现金结算[35]，超过70%的东南亚中小商户仅接受现金支付[36]。普惠金融程度较低、居民金融基本知识匮乏、线上支付安全性存疑是制约在线支付发展的重要原因，地区数字金融生态搭建和数字支付习惯的养成仍需要时间。

（四）域外大国的干扰

中国与东盟数字经济合作不仅受到域内因素的影响，域外大国对该区域的干扰也不容忽视。中国数字经济技术的快速发展引来美国等西方国家对中国通信行业的钳制，在全球范围污名化中国电子通信企业，抹黑中国技术的安全性。这些无端指责对中国与东盟数字经济合作产生了一定程度的消极影响。从“亚太再平衡战略”到“印太战略”，东盟国家一直是美国关注的焦点，大国间的地缘政治、经济博弈加剧了东盟数字经济跨境规则形成的复杂性。西方国家通过采取政治施压与经济诱导双管齐下的方式向东盟输出其治理模式。2019年以来，美国不断增强其对东盟区域数字经济合作的影响力，通过东盟网络政策对话、美国—东盟智能城市伙伴关系、美国—东盟联通行动数字经济系列计划等一系列合作规划，介入东盟区域数字经济合作，推动东盟国家接受美国的数字经济规则，使数字经济合作掺杂政治领域的话题。此外，日本、欧盟等域外国家和地区也纷纷挤入东盟的“数字蓝海”，参与建立符合西方标准的“数据流通圈”，意在提升其在东盟地区的数字影响力。

三、加强中国与东盟数字经济合作的对策

（一）提升地区数字素养

中国和东盟各国应该积极鼓励企业推进数字化转型，共同搭建数字合作框架，推动数字技术普及，实现地区的包容性数字转型。同时加大对数字化转型优惠政策的宣传，促进广大中小微企业迈出数字化运营的第一步。数字人才的培育也十分重要，跨境电商作为当前双方合作最为活跃的领域，其从业人员不仅需要对网络营销和运营有所了解，更需要熟知各国本土语言、风俗文化及法律法规。为满足数字经济对人才的需求，中国同东盟各国应加大力度培育数字人才，重点建设软件工程、大数据运营、电子商务等专业和学科，提升地区数字素养，搭建良好的数字生态网络。双方可以建立中国—东盟人才合作培养机制，利用专业人才输送、本土化培养、成人再教育等方式促进数字化技能的普及，为数字经济发展储备人才，保证数字经济的可持续发展。另外，中国应根据东盟各国的数字经济发展状况采取灵活的数字经济合作对接策略。对新加坡、马来西亚等数字经济较为领先的国家，应加强尖端技术合作，共同引领地区数字经济发展方向。对数字经济发展较为落后的缅甸、老挝、柬埔寨等国家，则应注重数字经济基础设施的建设与人才援助，普及数字技术，优化地区数字生态，缩小东盟各国的数字化差距。

（二）建立数字资源统筹合作机制

中国与东盟还需要就顶层战略的设计达成一致，在数字经济的跨地区发展过程中进行双向对接，以推动数字经济跨地区的发展。中国在同东盟推进数字经济合作时主要采取分国别合作的形式，并未同整个区域建立一体、多边的合作机制。为此，东盟在组织架构上可通过整合数字经济合作机制，设立专门的数字信息部门来统一制定区域内的数字经济政策，促进各国网络安全、数据管理等方面的互联互通，推进国际标准和规则的相互对接。中國也应同东盟国家在税收、信息安全等领域积极协调，提升中国与东盟数字经济合作的效率，促进电商贸易、跨境物流、跨境支付的高效运转。此外，双方可以共同搭建产学研平台，对数字化程度领先的成功企业（例如，中国的阿里巴巴、腾讯、字节跳动，新加坡的Grab、Lazada等）进行深入分析，对接高校、职业院校和研究机构，整合理论与实践经验，为寻求数字化转型的企业提供解决方案，带动更多企业参与区域数字合作。

（三）探索跨境数字金融解决方案

中国与东盟数字经济合作规模的不断扩大对双方跨境金融服务能力提出了更高的要求。中国可以积极鼓励大型银行以及蚂蚁金服等企业同东盟各国企业合作，积极开展技术交流合作，同时帮助东盟国家搭建5G通信基站、数据中心、云计算、人工智能、物联网、区块链等数字经济基础设施。数字经济发展离不开金融科技的支持，金融科技使得传统业务更具活力，可帮助商家紧密跟进跨境贸易动态，综合各类公开信息对国家、市场、企业进行分析和预测。中国同东盟的数字金融合作应从技术、数据、平台这三个维度入手，协助东盟国家构建以大数据分析为驱动的金融科技体系，鼓励金融产品的研发与推广，提升普惠金融水平。中国可以鼓励国内本土开放性金融机构同东盟企业紧密联系，搭建多元融资体系，对项目资金的使用建立细致的评估体系，为双方企业搭建融资桥梁，实现金融产品的“走出去”和“引进来”。东盟国家可以协商建立区域货币结算框架，促进各国金融和货币体系之间的协调，促进内部金融服务自由化、便利化，降低跨境支付成本。此外，双方应该联合发展中国—东盟跨境征信系统，推动多边联合信用评级机构的发展，提升金融服务效能，促进跨境支付体系的不断完善，助推数字金融合作互利共赢。

（四）参与制定符合东盟实际的数字经济规则

中国与东盟应当主动参与构建和完善双边与多边体制下的国际数字经济规则。中国应综合考虑东盟各国的利益诉求，主动提出并积极参与双边及多边体制下数字经济规则的构建，加强磋商和沟通，表明中国参与维护全球多边经济规则的坚定立场，推动形成数字经济规则的东盟共识。东盟各国应正确认识发展和安全的关系，以提高监管的精准性和有效性，促进跨境数字合作的良性发展。在操作层面上，双方可依托RCEP、中国—东盟自由贸易区等贸易协定，遵循全球公认的原则，制定符合双方发展特点的数字安全标准，同时逐步降低数字贸易壁垒，提升数据的开放共享。双方政府部门在制定各项规章和条例时应该避免使用过于宽泛的用语、避免制定限制性过强的规则，确保规则的适用性和可行性，助力高质量、可持续的数字经济合作。

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責任编辑王彩棉