我国城市生活垃圾分类政策推广的困境及路径探索

李书巧 邵光娅

摘要：随着我国城市化的加快推进，城市生活垃圾处置问题也变得愈发棘手。而实行城市生活垃圾分类政策正是破解这一难题的关键举措。事实上，中国推行该政策已有20余年，但政策所取得的成效不太理想。在政策推广过程中面临诸多困境：政策内容存在不合理因素、垃圾分类粗放式管理、法律法规不完善、各管理主体间职责划分不清、政府与社会参与主体间缺乏联动、基层工作人员责任意识不强、目标群体参与意识与认知水平不足。在借鉴国外先进经验的基础上提出以下优化路径：进一步优化政策内容、构建精细化的治理模式、完善相关法律法规、明确划分各个部门的职责、充分发挥多元主体的协同作用、强化基层工作人员的责任意识、提高目标群体的参与意识与认知水平。

关键词：生活垃圾分类；政策推广；精细化治理

中图分类号：C93文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）05-0095-06

一、问题的提出

进入21世纪以来，我国每年城市生活垃圾产出量都在亿吨级以上。伴随着城市化进程的加快和工业化的发展，越来越多的城市面临着“垃圾围城”的困扰。如何缓解这一严峻形势，改善民众的生活环境，提高民众生活的幸福感成为我国社会未来发展亟须解决的重要问题。近年来，中央及地方政府积极出台有关城市生活垃圾分类的政策文件，也在国家层面上反映出垃圾分类在我国政策议题中所占据的重要地位。2017年3月，国家发展改革委、住房和城乡建设部发布《生活垃圾分类制度实施方案》，方案选出46个试点城市先行实施生活垃圾强制分类[1]。在方案出台以后，我国的城市生活垃圾分类问题有所缓解，但随着时间的推移，部分试点城市的垃圾分类工作有所懈怠。小区居民乱丢错丢垃圾的现象还时有发生。在未来，如何进一步推进城市生活垃圾分类政策的有效实施依旧是一个重要课题。

在以往对城市垃圾分类政策的研究中，有不少学者已经对某一特定城市的生活垃圾分类现状及其政策实施效果开展研究。如陈子玉等采用模糊—冲突模型对南京市垃圾分类政策的实施情况进行研究，提出南京市政府应该及时调整当前的垃圾分类政策，可以考虑先推出一些对民众有吸引力的政策促使民众进行垃圾分类，之后再将垃圾分类推广开来，并且要充分考量回收网络在垃圾分类中的作用[2]。叶岚等人对上海开展的城市生活垃圾处理情况进行政策分析，认为城市生活垃圾处置的核心是构建政策的合法性框架[3]。由此证实了法律法规对于政策推广的重要作用。也有不少学者对垃圾分类政策开展了实证研究，如谭爽对垃圾分类政社合作的影响因素与多元路径进行探讨研究[4]。研究显示城市生活垃圾分类中政社合作受到多种因素的影响，如合作意愿、合作机制和制度环境等。本文是在总结回顾我国城市生活垃圾分类政策发展历程的基础上，分析我国城市生活垃圾分类政策推广所面临的困境，借鉴其他国家的成熟经验，探讨我国城市生活垃圾分类政策实现可持续发展的路径。

二、我国城市生活垃圾分类政策的实践探索

（一）我国城市生活垃圾分类政策的萌芽期

我国的城市生活垃圾分类最早可以追溯到20世纪50年代初。虽然“垃圾分类”一词在当时没有盛行，但是已经出现了以回收旧报纸、旧铜铁的方式来对居民生活垃圾进行简单区分的做法。这一时期的垃圾分类主要有三个特点：第一，这一时期的垃圾分类模式是一种经济取向下的分类模式。第二，生活垃圾设定的分类标准比较简单，没有详细地划分，民众将很多具有回收利用价值但缺少经济收益的可回收物弃之不理。第三，人们将日常生活产生的垃圾进行分类处置的意识薄弱，垃圾分类的相关知识十分匮乏，很多人习惯将各种生活垃圾混合丢弃。随着城市化进程的加快，我国城市生活垃圾的快速增长也导致有关垃圾处理部门工作压力不断加大，环境污染的问题日趋严重，迫切需要推行生活垃圾分类。

（二）我国城市生活垃圾分类政策的试点探索

随着社会的快速发展和人们生活水平的提高，生态问题也逐渐凸显出来，越来越多的民众开始意识到拥有良好的生态环境的重要性。2000年6月，国家建设部将北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门、桂林8个城市确定为首批城市生活垃圾分类试点城市。这也标志着我国生活垃圾分類政策的正式运行。各试点城市都依次出台了有关政策规定以规范生活垃圾分类处理。但截至2003年，除北京以外其他7座城市的垃圾分类试点工作均处于停滞状态。首次的垃圾分类政策试点并没有达到预期政策设计的目标。部分试点城市虽然采用了奖金激励政策以鼓励民众进行生活垃圾分类，但这种“治标不治本”的做法无法保证试点效果的持续性。当取消激励政策后，民众对生活垃圾分类的热情也会随之递减。基于上述原因，我国城市生活垃圾分类政策虽早已提出，但推广的效果一直不理想，各试点城市的生活垃圾回收率依旧不高。

（三）我国城市生活垃圾分类制度的强制推行

2017年3月，国家发展改革委、住房和城乡建设部发布《生活垃圾分类制度实施方案》，方案安排全国46个试点城市率先开展生活垃圾强制分类。这是我国首次以强制性的方式推行城市生活垃圾分类政策。在大数据背景下，这次推广城市生活垃圾分类政策的措施也体现出智能化、灵活性的特征，比以往推广实施垃圾分类政策更加有活力和生机。但不可否认的是，方案实施后依旧存在垃圾运输和处理等问题，有一些城市为了完成任务盲目推进，导致生活垃圾在分类收集之后得不到及时地处理，造成垃圾堆积。

三、我国城市生活垃圾分类政策推广的困境分析

（一）政策内容存在不合理因素

制定系统完善的政策内容是政策得以推广的基础和前提。但我国现阶段的城市生活垃圾分类政策还存在不合理因素。首先，政策内容规定模糊不清、选择空间大。2017年国家发展改革委、住房和城乡建设部共同发布的《生活垃圾分类制度实施方案》中存在大量“鼓励”“可以”等模糊性、选择性的虚词[5]。因为政策文本中选择性的条文较多，强制性的条文较少，所以政策在实施和推广过程中的权威性减弱。其次，生活垃圾分类标准反复变化。我国各试点城市普遍存在生活垃圾分类标准反复变动且分类名称过于学术化的问题，这就造成民众在学习和适应垃圾分类方面出现障碍。我国最先开始推行垃圾强制性分类的城市——上海，现行的垃圾分类方式已经更换了五次。比如“用过的卫生纸”这一项在上海的垃圾分类中就经历了无机、可焚烧、厨余其他、干垃圾四种不同的类别划分。

（二）垃圾分类管理方式较粗放

垃圾分类粗放式管理阻碍了我国城市生活垃圾分类政策的进一步推广。垃圾分类粗放式管理具体体现为在推广垃圾分类的过程中存在专业化程度低，垃圾投放时间设置不完善等问题，个别城市甚至还存在“分类投放、混合运输”的现象。总之，目前我国城市生活垃圾的收集、运输和处理阶段还不同程度地存在着管理不到位、实施细则不完善[6]等问题。由于垃圾分类各环节缺乏明确细致的管理细则，结果是垃圾分类效率低下，垃圾分类末端处理不受重视，影响垃圾变废为宝，循环利用。

（三）相关法律法规不完善

完善的法律体系是一项政策得以推广实施的重要前提和基础。我国城市生活垃圾分类政策的推广同样需要强有力的法律法规作为支撑。我国目前还没有形成有关城市生活垃圾分类的完善法律法规体系。1996年，我国开始实施《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，法规中也并未对垃圾分类提出强制性的要求。虽然我国生活垃圾分类试点城市相继出台了一些城市生活垃圾分类的指导性文件，但这些文件仅仅是为垃圾分类提供了原则上的指导，并没有明确具体的惩罚措施和监督手段。当参与主体没有履行其职责时，无法依据法规对其进行惩罚，因此法律法规并没有起到应有的约束作用。

（四）各管理主体间职责边界模糊不清

合理划分各管理主体职责是城市生活垃圾分类政策得以推广的重要环节。垃圾分类各环节中管理主体的责任不明确会造成多头管理和职能越位、错位、缺位的问题。城市生活垃圾分类工作涉及城市各级人民政府，以及住建、生态环境、教育、商务等多个部门。但在日常管理过程中，各管理部门之间缺少明确的界限，对于彼此的职责范围没有进行合理划分。比如存在住建部门和生态环境部门同时对垃圾分类的有关事项进行管理的问题。由于两者之间的职责划分并不明确，很多事项的管理就会出现重复管理或是管理真空的现象。该管的事没有管好，当真正出现问题需要有关部门出面协调解决时，又出现相互扯皮和推诿的情况。

（五）政府与社会参与主体间缺乏充分联动

虽然在城市生活垃圾分类政策的推广过程中，政府及社会各主体都会参与到整个过程中来，但只是实现了简单的多主体参与，将各主体的功能进行机械的累加，而没有充分发挥多主体间的联动作用。在这种情况下所达到的仅是“1+1=2”的结果，而无法发挥“1+1>2”的优势。一方面，地方各级政府作为城市生活垃圾分类政策的执行者，在推行政策时往往习惯于凭借自身力量，忽視了与社会其他参与主体的交流和互动[7]。另一方面，社会参与主体参与的积极性不高，参与程度不足。这样，在推进城市生活垃圾分类政策时，就经常出现政府“一厢情愿”的尴尬局面。政府出台的规定仅是政府层面想要去做的事情，无法得到社会参与主体的充分支持，缺乏社会基础。鉴于垃圾分类是一个系统的过程，包括前期的收集、中期的转运和后期的处置，因此实现城市生活垃圾分类还需要来自全社会成员发自内心地共同参与。

（六）基层工作人员责任意识不强

推广城市生活垃圾分类的基层工作人员包括基层管理人员和垃圾分类指导员。作为试点政策能否切实落地的关键力量，他们自身的责任意识和对试点政策的重视程度对垃圾分类政策实施效果具有重大影响。基层管理人员对城市生活垃圾分类政策缺乏基本的责任意识，对政策试点运行情况监督力度不足，会阻碍城市生活垃圾分类政策的推广实施。具体来说，一是对上级政府部门分派的任务重视度不足，表现为“上有政策，下有对策”的敷衍了事[8]；二是对于城市生活垃圾分类政策实施的效果监督力度不强，没有起到应有的督促作用，很多基层组织在进行监督的过程中存在“搞形式、走过场”的情况。社区设置生活垃圾分类指导员的目的是为了宣传生活垃圾分类的重要意义和指导监督民众进行正确的生活垃圾分类。但在现实生活中，由于生活垃圾分类指导员缺乏责任意识，在缺少外部监督的情况下就容易引发“打卡式”盯桶的问题，即他们仅仅站在桶边当摆设，而没有对民众的生活垃圾投放提供有效的指导和帮助。

（七）目标群体参与意识与认知水平不足

一项政策的推广是一个复杂的双向互动过程。不仅要求政策制定者对政策保持信心，确保政策落实到位；也要求目标群体对政策持理解和支持的态度。但现阶段我国城市生活垃圾分类政策的目标群体参与意识与认知水平仍需加强。一是目标群体生活垃圾分类意识薄弱。作为生活垃圾的制造者应该对生活垃圾进行初始分类。但受到思维方式和生活习惯的影响，有些民众的环保意识比较低，在日常生活中胡乱堆放、丢弃生活垃圾的现象比比皆是。二是目标群体生活垃圾分类认知水平较低。民众对于某些垃圾废弃物还不能明确辨别出应该投放至何种垃圾桶内。比如对于废旧电池、过期化妆品等能够做出明确的区分，能够将其投放至有害垃圾桶中。但对于废塑料、一次性生活用品还没有意识到它们对于环境的危害性，从而没有将其投放至有害垃圾桶中，这就会产生混投和乱投生活垃圾的现象。

四、部分国家推广城市生活垃圾分类政策的经验

（一）日本的经验

日本是世界上开展城市生活垃圾分类最早、取得成果最为显著的国家之一。已经有不少学者对日本推广城市生活垃圾分类的经验进行了分析，大致包含以下三点：第一，完整的法律体系是城市生活垃圾分类政策得以推广执行的必要前提和强有力保证。日本是目前在循环经济立法领域最为完善的国家[9]。日本政府早在20世纪90年代就已经建立起了层次分明的政策法规以保证生活垃圾回收的顺利实施。第二，明确参与主体的责任是日本能够推广城市生活垃圾分类政策的重要因素。日本对政府、企业、公众的责任都做了明确的划分：政府负责制定和实施相关政策；企业自觉遵守相关政策并尽量减少生产过程中的废弃物；公众有责任促进产品合理利用，适当延长产品利用时长并对企业制定的相关规定积极配合。第三，日本政府还充分注意了政策推广的手段和工具。在出台法规政策对人们的行为予以规定的同时，也会采取人性化的方式将城市生活垃圾分类政策内化于民众的内心。通过宣传教育充分调动民众的积极性，将生活垃圾分类融入人们的日常生活、学习和工作中，使之成为一种习惯而不是机械服从的任务。

（二）比利时的经验

比利时的城市生活垃圾回收率在世界上处于领先位置。这和比利时的政府与民众的共同努力是分不开的。比利时的城市生活垃圾分类有以下特色：一是专业化的运作。比利时政府为了推行城市生活垃圾分类政策专门建立了两家处理垃圾的公司，并通过出台法律规定，凡是产生包装物的公司必须成为这两家公司的会员并上缴一定金额的垃圾处理费，否则将对本公司所产生的包装物自行回收处理[10]。这种做法，有利于明确生活垃圾分类的标准，防止标准设置多样，同时对生活垃圾处理问题的追责也更加明确，政府也更方便管理。二是设置固定的垃圾回收时间。通过明确各类垃圾回收的时间逐渐引导民众养成垃圾分类的习惯。民众一旦错过垃圾运输时间，便只能等待下一次。这一种方式虽然在一定程度上会引发人们的不满，但是只要政府妥善安抚好民众的情绪，让民众充分了解政府制定此项规定的宗旨，人们接受此项规定只是时间问题。

五、促进我国城市生活垃圾分类政策深入推广的路径

（一）进一步优化政策内容

政策制定部门应在明确政策目标的基础上，形成系统完善的政策体系，并出台更加细化、操作性更强的政策文件为政策的实施和推广提供方向和指导。一方面，政策制定部门要尽快提升政策文本的规范性。在政策制定过程中要减少政策文本中的模糊性词汇，提高语句的规范性，以增强其权威性。另一方面，政策制定部门也要进一步规范生活垃圾分类标准。结合目前生活垃圾分类推广的情况进一步规范生活垃圾分类标准，确定通俗易懂的分类名称。将分类标准落实到各个单位，各个单位应严格按照有关标准开展垃圾分类工作。避免因生活垃圾分类标准反复更改造成目标群体认知混乱、产生抵触心理的现象出现。

（二）构建精细化的治理模式

建立精细化的治理模式是推动我国城市生活垃圾分类政策进一步推广的重要支撑。首先，要倡导专业化的运作方式。借鉴比利时推广生活垃圾分类的有效经验，通过成立专门的垃圾分类政策推广小组，专人处理有关生活垃圾分类的相关问题以提高垃圾分类管理的有效性。打破以往临时性、短期性的生活垃圾分类宣传方式，转变为长期性、系统化的管理模式。其次，形成早、中、晚多时段的生活垃圾投放时间体系。目前在许多试点城市已经开始实行定时定点进行垃圾回收工作，但时间设置的合理性还有待加强。有些城市推行上午六点到八点，晚上六点到八点半，其余时间则无法丢弃垃圾。这就造成不在此时段出门的人群无法及时处置垃圾。鉴于存在这种情况的人群数量较多，因此可以在现有基础上再增添中午回收垃圾的时段以方便更多民众。最后，要采取强制手段对不按照要求进行垃圾投放的行为进行规范和惩罚。同时，切实解决在生活垃圾分类过程中出现的“分类投放，混合运输”的问题，以此倒逼城市管理者尽快实现垃圾无害化和垃圾资源化。

（三）完善相关法律法规

制定和完善有关法律法规能够增强城市生活垃圾分类政策推广过程中的合法性，减少推广阻力。通过采用刚性政策手段和政策工具给基层政府和民众传达出上级政府开展生活垃圾分类政策的决心，真正做到有法可依、有法必依。一方面，我们要进一步完善相应的法律法规并制定具体的奖惩措施。比如通过出台有关商品包装的法律来约束目前存在的商品过度包装的问题；鼓励采用可降解的、环保的包装材料，最大限度地减少对不環保包装袋的使用；提倡简化商品外部包装，从源头上减少垃圾的产生；对于违规的生产企业采取罚款等惩戒措施，对于表现优秀的企业进行奖励并发挥其榜样带头作用。另一方面，有关部门还可以通过出台相应的政策文件实现垃圾分类处理的前端、中端和末端的有效衔接。力求将拾荒者零散的力量聚集起来，增加垃圾分类的人力，提高垃圾分类处理的效率。对于发达城市、欠发达城市、农村地区的垃圾分类处理方式也要做出明确细致的划分。[11]以上措施需要以相对权威和稳定的方式确定下来，并作为未来进一步深化我国城市生活垃圾分类政策的依据。

（四）明确划分各个部门具体职责

建立健全我国城市生活垃圾分类政策的责任体系和问责机制是明确各部门职责的重要手段。一方面，制定责任清单，改变以往部门职责划分不清造成管理混乱的情况。要将各个部门的职责以清单的方式公开列明，进一步规范各部门的管理权限。比如，城管部门负责指导物业服务企业做好分类工作；生态环境部门负责监督垃圾的收运处置工作；教育部门负责将垃圾分类教育纳入教学活动；商务部门负责完善回收体系。各部门之间权责明确又相互协调，共同配合我国城市生活垃圾分类政策的进一步推广。另一方面，各部门将任务和责任层层下放，每一个层级都要将责任明确到个人。充分利用现代科学技术手段将各级各部门联合在一起，实现责任的可追踪、可问责。要在中央与地方政府之间、政府各部门之间实现职责划分明晰和权力范围法定化，在此基础上完善问责机制，以不同层级政府部门的职责范围为内容，纳入相应的监督考核体系之中。

（五）充分发挥多元主体协同作用

推行城市生活垃圾分类政策不仅是政府的任务，更是全体社会成员的责任。一是要提高政府部门间的协同性。广州市是我国第一批开展垃圾分类试点城市，该市城市管理和综合执法局设立有分类管理处，专门负责组织实施有关生活垃圾分类的相关法规和政策，统筹组织全市生活垃圾分类及其奖惩体系建设工作。该部门成立之后，不仅增强了政府内部部门间的协同性，同时也提高了开展城市生活垃圾分类工作的权威性和专业性[12]。二是要运用经济手段和法律手段鼓励市场主体参与到城市生活垃圾分类政策的推广进程中来。通过出台相应的政策文件、发放津贴补助的方式督促和激励市场主体主动向社会回收可回收物，以提高垃圾回收利用率[13]。三是要充分调动社会组织参与城市生活垃圾分类的积极性。目前我国存在大量的环保型社会组织，他们都密切关注我国资源利用和生态状况。我们应充分调动有关社会组织和社区垃圾分类志愿者队伍的积极性，将其广泛地纳入城市生活垃圾分类推广的队伍之中，为我国推广城市生活垃圾分类政策注入新的活力。要通过这些措施，最终实现政府各部门间、政府与社会间的良好互动，充分发挥多元主体间的协同作用。

（六）强化基层工作人员责任意识

要通过大力开展内部教育让基层工作人员充分认识到城市生活垃圾分类政策的重要意义以及自身所应当承担的责任和义务。作为基层的管理人员，不仅需要有一定的理论知识，更需要有丰富的实践经验。对于城市生活垃圾分类缺乏相应知识、重视度不足的管理人员要组织他们参加培训班学习，邀请有经验的专业人士开展教学指导。要将学习培训情况纳入日常考核体系之中，提高基层管理人员对城市生活垃圾分类的重视度。同时，还可通过开展宣讲大会，强调基层管理人员在推广城市生活垃圾分类政策过程中的重要作用，督促基层管理人员提高责任意识，切实履行好自身职责，更好地为推广城市生活垃圾分类政策服务。要强化城市生活垃圾分类指导员责任意识，让他们清楚地认识到自身工作的重要性，敢于对不按要求投放生活垃圾的民众坚决进行及时制止和劝导，引导民众正确进行生活垃圾分类。要定期举行城市生活垃圾分类指导员工作座谈会，让他们交流心得，分享经验，提升工作能力。

（七）提高目标群体参与意识与认知水平

推广城市生活垃圾分类政策需要作为目标群体的民众自身养成良好的行为习惯，提高参与生活垃圾分类的意识和认知水平。目前还存在一些思想固化、环保意识不强的民众对此项政策持冷漠甚至不服从的态度，仅仅依靠外部的强制手段是远远不够的。教育是有助于将人们的生活垃圾分类意识内化于心的重要方式，也是提高群众认知水平的有效途径。要积极通过开展正式或非正式的教育逐步改变人们的心智，切实将人们对于政策的认同转化为习惯和义务。在学校的日常教育中，要将生活垃圾分类教育作为学校课程中隐性课程的一部分，使学生在潜移默化中养成垃圾分类的好习惯。在日常的工作生活中，要充分发挥党员的模范带头作用，自觉遵守相关规定，通过组织开展各种宣传活动引导民众进行生活垃圾分类。将定期开展垃圾分类示范课堂、推送有关垃圾分类的知识、在垃圾收集点循环播放垃圾分类的标准等方式广泛应用到社区、公众场合和工作单位之中以便提高民众的认知水平[14]。要让人们时时刻刻关注到生活垃圾分类、充分认识到生活垃圾分类对于整个社会发展的重要性，最终内化成自身的习惯。

六、结语

新的形势要求我们要不断增强环境保护的意识，加快在全国全面实现垃圾分类、构建良性的循环经济系统是我们每个人的责任和义务。回顾我国开展垃圾分类的历程可以发现城市生活垃圾分类政策的推广是一个循序渐进的过程，同时也是一场持久战。虽然我国目前在推广城市生活垃圾分类政策的过程中存在多方面困境，但可以肯定的是在全國范围内开展城市生活垃圾分类是我国未来发展的必然趋势。因此，我们要充分利用好大数据时代的技术优势，推动城市生活垃圾分类政策推广朝着发挥多元主体的协同作用、增强民众参与积极性、实现政府精细化治理转变。只要全社会共同为生活垃圾分类政策推广注入活力，我国城市生活垃圾分类政策势必走出推广困境，迈进生活垃圾分类全民化的新时代。

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责任编辑韦荣锋