葡萄牙中医药全面立法的回顾、解读与启示

颜春明 凃延 何洁 叶晓

1.江西中医药大学 南昌 330004 2.中国-葡萄牙中医药中心 3.江西理工大学 4.浙江中医药大学5.南京中医药大学

中医药在葡萄牙的传播处于欧洲的领先地位，那里不仅设有“中国-葡萄牙中医药中心”，而且还建立了具有中医药特色的孔子学院[1]。2018年2月，葡萄牙中医获得全面立法并被纳入高等学校教育体系，同时从业人员也开始可以申请中医药执业治疗师资格证书[2]。葡萄牙是西欧第一个以立法形式将中医独立于西医的管辖之外自主管理和执业，并将针刺纳入中医药的整体之中来看待的国家。本文通过长期旅葡的中医师获得一手资料，在梳理葡萄牙中医药发展及立法历史、翻译和解读相关重要葡语法律条文的基础上，展示其立法特点，分析其成功原因，总结其有益的启示，从而为其他国家的中医药立法提供借鉴，为促进中医药国际化深入发展和打造人类健康命运共同体作出积极的贡献。

1 葡萄牙中医药立法简史

1938年，葡萄牙首先在当时的澳门发放了第一张中医行医执照，1949年又在澳门颁发了第一个中医诊所的执照。20世纪80至90年代，传统中医药在葡萄牙本土迈出了第一步。1999年，葡萄牙共和国总统豪尔赫·桑帕约否决了经议会批准的“医疗法”[1]。“医疗法”被视为试图剥夺非常规医疗专业人员进行诊断、治疗和预后判断等行为和权利的法律。不过，这样把中医作为补充或替代疗法，使其处境也与其他非常规医疗相同。因此，在该“医疗法”被否决的情况下，中医以及其他“替代医学”的同仁们萌发了在葡萄牙全国范围内为中医等非常规疗法谋求生存与发展的想法。葡萄牙国会随后于2003年通过了45/2003号法案[3]，将6种非常规疗法合为一体，包括自然疗法、整骨疗法、植物疗法、整脊疗法、顺势疗法和针灸（传统中医在2013年也被列入）。之后，由于多种原因，立法停顿了近十年，直至2013年重启，并通过了71/2013号法案[4]。在接下来的几年中，特别是到2015年底，各种非常规疗法的实施条例陆续公布，规定了每个疗法的功能内容，为2013年底前从事该行业的人员申请执业证书制定了标准，并规定了开设诊所的要求和相应的专业学习周期。2018年2月，又完成了传统中医药的实施条例。至此，葡萄牙的中医药立法整体上全部完成。2019年，执业资格证补充条款颁布，这使2013年以后毕业的中医学习人员申请资格证问题得到解决。

2 葡萄牙关于中医药教育的立法解读

根据71/2013法案第二条[4]，葡萄牙立法将“大中医”分作为三种“非常规疗法”，即针刺疗法（Acupuntura）、植物药疗法（Fitoterapia）、传统中医（Medicina Tradicional Chinesa）。在该法案的原则指导下，葡萄牙国会分别就三种疗法的教育规范出台了实施条例：172-C/2015条例[5]和207-F/2014条例[6]、172-B/2015条例[7]和207-E/2014条例[8]、45/2018号条例[2]和207-G/2014条例[9]。

2.1 针刺疗法学士学位教育立法 172-C/2015号条例[5]规定了针刺疗法学士学位须满足的一般条件，即该学位教育由高等教育部进行管理，针刺疗法学士学位阶段课程由理工学院、综合性大学高等理工院校或高等理工专科院校授课。针刺疗法学士学位教学计划包括基础科学、临床科学和技能、针刺疗法原理、针刺疗法实践等内容。针刺疗法学士学位的教学类别与教学内容见表1。

表1 针刺疗法学士学位的教学类别与教学内容

针刺疗法学士学位教育学制为八学期，计240学分，基础科学不少于45学分，临床科学和临床技能不少于45学分，针刺疗法原理不少于90学分，针刺疗法实践不少于40学分。针刺疗法学士学位入学申请人必须具备生物学、物理学和化学领域的考试成绩。

207-F/2014号条例[6]确立了针灸师职业的特征和职能，定义了针刺疗法是一种以针刺理论和原则为基础，根据人体经络、穴位和人体反射区，运用诊断方法、处方和针刺来预防和治疗疾病的一种方法；明确了71/2013号法案[4]的第7条规定，即持有专业资格证的针灸师才能实施针灸治疗，也规范了针灸师应掌握的必要技能。见表2。

表2 针灸师应掌握的必要技能

2.2 植物药疗法学士学位教育立法 172-B/2015号条例[7]规定了植物药疗法的相关细则，中药疗法适用于这一条例。植物药疗法条例规定植物药疗法学士学位须满足的一般条件，即植物药疗法学士学位阶段课程属于高等教育部管理，由理工学院、综合性大学高等理工院校或高等理工专科院校授课。植物药疗法学士学位教学计划包括如下教学内容：基础科学、临床科学和临床技能、植物药疗法原理、植物药疗法实践。植物药疗法学士学位的教学类别与教学内容见表3。

表3 植物药疗法学士学位的教学类别与教学内容

该条例规定植物药疗法学士学位共计240学分，其中基础科学不少于45学分，临床科学和临床技能不少于45学分，植物药疗法原理不少于90学分，植物药疗法实践不少于40学分；学制为八学期；植物药疗法学士学位入学必须具备生物学、物理学和化学领域的入学考试成绩。

207-E/2014号条例[8]确立了植物药疗法的特性和功能，指出植物药疗法是采用植物药物作为治疗手段的一种治疗方法，用于增进健康、预防、诊断和治疗疾病，还包括提供饮食咨询和生活方式指导。植物药疗法采用新鲜或干燥的药用和食用植物作为治疗成分，通常采用内服和外用的途径，也可作为饮食和膳食的补充剂。根据条例规定，植物药疗法需要具备相应执业证书的植物药治疗师才能施行，并规范了植物药治疗师必需掌握的技能。植物药治疗师必需掌握的技能见表4。

表4 植物药治疗师应掌握的必要技能

2.3 中医学学士学位教育立法 45/2018号条例[2]规定了传统中医学学士学位须满足的一般条件。该学位课程由高等教育部管理，由理工学院、综合性大学高等理工院校或高等理工专科院校授课。

传统中医学学士学位教育学制为八学期，共计240学分，基础科学不少于45学分，临床科学和临床技能不少于40学分，传统中医原理不少于95学分，传统中医实践不少于30学分；中医学学士学位入学必须具备生物学、物理学和化学领域的入学考试成绩。中医学学士学位的教学类别与教学内容见表5。

表5 中医学学士学位的教学类别与教学内容

207-G/2014号条例[9]确立了传统中医专家的职业特征和职能，该条例将传统中医定义为一种以传统中医理论及其具体方法为基础的治疗方法，包括预防、诊断、处方及治疗，即通过不同的治疗方法刺激穴位和经络，进行中药配方，提供饮食及运动建议，以便促进和恢复健康。该条例规定了传统中医疗法只能由持有按法律规定签发的执业资格证书的传统中医专家施行，规定传统中医专家需掌握下列必要技能。见表6。

表6 传统中医专家应掌握的必要技能

3 葡萄牙中医执业资格的立法解读

根据2014年9月12日号颁布的181/2014号[10]、B182-B/2014[11]和A182-B/2014号条例[12]，中医药从业人员的执业资格归属葡萄牙卫生部直接管理，由中央卫生管理署（Administracao Central do Sistema de Saude，ACSS）特别设立非常规疗法从业人员水平评估工作小组，根据2013年9月2日71/2013号法律[4]第19条第1款的规定，对非常规疗法专业人员发送的文件进行评估。工作组有责任发表意见，告知资格证书的授予决策，或视情况而定，授予临时执业资格证书或不予以授予执业资格证书。2019年9月9日补充条款，将非学历教育的中医从业者的执业证书申请期限，延长至2025年12月31日[13]。

在评估过程中，工作组按照下表中定义的标准进行评估并给予相应评分等级。对非常规疗法专业人员发送的文件进行评估的内容见表7。

表7 非常规疗法专业人员评估表

另外，只要工作组认为有必要，可使用其他标准授予临时执业资格证书，如考试（书面/口头/实践）、课程讨论、访谈或其他方式；或在采用其他评估标准的情况下，由ACSS根据工作组的提议任命陪审团。经过评估，则可授予临时执业资格证书或不授予执业资格证书；若授予临时执业资格证书，则需获得相应学士学位每个教学阶段中的学分；在规定期限内以合格成绩完成该额外教学后，才能授予永久执业资格证书。临时执业资格证书在指定期间内有效，不得超过根据181/2014号条例[10]第4条第3款中规定的额外教学期限的两倍。在临时执业资格证书有效期结束时，如果专业人员未获得相应的执业资格证书，则将无法再从事相关职业。

相对于我国成熟的中医执业医师资格体系，葡萄牙中医师执业资格只需要认证而不需要参加相关执业资格考试，因此执业资格的获取要比我国更为容易。2014年9月12日政府颁布的182/2014号条例[14]还明确了作为中医执业场所的基本要求，从营业执照、从业人员管理、卫生与安全标准、设备管理、消毒及医疗废料处理、诊疗室面积及设置、通风及排水设备、消防及供电设备、卫生间必需配置、投诉机制和病患隐私等各方面进行了具体的规范。

4 葡萄牙中医药全面立法的因素分析

中医药在葡萄牙立法获得全面成功是内外因共同作用的结果，主要因素有以下四个方面。

4.1 中医药的全球逐渐认同 据世卫组织统计，目前已有103个国家认可使用针灸疗法，其中18个已经将其纳入医保体系范畴。2019年5月，起源于中医药的传统医学章节首次被纳入《国际疾病分类第十一次修订本》，标志着以世卫组织为代表的整个国际公共卫生系统对传统医学价值的认可，同时也是对中医药在中国、在国际上应用越来越多这一现实的认可。在欧洲，英国、匈牙利、法国、瑞士、意大利、奥地利等国都有涉及到中医或者针灸的法律出台；在美洲，美国、加拿大、哥伦比亚、古巴、巴西等也都对针灸进行了相关立法工作；亚洲的泰国、越南、新加坡等更是进行了更详尽的立法[13]。中医药在全球的认同日益增加，是葡萄牙对中医药成功立法的主要原因之一。

4.2 中医药在葡萄牙的实践成果 中医在葡萄牙本土传播始于二十世纪八十年代后期，从有些华人后裔在自己的生活圈慢慢开始，后来逐渐出现了一些中医针灸的培训机构，像里斯本高等中医学校和葡萄牙针灸协会等举办的培训课程等；接着出现了针对西医师的针灸课程，最有名的是以医学闻名的科英布拉大学的针灸课程；波尔图大学生物医学学院于2006年开设了针对西医背景的中医学硕士课程，该校对中医进行了较多的探索，在国际期刊上发表了很多中医治疗和研究成果的学术文章，也是葡萄牙中医药成功立法的主要原因。同时，由于培训课程和学历课程的出现，参差不齐的水平使得立法成为必要。

4.3 葡萄牙公民对中医药的需求 葡萄牙民族是一个宽容开放的民族，主流民意不排斥外来文化，使得中医针灸在葡萄牙的播种、生根、发芽、成长没有遇到大的阻力，最主要的阻力反而是同为医疗行业的西医界的抵制和干扰。据不完全统计，有将近一半的葡萄牙民众都直接或间接接触过中医，绝大部分对中医针灸持正面态度，认为这是对葡萄牙公共医疗体系的有力补充。中医药在葡萄牙广泛的民意基础也是葡萄牙中医药成功立法的主要原因。

4.4 葡萄牙中医药同仁的共同努力 葡萄牙中医界总体上是一个团结的整体，虽然存在着林林总总的培训学校和协会，但在立法这一大方向上意见非常一致。葡萄牙的中医执业团体以当地葡萄牙人为主，这样葡萄牙的中医药立法主体就是葡萄牙人；而真正有合法执业身份的华人中医师不到10人。中国-葡萄牙中医药中心负责人曾参与具体法律条文的起草和修改，并曾向葡萄牙中央卫生署提出过书面建议。中医界同仁的团结也是葡萄牙中医药成功立法的主要原因，每一次法案的推动都是在整个中医界的联署签名请愿下进行。同时，政府也顺应行业人士的多次请愿，经过十余年的过程，终于完成了所有立法。

5 借鉴与启示

葡萄牙中医药立法的社会基础是关键因素。社会基础包括普通民众和中医从业人员两部分。虽然葡萄牙立法2018年才最终完成，但是在这之前将近40年的时间里，葡萄牙的中医服务就一直存在，有一个从无到有的积累过程，葡萄牙民众直接或间接接触过中医服务的比例接近50%，这就奠定了一个良好的社会民众基础。在中医从业人员组成方面，华人成员比例很小，而葡萄牙本国的从业人员是推动中医立法的主要动力，这种情况有别于欧洲其他国家主要靠华人推动中医立法的现状，使得中医药立法成为葡萄牙本国民众主动要求推动的一项行动，这样面对的社会反对压力较少。这一点提示，中医药海外立法的“接地气”因素非常重要。

同时，与中葡两国外交关系进入历史最好时期也密不可分。葡萄牙因为澳门的原因，和中国一直存在着历史渊源，双方民众有一种天然的亲近感，使得博大精深的中医文化能比较顺利地进入葡萄牙。葡萄牙是西欧第一个和我国签署共建“一带一路”协议的国家，其主动加入“一带一路”倡议的国家战略决策，使得中葡之间在中医文化方面的交流有了坚实的政治基础。这种政治基础使得双方在中医药的贸易往来、科研合作、人员交流等各方面都能行稳致远，前途可期。目前双方正在努力推动的中医学位互认工作，为葡萄牙的中医药往更高层面的发展提供了更好的愿景。

综上所述，葡萄牙作为欧洲中医发展的一个典型例子，对中医药的全面立法影响深远。中医药立法的全部完成是推动中医药在葡萄牙发展的机遇，也为欧洲其它国家的立法提供了典范，将极大地促进中医药在葡萄牙乃至欧洲的发展。葡萄牙中医立法的成功，体现了中医药的临床诊疗优势和社会对中医药的需求，除了民间执业人员推动，也离不开国会等公权力部门的响应和积极配合，这些经验都值得其他国家借鉴。同时，在立法过程中，葡萄牙国会等对出现的新问题能主动采取吸纳社会各方意见，并进行有益的修改；立法参考了现代医学立法的模式，教育部、科技部、卫生部和税务等部门通力合作，在中医执业人员的生源、教学模式、执业资格审查、执业场所规范、税务调整、民事保险等各个环节协调推进，从而保证了传统中医药在葡萄牙合理、合规、合法的轨道上进行传承和发展。

6 结语

中医药在葡萄牙获得全面立法并纳入本科学历教育实属不易，希望通过本文对葡萄牙中医药立法过程的回顾、具体法规的解读以及成功因素的分析，能为欧洲其他国家的中医药立法提供借鉴和启示。随着我国中医药事业的不断发展，笔者坚信以葡萄牙中医药成功立法为契机，能够进一步推动中医药在海外的发展，“一带一路”建设也会得到更加良性的发展。