高水平高职学校治理体系建设的核心内容与路径选择

2019年国务院《国家职业教育改革实施方案》提出了建设中国特色高水平高职学校的要求（以下简称“高水平高职学校”），随后，教育部、财政部《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（以下简称《实施“双高计划”意见》）明确要求建设高水平高职学校必须“提升学校治理水平。”[1]治理体系建设是治理水平提升的基础。而然，我国高职学校治理体系建设现状离高等职业教育改革发展的要求还存在较大的差距。如何有效建设高水平高职学校治理体系已成为了高等职业教育理论界和实务界共同关注的焦点。笔者认为高水平高职学校治理体系建设必须明确其建设的核心内容，从核心内容着手，结合我国职业教育发展的特点，选择适切的路径进行全方位推进。

一、高水平高职学校治理体系建设的核心内容与路径选择原则

（一）高水高职学校治理体系建设的核心内容

高职学校治理体系是高职学校“为达成其办学使命，体现依法治校、科学治校和民主治校的治理原则的，高职院校各治理主体参与共同治理的高职院校的权力结构安排及权力实施方式安排的系统化制度体系。”[2]高职学校治理体系建设是一项系统工程，涉及高职学校治理的方方面面，但其主要由高职学校的治理使命、治理文化、治理结构及治理模式等构成。

治理使命是高职学校的事业目标。根据我国《教育法》和《职业教育法》的相关规定，高职学校的事业目标是培养高素质技术技能人才，这也即高职学校的治理使命[3]，这一使命既是高职学校所承担的高等职业教育在我国教育体系中的站位所决定的，也是我国社会经济发展对技术技能人才的特别需求而赋予高职学校的特殊使命。治理使命是高职学校治理体系建设所要达成的目标，具有强烈的目标导向作用。高职学校必须牢记其治理使命，其治理体系建设的一切制度安排与治理活动都必须围绕实现其治理使命这一目标而展开。

治理文化是高职学校在长期的治理实践中逐渐积淀下来的，弥散于高职学校各类物质载体以及人员行为之中的，持续地潜移默化地指引着高职学校治理活动的价值理念、观念等[4]。治理文化是高职学校治理体系建设的灵魂，有着丰富的内涵，具有强大的引领作用，是高职学校治理体系建设的潜在的隐形力量。高职学校必须持续不断地加强其治理文化建设，切实铸就其治理体系建设之灵魂。

治理结构是高职学校对参与学校治理的各主体的权力结构的安排，具体而言，它是高职学校对其多元治理主体的权力配置、权力制约和权力实现机制等的整体设计，在治理实践中，它体现为权力的承载机构、权力的相互关系、权力的保障制度等。治理结构是高职学校治理体系建设的第一步，具有奠定基础的作用。它直接影响着高职学校教育教学各项活动的正常开展，制约着高职学校教育教学各项功能的正常发挥。有学者形象地称其为是高职学校“处理冲突与多元利益”的平衡装置[5]。高职学校必须科学合理地优化其治理结构建设，扎实夯实其治理体系建设之基础。

治理模式是高职学校为运行其治理结构安排所采取的特定治理方式的总称，具体表现为高职学校对其治理主体的治理权力实施方式的安排。实质上，它是高职学校治理结构安排在实施层面的进一步延展。治理模式具有推动治理结构有效运行的作用。适切的治理模式能很好地实现各治理主体权力的有效施展和利益诉求的畅通表达，推动治理结构的良性运行。高职学校推进其治理体系建设，必须不断完善其治理模式。

在高职学校治理体系建设中，治理使命、治理文化、治理结构和治理模式是相互联系、相辅相成的不可分割的整体。治理使命是治理体系建设的目标；治理文化是治理体系建设的灵魂；治理结构是治理体系建设的基础；治理模式是治理体系建设的推手。治理使命是由高职学校所承担的教育事业所决定的，对于高职学校治理体系建设而言，治理使命并不是需要建设的内容，而是需要高职学校根据其办学特色充分认识并准确定位的建设目标，以确保高职学校治理体系建设朝着其特定的使命目标推进；而治理文化、治理结构和治理模式则都是需要高职学校围绕实现其治理使命而不断地进行优化和健全的高职学校治理体系建设的重要内容。因此，高职学校治理体系建设的核心内容应当是治理文化、治理结构和治理模式的建设。

教育部等发布的《实施“双高计划”意见》对高水平高职学校提出了健全内部治理体系的要求。高水平高职学校治理体系建设应当以治理文化、治理结构和治理模式的建设为核心内容，不断充实其治理的灵魂，夯实其治理的基础，强化其治理的推手，同时还必须使这三项核心内容建设的相互之间具有适切性，并不断强化之，从而实现三项核心内容相互协调共同推进高水平高职学校治理体系建设。如图1 所示。

图1 高水平高职学校治理体系建设工程构成图

（二）高水平高职学校治理体系建设的路径选择原则

高等职业教育既姓“高”，又姓“职”，兼具高教性和职教性双重特性，有其特定的办学规律。高职学校推进其治理体系建设必须遵循其承担的教育类型——高等职业教育的特殊办学规律。

高等职业教育的高教性特征要求高职学校治理必须贯彻高等学校治理的基本理念，根据我国高等教育法律制度的相关规定，高等学校治理应当遵循“党委领导、校长治校、教授治学、民主监督”的基本要求[6]；而高等职业教育的职教性特征又要求高职学校治理必须体现职业学校治理的基本特色，根据我国职业教育法律制度的相关规定，职业学校治理必须符合“产教融合、校企合作、工学结合、知行合一”的职业教育育人要求[7]。因此，高职学校治理体系建设的路径选择就必须既要按照高等教育法律制度的基本要求融入高等学校治理的基本理念，又要遵照职业教育法律制度的相关规定，体现职业学校治理的基本特色。

高教性特征和职教性特征是我国高等职业教育不可分割的两个方面，缺失任何一方面，高等职业教育都不能成就其自己。教育部等发布的《实施“双高计划”意见》从类型教育的角度充分肯定了高等职业教育兼具高教性和职教性的特征，明确指出其是和普通高等教育具有同等重要性的一种教育类型。高职学校承担了高等职业教育。高水平高职学校治理体系建设必须充分考虑高等职业教育兼具高教性和职教性的独特特征，并将二者相互融汇贯通地贯彻到高职学校治理体系建设的核心内容治理文化、治理结构、治理模式建设的路径选择之中。

二、高水平高职学校治理体系建设之治理文化提升的路径选择

治理体系建设的基本内容是制度建设。制度具有指引人们行为的功能。制度是否能有效地发挥其指引功能，取决于制度内容是否能有效地转变为人们的行动，而从制度到行为转变的中间连接点就是文化认知[8]。组织文化影响着组织治理的价值取向，引领着组织治理主体的行动方向，制约着组织治理的执行效度。组织文化是组织治理的灵魂。高职学校治理也需要文化引领。高水平高职学校应当根据高等职业教育培养高素质技术技能人才的治理使命，以依法治校和职教特色文化融合引领为路径，提升融高教性和职教性于一体的高职学校治理文化。

（一）凸显依法治校文化：形成议事处事讲规则依程序的治理风气

依法治国是国家治理体系建设的核心内容。高职学校治理体系建设，也必须深入贯彻法治精神，全面实现依法治校，形成议事处事讲规则依程序的治理风气。高职学校一方面要深入贯彻和执行国家相关法律法规，既以高等教育法律制度为指引，又严格遵从职业教育法律制度，依法推进高职学校治理体系建设。另一方面，高职学校还必须建立并不断完善其自身的制度体系。

《实施“双高计划”意见》明确要求高水平高职学校要“完善以《章程》为核心的现代职业学校制度体系，形成学校自主管理、自我约束的体制机制。”2012年教育部正式施行《高等学校章程制定暂行办法》，规定各高等学校应当制定规范其办学的学校《章程》。高职学校也属于高等学校，高水平高职学校应当按照《高等学校章程制定暂行办法》的要求，结合职业教育的办学特色，制定和完善学校《章程》，在学校《章程》统领下，通过“废、改、立”，建立既符合高等教育要求、又体现现代职业学校制度特色的学校制度体系，并不断推进学校各项制度的贯彻实施，强化凸显依法治校理念的治理文化建设，以依法治校文化推动高职学校治理体系建设各项工作落到实处。

（二）彰显职教育人文化：营造“德”“技”全方位育人的治理氛围

人才培养是各类学校办学的核心使命。高职学校所承担的教育类型决定了其办学使命就是培养高素质技术技能人才。高职学校治理文化建设必须牢牢把握好其特定的办学使命，一方面要积极弘扬社会主义核心价值观，努力培养学生具有高尚的人格品德，以德树人；另一方面还要积极发扬现代“工匠精神”，努力培养学生掌握精湛的技能技艺，以技成人。

《实施“双高计划”意见》指出，高水平高职学校必须落实立德树人根本任务，培育和传承工匠精神，培养拥有高超技艺的高素质技术技能人才。为推进高职学校使命目标的达成，高水平高职学校应当努力做好文化传承和发展，从价值追求、办学理念、管理制度、行为规范、校园环境等多方面系统设计、挖掘和培育符合高职学校办学使命的育人文化，营造“德”、“技”全方位育人的治理氛围。

（三）培育特色办学文化：展示跨界合作办学的治理态度

专业建设是彰显高等学校特色办学的重要载体。高职学校由于其办学使命的使然，其专业建设必须紧密对接行业企业发展，及时跟进行业企业发展最新技术技能要求。高职学校一方面要秉承高等学校的教育文化，追求卓越，兼容并包；另一方面还要吸取行业企业的职业文化，注重精细、诚信协作。

《实施“双高计划”意见》对高水平高职学校提升校企合作水平从五个方面提出了要求，其中，也包括了文化传承方面的深度合作要求。高水平高职学校应当紧跟国家经济与社会发展最新动态，加强产教融合、促进校企合作，主动将专业建设内容及时对接行业企业的发展需求，将高等学校的教育文化和行业企业的职业文化融汇贯通，培育高职学校融校企文化于一体的特色办学文化，展示跨界合作办学的治理态度。

三、高水平高职学校治理体系建设之治理结构优化的路径选择

治理结构优化就是要形成治理结构安排的最优方案。治理结构安排的关键是治理权力配置，而治理权力配置的重点在于权力的相互制衡[9]。因此，高水平高职学校治理结构优化应当以治理权力的合理配置和相互制衡为路径，通过治理结构的横向安排和纵向安排，形成以党委领导、校长负责为核心内容的纵横协调的治理结构。

（一）治理结构的横向优化：实现高职学校决策、执行和监督的相互制约与相互协同

高职学校治理结构的横向安排，是指对高职学校决策体系、执行体系和监督体系的权力配置安排。高水平高职学校治理结构的横向安排应当相对分离高职学校的决策、执行和监督三大权力体系，并通过权力与权力之间的合理制约与平衡，实现学校决策体系、执行体系和监督体系三大体系之间权力的相互制约与相互协同。

1.健全党委领导下的科学决策体系。高职学校决策体系由三类决策组成，即政治决策、行政决策和学术决策。政治决策权由高职学校党委会行使，党委会全面领导高职学校教育教学各项工作，确保党的教育事业指导思想和国家教育事业方针政策在高职学校有效地贯彻和实施。行政决策权由高职学校校长办公会行使，校长办公会统筹决策高职学校教育教学发展改革的重大事务，保证高职学校办学遵循高等职业教育的发展规律。学术决策权由高职学校学术委员会行使，学术委员会集体决策高职学校学术研究及其发展与管理中的重大事务，保证高职学校各项学术决策符合学术活动的一般规律。高职学校还应当建立相关决策咨询机构，如理事会、董事会等，广泛吸纳行业、企业、社区等参与高职学校治理，发挥他们为高职学校发展提供相应决策咨询的作用。高水平高职学校应当不断健全这三大决策的体制机制，并积极发挥决策咨询机构的参谋作用，确保学校各项决策的科学性和可行性。

2.强化校长负责制下的高效执行体系。高职学校执行体系分为两个层级，即学校层级的执行和二级机构层级的执行。在学校层级，高职学校应当深度分析和分解其承担的教育教学各项职能，并依此科学设置学校的职能部门，合理划分各职能部门的具体职责，进而通过加强对各职能部门履行职责情况的考核等方式有效推进学校各项职能工作的具体落实，保障高职学校各项决策在学校层级能得到高效执行。在二级机构层级，高职学校应当根据其所开设专业的相关性合理划分专业群，并依此建立相应的二级机构，赋予各二级机构开展专业群建设相应的自主权，明确其具体建设任务，进而通过加强对各二级机构专业群建设任务实施情况的考核等方式推进学校人才培养各项任务的落实到位，保障高职学校各项决策在二级机构层级能得到高效执行。高职学校对其各项决策的执行效力反映了高职学校的治理能力。高水平高职学校应当强化校长对提高执行体系效能的责任，全面提升各职能部门和二级机构的执行力，确保学校能全面高效地执行学校决策体系的各项决策[10]。

3.增强纪委统领下的全面监督体系。高职学校监督体系包含三类监督，即党的监督、行政监督和民主监督。纪委执行党的监督，确保高职学校各项决策及其执行严格遵循党的教育事业指导思想和党纪党规要求；监察部门实施行政监督，确保高职学校各项决策及其执行认真贯彻国家的教育方针和教育法规政策；教职工代表大会、学生代表大会开展民主监督，确保教职工和在校学生在高职学校治理中的民主权力得到有效施展。高水平高职学校应当积极畅通各类监督渠道，并在纪委统领下全面监督高职学校决策体系和执行体系的各项活动，促进学校依法依规依章办学。

（二）治理结构的纵向优化：实现学校统一领导和二级机构相对独立的校院分级协同运行

高职学校治理结构的纵向安排，是指对高职学校的学校层级和二级机构层级的权力配置安排。高水平高职学校治理结构的纵向安排应当理顺学校与二级机构之间的权、责、利关系，并通过权、责、利的一致性对接，实现学校统一领导和二级机构相对独立的校院分级协同运行。

1.学校层级，主要行使需要学校统一运作的事务的管理权。高职学校职能部门是贯彻学校办学意志实现学校统一运作的高职学校机关。高职学校需要在学校层级统一运作的事务的管理权应当落实到高职学校各职能部门来具体行使。因此，高水平高职学校应当明确划分各个职能部门的具体职责范围，规定明晰的部门职责，制作详细的岗位说明书，理顺职能部门之间的相互关系；还应当不断健全和完善由职能部门负责人直接负责的部门责任制度，强化职能部门对学校办学意志的贯彻执行和部门职责的履职责任，保障需要学校统一运作与管理的各项工作在学校统一领导下全面协调有效开展。

2.二级机构层级，主要行使专业群建设事务的管理权。高职学校二级机构是具体实施学校专业人才培养，实现学校特色化办学的教学组织。高职学校专业群建设事务的管理权应当落实到高职学校各二级机构来具体行使。《实施“双高计划”意见》还要求高水平高职学校扩大二级机构的管理自主权，优化学校内部治理结构，因此，高水平高职学校应当赋予各二级机构管理专业群建设事务的相对独立的自主权。二级机构应当成立由二级机构负责人、党总支书记等组成的领导集体，在学校统一领导下对二级机构运作事务进行自主管理；二级机构应当成立专业建设委员会，邀请参与合作办学的各方一起共商人才培养和专业群建设相关事务，努力实现专业群建设无缝对接行业、企业发展，切实培养适应行业、企业发展需要的高素质技术技能人才[11]。

四、高水平高职学校治理体系建设之治理模式创新的路径选择

治理模式创新就是要构建最给力的治理模式，以实现最有效地运行治理结构，最精准地达成治理使命。由于治理使命的使然，高职学校治理结构纵横交错，治理主体多元多性[12]。高职学校治理主体，根据其与高职学校治理使命的紧密程度，可以划分为核心利益主体和利益相关主体两大类。各类治理主体在高职学校治理中分别充当着各自不同的角色，发挥着各自不同的作用，也有着各自不同的利益诉求。为最有效地运行治理结构和最精准地达成治理使命，高水平高职学校应当以核心利益主体为中心携手利益相关主体参与共同治理为路径，构建跨界合作、协同共治的治理模式。

（一）发挥核心利益主体的中心地位作用

高职学校治理的核心利益主体应当为学校、教师和学生。学校以培养人才为使命，任何学校的治理都离不开学校、教师和学生这三大主体。学校是人才培养的组织者，教师是人才培养的核心力量，学生是人才培养的直接对象，离开了其中的任一主体，学校都无法实现人才培养的使命。反之，学校、教师、学生这三大主体也离不开人才培养这一学校使命，离开了这一使命，则无所谓学校、教师和学生了。高职学校也一样，其治理也离不开学校、教师和学生这三大主体。因此，在高水平高职学校治理中首要的任务就是要建立健全这三大核心利益主体表达其思想和利益诉求的有效途径，发挥核心利益主体在高职学校跨界合作、协同共治中的中心地位作用。

高职学学校的决策者和管理者因其职务角色与职责履行而成为学校主体的代行者，高职学校自身的思想和利益诉求通过其决策者和管理者来表达；教师的思想和利益诉求主要通过教职工代表大会来表达；学生的思想和利益诉求主要通过学生代表大会来表达。因此，在高水平高职学校治理模式构建中，不仅要加强决策和管理体系的建设，努力提高学校决策与执行的效力；而且还要加强教职工与在校学生的民主权力行使体系的建设，建立并定期召开教职工代表大会、学生代表大会，广泛听取学校教职员工和在校学生的意见，维护他们参与学校改革发展相关事务的民主权利，发挥广大师生在学校治理中的重要作用。

同时，高水平高职学校治理的核心利益主体又必须铭记高职学校治理使命是培养高素质技术技能人才，为实现这一使命，核心利益主体还必须有一种主动携手利益相关主体的态度和情怀，诚恳地接受和听取利益相关主体的意见，广泛吸纳利益相关主体参与高职学校治理，促进高职学校跨界合作、协同共治。

（二）构建利益相关主体协同治理模式

高职学校治理的利益相关主体主要由行业、企业、社区等组成。高职学校为达成培养高素质技术技能人才的治理使命，需要行业、企业共同合作培养学生的技术技能，也需要社区共同合作优化高职学校人才培养环境。因此，在高水平高职学校治理中还必须保障这些利益相关主体表达思想和利益诉求的途径畅通有效，充分发挥他们在高职学校跨界合作、协同共治中的参与治理作用。

为充分发挥利益相关主体参与高职学校治理的作用，有效构建高职学校跨界合作、协同共治的治理模式，高职学校应当积极组建相应的智囊机构、咨询机构等多方协同共商高职学校发展的治理平台，多途径听取各利益相关主体在高职学校治理中的思想和利益诉求表达，调动他们参与高职学校治理的积极性。高职学校理事会或者董事会是参与高职学校治理的利益相关各方思想与利益诉求碰撞的“场所”[13]，是高职学校实现跨界合作、协同共治的一种非常适切的选择。2014年教育部已明确要求高等学校建立由办学相关方面代表参加的理事会或者董事会，并出台了《普通高等学校理事会规程（试行）》，为高等学校理事会或者董事会的建立提供了具体指南[14]。2019年教育部《实施“双高计划”意见》明确要求高水平高职学校要建立健全由各相关主体共同参与的理事会或者董事会。高水平高职学校应当积极组建由学校、相关行业、合作企业以及当地社区等作为重要成员的学校理事会或者董事会，明确理事会或者董事会的职责范围、议事规则、工作要求，发挥其在学校战略规划、重大决策、中心工作等方面的咨询、协商、审议、监督等作用。

高职学校治理是参与治理的主体之间持续互动、相互作用、协商共治的过程。高水平高职学校应当逐步形成并不断完善以核心利益主体为中心携手利益相关主体进行共同治理的跨界合作、协同共治的治理模式，增强高职学校的治理活力，促进高职学校的和谐治理。