我国开放教育政策的发展阶段、演进规律和未来趋势

我国开放教育政策制定与实施，是伴随社会经济发展对人才培养的需求、高等教育大众化向普及化的推进、广播电视大学向开放大学转型发展的历程稳步推进的。时至目前，我国开放教育事业正在全面推进和深入发展，且已取得显著成就。随着我国高等教育普及化时代的到来，开放教育政策发展又肩负起《中国教育现代化2035》中提出的“分类建设一批世界一流高等学校，建立完善的高等学校分类发展政策体系，引导高等学校科学定位、特色发展”的重任。如何梳理出40年来我国开放教育政策制定背景和发展历程，认识当今政策变革的诸多影响因素，预期未来开放教育政策发展趋势并规划设计可行的道路，成为当下我国开放教育政策发展和研究中亟待解决的重要问题。

一、文献述评

（一）开放教育内涵的界定及其拓展

开放教育（Open Education，OE）的内涵至今仍没有一个明确的、普遍认同的定义。无围墙、无门槛、随时随地学习等都被用来描述开放教育对传统教育的突破，而背后最根本的迭代革新是互联网技术的发展。在很多场合，开放教育都与远程教育、在线教育、网络教育等混同或合用，诸如开放远程教育、开放在线课程等等。另一方面，开放教育正是借助了远程教育、在线教育等力量，才使其具备了开放的理念、方法、人员等多个层面和维度的宽泛内涵。新近有研究者认为，2007年的“开普敦开放教育声明”中，明确提出了个人和机构可以免费获取教育，开放性才真正可以对教育中的教育者、教育资源和教育政策三个要素产生影响[1]，开放教育也才真正被人们认可。随着技术媒体革新，开放教育的内涵还在逐步拓展，其中一个重点是不断推进线上线下混合、技术与教育深度融合的趋势。

开放教育的理念最早可以追溯到一个多世纪之前的远程教育。2001年麻省理工学院的“开放课件” 计划在开放教育运动史上具有里程碑意义。2002年，联合国教科文组织给开放教育资源（Open Education Resources，OER）的正式定义标志着开放教育运动正式登上国际“政治舞台”。2002年的布达佩斯开放获取创新计划（Open Access，OA）第一次公开定义了“开放获取”的概念，强调不受任何阻碍地获取网络资源，是开放获取道路上非常重要的标志。2008年之后大规模开放在线课程（Massive Open Online Courses，MOOC），可以看作是其最新发展理念。今天，这场运动已席卷全球，而且愈演愈烈。诸多开放性理念运动无形中充实了开放教育的内涵。

开放教育实践伴随着技术革新在全世界深化开展。1969年英国开放大学成立及其“人的开放、地点开放、方法开放和观念开放”的办学宗旨使开放教育获得了突破性发展。新世纪以来中国开放大学成立加速了这一进程。但是，正如英国学者艾伦·泰特（Alan Tait）所言，“涉及开放数据、开放出版、开放图书馆、开放教育资源、慕课等的开放教育，绝非是开放大学或远程开放学习项目的独家领地，或主要是它们在独领风骚。数字革命的挑战正在重塑教学方式”[2]。开放教育发展至今，并没有像人们期望的那样让人满意。按照“开放”之应有含义，即开放式入学、开放的时间、开放的学习进程、开放的学习过程、面向所有人群开放，还没有一所开放大学是完全“开放”的[3]。就像人们批评“慕课”一样：过度热衷于开放，并没有过多地关注开放学习服务和开放就业能力和素质发展[3]。也许正因为如此，开放教育才有了更为广阔的发展空间和令人向往的美好未来。

（二）开放教育政策相关研究综述

教育政策研究是1980年代迅速发展起来的教育研究新领域。新世纪以来，教育政策研究逐渐成为教育研究中的“显学”[4]。开放教育政策（Open Education Policy）主要是针对一定历史时期的教育目标、任务和技术手段，以促进社会与人的充分、和谐发展为目的而制定的教育行动准则。它始终与国家的重大方针政策保持一致，并伴随着教育政策的“显学”地位逐步凸显其重要性。

国际开放教育政策的研究领域较为广泛，涉及开放资源、开放课程、开放存取等。顾立平等对国外大学开放获取政策的系统梳理[5]，对于“开放性”政策制定可窥见一斑。对于开放教育阶段的研究通常是根据技术媒体、时代特点来划分的。迈克尔·穆尔等总结过远程教育的数代变更，包括印刷资料、广播电视、通信技术、远程电信会议、互联网技术等五个阶段[6]。克里斯蒂安·迈克尔·施特拉克将现代的开放教育划分为1969年的“诞生时代”、20 世纪90年代的“电子时代”、21 世纪初的“开放时代”，以及2012年联合国教科文组织发表 《巴黎开放教育资源宣言》后的“官方时代”[7]。

相对教育政策研究而言，我国开放教育政策研究存在一定程度的“缺席”和“失能”。“缺席”是指在特定时空下，需要开放教育政策来进行管理的事务或活动的时候，却缺乏相应的政策进行规范和引导；也指政策实施过程漫长，从颁布到实行、从实行到起效也存在时滞问题。“失能”是指我国当前的开放教育政策不能使开放教育获得预想的圆满效果，对相应的实践起不到应有的强力规范和管理作用。这些都体现出中国的开放教育从理念到落实为系统政策等，依然任重道远。同时，开放教育政策的发展阶段研究也往往受制于技术媒体革新程度。

总之，开放教育政策发展顺应社会与人的发展需求，突显了比较明确的历史发展阶段性和连续性，具有自身的演进规律和变革逻辑。我国开放教育政策制定关注服务于经济社会发展和人才培养的双重目标，政策实施强调政府主导、学校主体、社会参与模式。目前，从一定程度上看，慕课（MOOCs）的发展趋势预示着开放教育发展的一个趋向。我国的开放课程政策以开放教育资源、 国家精品课程、国家精品开放课程、精品在线开放课程的系列形式推动高等教育质量提升，并将日益凸显开放教育体系的中国特色和方案。

二、我国开放教育政策的发展阶段

（一）初创阶段（1979—1989年）

开放教育伴随着我国改革开放步伐同步兴起。我国最初制定开放教育政策的主要任务，是解决十年文革积压的数以千万计的青年上大学，以及人才奇缺和青黄不接问题。这一时期，开放教育政策制定和实施依据的基本理念是邓小平提出的“尊重知识、尊重人才”思想[8]和让高等教育“两条腿走路”的方针[9]。教育对象主要是面向精英人群的高等教育补偿教育。初创时期，使用的机构名称统一为“广播电视大学”（简称“电大”）。自此之后的30 多年时间里，广播电视大学成为全社会成人开展继续教育的流行语和上大学的重要通道。

开放教育发展初创阶段的最重要标志就是1979年中央广播电视大学的成立。1979年2月6日开学典礼之日，时任教育部部长蒋南翔说：“广播电视大学是为迎接‘四个现代化’开创的一项新事业。”[10]1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确指出：“教育体制改革的根本目的是提高民族素质，多出人才、出好人才”，要培养数以亿计的高素质劳动者，数以千万计的各种类专门人才[11]。在初创阶段，“电大”这个进修学习方式，像一缕春风吹遍了全国各地，满足了众多学习者的学历晋升的需求，为我国改革开放初年培养了大批“专业人才”。

初创时期，开放教育人才培养的重点是面向成人的高等教育学历补偿。由于人才培养任务的紧迫性，政策随后进行了调整，将教育对象开放至高中毕业生。1986年1月，时任国家教育委员会副主任的何东昌同志指出：“要考虑把对象扩大到中学毕业生中去”[12]。时任国务院副总理兼国家教育委员会主任的李鹏同志也要求：“电视大学在招收在职人员的同时，也要向应届高中毕业生开放，为有志青年提供广泛的学习机会”，“使国家和社会通过这条途径培养出更多的各类专业人才”[10]。1989年，李鹏总理为广播电视大学亲笔题词：“努力办好广播电视大学，为社会主义建设培育更多更优秀的人才”。

1988年颁布的《广播电视大学暂行规定》（以下称《暂行规定》）确定了广播电视大学的性质为“开放性高等学校”。《暂行规定》将广播电视大学的主要任务确立为举办以高等专科为主的学历教育，教育形式主要以电视和广播为主，后来又增加函授形式。初创时期，广播电视大学主要模仿普通高校办学，教育层次较低，仅有专科层次，省、市、自治区广播电视大学是大专学校，其主要领导骨干按省属大专学校配备[13]。后来扩展至为高等教育自学考试及社会各界的职业技术教育、岗位培训、专业培训、继续教育提供教学服务[14]。《暂行规定》是对过去10年办学实践的概括和提升，对未来办学工作是一种规范和指导，影响极其深远。

初创时期，教育部领导较多亲自兼任“中央电大”校长（何东昌、韦钰副主任等先后担任），使得我国开放教育事业能够与国家方针政策同步合拍。1989年，中央电大成立10 周年时，时任国务委员兼国家教育委员会主任李铁映同志撰文说：“广播电视大学已成为我国高等教育的重要组成部分，大力发展以电子信息技术为基础的现代远距离教育，是一条行之有效、符合我国国情的成功之路。”[10]但是，电大开办为我国高等教育事业开辟了一条成功的、独特的发展道路。但初期的职能单一、性质定位不清，既认为“应和全日制高等学校同样对待”，又归类到“成人高校”系列中。

（二）探索阶段（1990—1998年）

20 世纪90年代，我国的开放教育政策发展进入了探索时期。继续将培养各类专门人才作为广播电视大学的重要职能，主要任务是进行多层次多途径的开放办学探索，建设现代远距离教育开放大学。这一时期，作为开放教育的代名词，“电化教育”“现代远距离教育”等进入人们的视野。后期招收“注册视听生”和“专升本”试点，标明开放教育在教育形式和办学层次上的突破。对“中央电大”的性质定位是：国家教委直属的，采用广播、电视、文字和音像教材等多种媒体，进行远距离教学的高等学校[15]，同时负责对广播电视大学系统教学和教学管理，进行统筹规划、指导服务和评估监督，并实行统设课程，统一教学大纲、教材、命题考试、评分标准，努力提升开放教育质量。

1993年3月国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》，绘制了90年代和新世纪初的教育改革和发展蓝图，成为这一时期的重要标志，对广播电视大学的开放办学产生了重大影响。在开放教育政策指引下，两个“试点”的系列政策推进，基本确定了中国特色开放教育的主基调，为1999年开始的开放教育试点工作，奠定了思想和实践基础。如：“扩大开放办学的程度”“坚持专任教师和兼任教师相结合”“创办具有中国特色的开放型大学”[16]“努力建设具有中国特色的现代远距离教育开放大学”[17]“既要办好面授为主的高等教育，也要办好像广播电视大学这样的开放型高等教育”等。

探索阶段，我国明确提出了电化教育的发展目标和任务，以及将广播电视大学建成具有中国特色的现代远距离开放大学的战略目标。1997年6月25日，时任国家教委副主任兼中央广播电视大学校长韦钰出席全国广播电视大学教育工作会议，并在开幕式上作了“为建设具有中国特色的现代远距离教育开放大学而努力奋斗”的重要报告。1999年，中央电大成立20 周年时，时任教育部部长陈至立撰文说：广播电视大学“已经成为世界上最大的现代远距离教育系统”，且“从中国国情出发，为提高全民族科学文化水平，加速培养各类专门人才，开辟了一条新路子。”[18]

（三）完善阶段（1999—2009年）

世纪交替之际，开放教育政策发展的重点是要借助于现代信息技术和网络，为社会各类成员提供多层次、多样化教育服务，将广播电视大学建成为现代远程高等教育机构。2000年开始，国家开放教育政策文件及运行中较多使用的是“现代远程教育”概念。这一时期，开放教育的主要任务是进一步拓宽开放教育渠道，提升高等教育质量；进一步试点和完善多层次、多样化的开放教育人才培养模式，突破专科学历层次，真正进入涵盖专科、本科两个层次的比较完善的高等教育学历阶段。

这一阶段，党的十六大、十七大召开以及国家一系列政策文件的颁布，标志我国现代远程教育“宽进严出”新型人才培养模式基本建立。1999年1月，国务院批转教育部《面向21 世纪教育振兴行动计划》，提出“实施‘现代远程教育工程’，形成开放式教育网络，构建终身学习体系”[19]。1999年4月底，教育部正式批复，开展“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”项目的研究工作，探索并构建广播电视大学在现代远程开放教育条件下，专科教育和本科教育（专科起点）人才培养模式的基本框架[20]。这标志着中央广播电视大学的“开放性”办学取得突破性进展，本科教育历程正式开启。自此，中国开放教育事业的发展进入了“快车道”。

这一阶段，开放教育机构的职能逐步转向扩大各类社会成员接受高等教育的机会，构建终身教育体系，促进学习型社会建成和人的全面发展上。2007年，胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调指出：“发展远程教育和继续教育，建设全民学习、终身学习的学习型社会。”[21]开放试点项目为办好开放教育形成了一系列思路，为我国建立终身教育体系和学习型社会打下了坚实的基础[22]。

（四）转型发展阶段（2010—2020年）

在由“广播电视大学”向“开放大学”转型发展阶段，开放教育政策的基本理念是：探索开放大学建设模式，办好开放大学。其主要任务和职能，就是到2020年建成中国特色的开放大学体系，为建成全民学习、终身学习的学习型社会提供服务。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出，到2020年基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列。同时提出“构建灵活开放的终身教育体系”，“搭建终身学习‘立交桥’”和“办好开放大学”。

2012年，6 所开放大学成立成为这一时期开放教育政策发展的最重要标志。在各个公共场合和媒体，“开放大学”（开大）代替了原来的“广播电视大学”（电大）成为热门词汇。国家开放大学是教育部直属的，以现代信息技术为支撑，学历继续教育与非学历继续教育并举，实施远程开放教育的新型高等学校。“新型高等学校”性质的确定，使之成为我国高等教育系统内重要而特殊的成员。从法制化角度看，各开放大学章程取代了原来的“广播电视大学暂行规定”。同时，教育部规定开放大学拥有本科办学权和学士学位授予权，进一步扩大高等教育办学自主权。作为一种独特的高等教育类型，开放大学丰富了高等教育的内涵，促进了高等教育大众化发展和教育公平，成为今天全面推进全民学习、终身学习的学习型社会建设的重要基础。我国“初步形成了中国特色的远程教育办学体系，成为高等教育的重要力量、提升国民素质的重要渠道和学习型社会建设的重要生力军，为人的全面发展和国家现代化建设作出了重要的贡献。”[23]

2016年教育部印发《教育部关于办好开放大学的意见》。这一指导性政策文件明确了开放大学的功能定位，要求开放大学要以终身教育思想为引领，树立开放、灵活、优质、便捷的办学理念，充分运用现代信息技术创新办学形式、组织模式和运行机制，努力办成服务全民终身学习的新型高等学校。这为我国其他广播电视大学的改革发展指明了方向。2018年，教育部发布《教育信息化2.0 行动计划》明确要“推动我国教育信息化整体水平走在世界前列，真正走出一条中国特色的教育信息化发展路子。”

总体来说，在我国教育从比较传统、封闭走向现代、开放的大前提下，开放教育成为一种历史选择，而开放大学则是教育开放的重要结果和载体。应该看到，当前的开放教育形态和开放教育政策制订，正在发生深刻的变革，呈现出新的时代特征和发展趋势。

三、我国开放教育政策的演进规律

我国开放教育政策的制定和实施，经历了一个由定位不准不清、方向不定不明，到逐步理清政策制定实施方向、遵循教育发展规律的良性机制转变。在开放教育的初创、探索、完善和转型发展阶段，国家颁布的一系列教育政策都保持了较强的稳定性，保证开放教育事业在一定时期内持续有效运行。同时，随着社会经济发展、人的发展需求的变化，以及信息技术加速变革，开放教育政策也在发生与时俱进的变动。开放教育政策变迁的历史，反映了我国开放教育实践始终坚持“立德树人”的根本任务，“以学习者为中心”的教育宗旨，以“质量保证”为生命线。具体来说，通过梳理我国开放教育政策的发展历程，主要揭示了以下几个方面演进规律：

（一）对开放教育服务群体的导向，由精英人群转向全民大众

开放教育的服务对象，从精英人群提升学历向全民大众的多元化、多样化学习需求转变，由只招收在职人员，到向应届高中毕业生开放，再到向全民开放转变。开放教育的步伐基本沿着我国高等教育精英化、大众化、普及化的道路前进，但也逐步彰显自身的特色和优势，发挥独特的社会服务功能。改革开放之初，依据邓小平提出的“尊重知识，尊重人才”的方针，开放教育让精英群体通过“电大”渠道圆了大学梦，也为国家培养了大批合格的专门人才。八十年代中期，开放教育进一步向应届高中毕业生开放，为有志青年提供广泛的学习机会，为国家和社会培养了更多的专业人才。随着网络、通讯和信息技术的发展，开放教育越来越多地惠及全国城乡各类人群。可以说，开放教育的大门越开越大。目前，作为新型大学，开放大学特别关注农民、残疾人、老年人、服刑人员、少数民族、妇女等特定人群，逐步向服务全民转向。

（二）对开放教育人才培养模式的制定，由试办试点转向体系完善

开放教育的办学模式，由不确定、试点向稳定发展，办学目标由在职人员学历提升，逐渐向全民素质提高转变。我国开放大学的机构性质，从普通高校型，向新型大学和应用型高校转向，以及由模仿和依附于高校发展，到建设高等教育系统内的新型特色高校转变。我国开放教育办学层次，经历了仅有专科学历向专本科学历完备和获批硕士点建设单位过渡，以及向学历教育、非学历培训、社区教育“三教融合”等多元互动体系转变。世界上各国开放教育的办学经验表明，建立层次多样、结构合理、系统完善的教育教学体系，是构建体系完备的人才培养体系的保证。我国的开放教育正在逐步构建涵盖专科、本科、研究生层次在内的比较完备的开放教育体系。

（三）对开放教育教学媒体应用的变革，由借助信息技术手段开展远程教学转向推动技术与教育深度融合发展

广播电视大学阶段，主要运用广播电视媒体以及网络开展远程教学。作为以信息技术为支撑的新型大学，开放大学致力于推动信息技术与教育教学的深度融合，通过信息化手段扩大优质资源覆盖面，促进教育公平。开放教育的教学媒体，由广播电视为主向网络、移动、便捷、共享转向，达到混合式、泛在式、碎片化等学习方式逐步普及。课程设计、实施与学习由稳固性、确定式向自适应、选择式转向。当前，开放大学正在积极应对5G、人工智能等新的现代信息技术带来的新挑战，竭力为教学、科研、社会经济发展和智能化教育和教学作出更大的贡献。

（四）对开放教育服务职能的定位，由单一、狭窄转向多元、综合

开放教育的职能的履行，经历了一个渐进转变的过程。在这一转变过程中，为学习型社会建设服务，为终身学习体系建构服务的职能定位日趋凸显。普通高校的职能，定位于人才培养、科学研究、社会服务等几个核心要素上。而以开放教育为核心使命的开放大学，在努力为学习型社会建设提供服务、构建终身学习体系之时，应着力推进综合性、多样化、服务性职能的实现，尤其是加强社会服务职能的落实，即以开展为学习型社会服务为根本宗旨，将应用型人才培养、开放教育教学研究、知识传承与创新、国际交流与合作等密切结合起来（见图1）。

图1 以学习型社会服务为核心职能的开放大学职能体系架构

四、我国开放教育政策发展的未来趋势

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》 提出，要“建设人人有责、人人尽责、人人共享的社会治理共同体”，从而指明了构建社会治理共同体的标准和目标。同时，也明确把“构建服务全民终身学习的教育体系”，作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略举措。我国的开放教育正加快迈入学历教育、非学历教育、社区教育“三教融通”的体制机制形成时期，而做好学习型社会服务是构建社会治理共同体的关键环节和重要抓手。

未来，开放教育政策发展将呈现以下几个重要趋势：

（一）开放教育将成为引导全民终身学习的主流方式

随着学习型社会的建成，终身学习将成为全民的主流生活方式。知识社会要求人们不断更新知识和能力，互联网和信息技术的发展不断改变人们的学习和生活方式，人工智能与机器人学习为教与学的双向互动提出了更高的要求。开放教育的内涵和形式在逐步拓展，深入社会的各个角落，包括在家庭内、职场上、各个年龄段的教育机构中。所有人均不再满足于已有的知识和技能的简单传授，而逐步投入更多的时间和精力，开展自适应、泛在性、沉浸式学习。

（二）瞄准目标加快建成具有中国特色的开放教育体系

2016年，我国确立的开放大学的目标是：到2020年，初步建成中国特色开放大学体系，在现代信息技术应用、优质教育资源、学习条件、学习制度、办学体系、满足学习需求多样化等方面为学习型社会提供重要支撑[24]。未来，在开放教育政策指引下，将进一步完善决策机制，建立由政府、行业企业、办学系统联合组成的决策机构，广泛吸引社会资源积极参与开放大学办学，不断完善治理体系，提高治理能力。

（三）身先士卒做好信息技术与教育教学深度融合的典范

开放大学是以现代信息技术为支撑，开展远程开放教育的新型高等学校，应努力发挥技术优势，搭建开放性、可扩展的信息技术系统平台，实现教学、管理、服务一体化。开放教育应着力于共享优质教育资源、促进优质教育全覆盖，大力促进教育公平。因此，应让线上线下的教学资源充分对接，让信息技术和教师教学的需求无缝连接，给学习者提供更多的学习体验和选择机会。加强技术与开放教育教学融合研究，让新的技术革新不断赋予开放教育以新理念、新模式，推动开放教育向广阔空间进军，不断助力终身学习体系向多样化、个性化、综合型方向发展。

（四）开放教育将成为我国开展国际交流与合作的领跑项目

当今世界，各国政府都认识到教育开放与国际化趋势，以及对其政治、经济、文化和教育等方面的重要意义。对外交流与合作已经成为世界教育领域的重大趋势，学生和教师的流动日趋频繁，教育理念、办学模式、课程体系、教师流动等日益呈现国际色彩。目前我国已经是世界最大留学国和亚洲最大留学目的国。根据全球教育国际化趋势和我国对外开放政策，可以预判，我国开放教育将成为国际交流与合作中的领跑项目。以大规模开放在线课程建设为例，自2013年以来，我国逐步由跟跑到并跑，过渡到领跑阶段。2020年春新冠肺炎疫情危机时期，我国政府积极应对，使各级各类学校顺利开展了“停课不停教，停课不停学”，取得了明显实效。同时化危为机，主动求变，做好在线教学国际平台和课程资源建设，为世界教育作出中国贡献[25]。