新时代“治疆方略”的基本内涵及路径选择

[摘要]边疆地区社会发展进程中主要矛盾的变化，为边疆治理提出了更新更高的目标要求。新时代“治疆方略”是在第三次中央新疆工作座谈会上确立的，新时代“治疆方略”是对传统治疆理论的继承和发展。必须把国家疆域的统一性和稳定性、各民族团结奋斗和国家意志的凝聚力结合起来，把边疆治理同正在推进的兴边富民行动结合起来，把边疆治理成效同边疆人民对美好生活的向往和追求结合起来。应当准确把握新时代“治疆方略”的基本含义，正视边民和家庭是守疆护边“永不消失的哨兵”，城镇戍边是边疆治理的引领者和主力军，文化戍边是新时代“治疆方略”的新样态。实施新时代“治疆方略”的主要路径是：扎实推进新一轮西部大开发战略和兴边富民行动，持续夯实边疆地区安全稳定社会基础，继续实施对口支援边疆民族地区工作，着力抓好边疆地区风险治理制度建设，精心打造边疆地区周边的命运共同体。

[关键词]新时代;边疆治理;治疆方略;基本内涵;路径选择

中图分类号：C956文献标识码：A文章编号：1674-9391（2021）10-0001-09

基金项目：2019年国家社会科学基金重大项目“中华民族伟大复兴视域下民族事务治理法治化研究”（批准号为：19ZDA170）的成果之一。

作者简介：宋才发（1953-），汉族，湖北省武穴市人，法学博士，贵州民族大学法学院特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师，中央民族大学法学院首任院长、二级教授，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，研究方向：民族法学。贵州贵阳 550025中国特色社会主义进入新时代，边疆地区社会发展进程中主要矛盾的变化，为边疆治理提出了更新更高的目标要求。当下边疆治理存在的现实问题，是国家治理体系和治理能力现代化建设的弱项和短板，直接影响和制约着国家“治疆方略”的顺利实施。为此，党的十九届四中全会强调要“完善国家安全体系。坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持人民安全、政治安全、国家利益至上有机统一”[1]。笔者先后四次赴新疆考察调研，有时候一去就是一个多月，得出的一个最基本的体验就是：不到新疆不知道中国到底有多大，不到新疆边境最前沿，不知道边疆治理对国家安全和国家利益到底有多重要。[2]本文拟以新疆边境为例，对新时代“治疆方略”的基本内涵及路径选择展开深层次探讨，以请教于大家。

一、新时代“治疆方略”的提出

新时代“治疆方略”是对传统治疆理论的继承和发展。边疆既是边民生活载体，又是国家主权和领土的重要组成部分。我国边疆治理始于秦朝，2000多年前就形成了“以民为本”“本固邦宁”的理念，《尚书》载有诸多民本、裕民、富民的思想观点。譬如，秦王朝为大力发展交通，在全国推行修建“五尺道”;为加强对疆域的有效管理，在西域设立都护府实行羁縻州府制;为巩固边防推行移民实边，仅向岭南地区就移民55万人。[3]早期“民本”“裕民”“富民”的观念，不仅凸显了民生是社会治理之基的政治性，而且体现了“凡治国之道，必先富民”“以善为国者，必先富民”的人民性。继承、借鉴和发展传统治疆理论的根本之策，就是必须把“边疆治理”与“民生建设”紧密地扭在一起，把边疆人民从千百年贫瘠困苦的生存环境中解放出来。新中国成立后国家在稳疆固边实践中，采取充实边防力量、制止暴力恐怖事件、稳定边疆发展局势等措施，依据民族、文化等要素对边疆开展综合治理。为从根本上解决边疆历史遗留问题和现实生活中产生的民族问题，国家实施民族区域自治制度，尤其是针对边疆地区长期滞后于内地的区域发展不平衡问题，相继实施了“兴边富民”“西部大开发”“对口援藏”“对口援疆”等一系列帮扶边疆的重大举措，在促进边疆地区经济社会发展的同时，极大地提升了边疆地区民众对国家的认同程度。“改革开放以来，按照现行贫困标准计算，我国7.7亿农村贫困人口摆脱贫困;按照世界银行国际贫困标准，我国减贫人口占同期全球减贫人口70%以上。”[4]在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平代表党和政府庄严宣告：“经过全党全国各族人民持续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题”[5]。从“生存权发展权是首要的基本人权”到“人民幸福生活是最大的人权”思想观念的根本转变，这是执政党在边疆治理认识上不断深化的结晶。党的十八大以来，习近平对云南、内蒙古等边疆省区进行考察调研，分别主持召开了新疆工作座谈会、西藏工作座谈会，对边疆安全治理做出重大部署。中共中央国务院相继提出“治国必治边”“一带一路”和“中华民族共同体”战略思维，边疆正式成為国家重要战略区域并被纳入国家整体治理体系之中。进入中国特色社会主义新时代，边疆不仅担负着维系国家总体性安全的重大历史责任，而且事实上承载着增强民族团结、增强国家认同的历史使命。新时代边疆安全治理体系“是在社会主义核心价值观、‘五位一体总体布局和‘四个全面战略布局的基础上进行帕累托优化后建构起来的”[6]，现已成为“平安中国”建设的重要组成部分;平安边疆、和谐边疆建设，成为国家新时代和平发展的价值追求。包括新疆在内的新时代边疆，已经不再是历朝历代“守护四夷”含义上的边疆，也不再是疆域的“边缘地带”“治理末梢”，而成为祖国“改革开放的桥头堡”、联结边疆与内地、国内与国外的“便捷通道”“区域辐射中心”。

新时代“治疆方略”是在第三次中央新疆工作座谈会上确立的。新疆是我国国土面积最大、最具典型性的边疆省区，做好新疆边疆安全稳定工作，对全国边疆治理具有重要指导意义。习近平在第二次中央新疆工作座谈会上指出：“做好新疆工作是全党全国的大事，必须从战略全局高度，谋长远之策，行固本之举，建久安之势，成长治之业”[7]。在“一带一路倡议”和“乡村振兴战略”的共同促进和推动下，边疆“成为我国对外开放的最前沿甚至将发展成为囊括国内外地区的区域中心”[8]。在第三次中央新疆工作座谈会上，习近平阐释了新时代“治疆方略”的基本内涵，强调要“完整准确贯彻新时代党的治疆方略”[9]，“依法治疆、团结稳疆、文化润疆、富民兴疆、长期建疆，以推进治理体系和治理能力现代化为保障”[10]。党的十九届四中全会做出“加强边疆治理，推进兴边富民”“健全党政军警民合力强边固防工作机制”[11]的重大决策，彰显了党对边疆民众守土护边的高度重视。边疆各族人民是边疆治理的根本依靠、最大参与者和最大受益者，是实现边疆治理目标的动力之源。必须把国家疆域的统一性和稳定性、各民族团结奋斗和国家意志的凝聚力结合起来，把边疆治理同正在推进的兴边富民行动结合起来，把边疆治理成效同边疆人民对美好生活的向往和追求结合起来。“坚持加快少数民族和民族地区发展，不断满足各族群众对美好生活的向往”[12]，让边疆人民共享改革开放和边疆治理的成果。正确处理好边疆地区不同性质的矛盾和问题，抓住人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，不断增强边疆民众的获得感、幸福感和安全感，无异于抓住了“新时代治疆方略”的根本。

二、新时代“治疆方略”的基本内涵

准确把握新时代“治疆方略”的基本含义。党的十八大以来，党中央在继承和发展传统治疆理念、总结70多年边疆治理经验的基础上，阐释了一系列涉及边疆治理的根本性、方向性和战略性问题。归纳起来主要有如下五个要点：（1）坚持把边疆安全稳定放在第一位。边疆地区短期安全稳定是治标的体现，只有长治久安才是治本之策。做好新时代边疆安全稳定工作需要标本兼治、重在治本，推动边疆治理朝着有利于长治久安的方向转变。新时代边疆安全治理体系“是在社会主义核心价值观、‘五位一体总体布局和‘四个全面战略布局的基础上进行帕累托优化后建构起来的”[6]，已成为“平安中国”建设的重要组成部分;平安边疆、和谐边疆建设，已成为新时代和平发展的价值追求。（2）坚持以凝聚人心为根本。边疆治理是巩固国家政治利益、人民根本利益的现实需要，边疆治理蓝图彰显了边疆治理的政治性和人民性。习近平指出“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。中国共产党根基在人民、血脉在人民、力量在人民。”[5]党的根基和力量来源于广大的人民群众，“人民立场”是中国共产党区别于世界上其他政党的鲜明标志。（3）坚持“合边聚民”的边疆治理方略。边疆治理是一个具有长期性、动态性的发展过程，需要集合、整合、统合各个方面的力量，形成雄厚的治理边疆的综合实力。“合边聚民”体现为“人口大量聚集的同时也意味着资源、信息、技术等要素的集聚，固人才是守边固疆、兴边强边的根本。”[13]各级地方政府要把“合边聚民”作为富民兴边、稳疆固边、和谐睦边的有效治理路径。（4）坚持铸牢中华民族共同體意识。中华民族共同体是由共同的国家疆域、共有的历史记忆、共认的价值体系、共有的精神家园等诸多要素组成的统一体。公民共同体意识是国家能力的组成部分，铸牢中华民族共同体意识在本质上是强调要加强社会主义理想、信仰、价值观教育，尤其要重视和加强“五个认同”教育，培育各族人民对中华民族共同体的自觉认同意识。“十四五”期间，要把中华民族共同体意识全面融入民族事务治理的法律法规体系，通过立法修法推进共同体意识的铸造和固化，运用法治思维、法治方式和法治手段实现国家治理和处置民族问题。通过推进中华民族共同体的宪法化和创新发展，形成科学完备、以法治为基础的国家治理体系，是保障各民族权利、实现国家稳定统一、边疆长治久安的真谛。（5）坚持把民生改善作为重要抓手。党的十八大以来，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”[14]成为党的庄严承诺;党的十九届五中全会强调党和政府的一切工作，都要“以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的”[15]。只有把民生改善作为边疆安全治理的重要抓手，把“人民对美好生活的需要”落到实处，才算真正抓住了边疆安全治理的“牛鼻子”。各级地方政府一定要按照党的十九大报告提出的要求，“必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。”[16]

边民和家庭是守疆护边“永不消失的哨兵”。边民是生活在临近国家边界的常住居民。边民个体化守疆固边现象的背后，是发挥着支撑作用。家庭构成了边民义务守疆护边的基本单元，被称为“守护在边境线上永不消失的哨兵”。笔者在帕米尔高原边防线调研时，护边员语重心长地说：“我们是一人戍边，全家协助、投入戍边。”“边民在划界定边、护边养边、实边固边、巡边卫边、建边稳边、兴边睦邻等方面具有特定的地位优势。从国家建设边境、巩固边防的角度看，生产生活在国家边境特定地理空间的边民既是国家守土固疆需要依靠的边防力量，也是国家兴边安疆需要依托的边地主体。”[17]家庭在边境地区就是基础性的守疆护边组织单位和单元，离开家庭的边民个体，很难在边境长久地立足并安心守护边疆。有家就能留人，有家就能稳定，家是边民居边发展进而守边固边的依托和动力。村庄就是由一个个这样的家庭组成的一支“特殊部队”，“家”与“国”密不可分地联系在一起。譬如，“在帕米尔高原漫长的边境线上，几乎每座毡房就是一个固定的哨所，每个牧民就是一个流动的哨兵。”[18]党的十八大以来，各级党委和政府高度重视边民护边的积极性，通过制度设计和政策安排，他们大多依法享有边民补助等特殊权益，自觉地履行守土护边的神圣职责和义务，基本形成了“村村是堡垒、家家是哨所、人人是哨兵、处处有防范”[19]的安全防范态势。我国自古以来就有“靠山吃山、靠水吃水、靠边吃边”的特点，边疆家庭仍然存在“靠边吃边”的情况。我国真正把边民和家庭守土护边上升到国家决策和战略高度，严格地说是从2017年10月习近平给西藏隆子县玉麦乡卓嘎、央宗姐妹的回信之后才开始的[20]。习近平多次接见和表彰义务守边的边民，他在给西藏隆子县玉麦乡卓嘎、央宗姐妹的回信中，充分肯定了“放牧守边是职责”的说法，鼓励和号召更多的边民“守护神圣国土、建设幸福家园”[23]。边民能否安心、放心、定心守疆护边，还需要有一定的、必需的生活物质保障。“边民家庭发展的关键在于家庭能力的发展。但是边民家庭能力的发展，又具有不同于一般家庭能力发展的意义，其承载着守边固边功能，并要突出以家固边这一目标导向。”[21]党的十九届四中全会做出“加强边疆治理，推进兴边富民”“健全党政军警民合力强边固防工作机制”[11]的重大决断，彰显了执政党对边疆地区守土护边治理的高度重视。

城镇戍边是边疆治理的引领者和主力军。依据行政区域划分和边疆治理责任划分原则规定，“边境县的县、乡两级基层政府是边境治理的直接责任主体，守边固边是边境县的县、乡两级基层政府的重要职能。”[22]以县城和乡镇为代表的边境地区“城镇戍边”，是当下边疆治理的引领者和主力军。边疆地区显著的特征仍然是：“小农经济深重，经济发展水平低，社会发育程度低;地域差异大，民族众多，文化异质多元;科教水平低，人才奇缺;周边地缘政治环境复杂敏感;自然地理差异大，环境生态脆弱易损;长期处于全国市场边缘、交通运输体系的末梢、对外开放格局的末端地位。”[23]边疆治理是一个长期而艰巨的任务和动态的发展过程，需要集合、整合、统合方方面面的力量形成雄厚的综合实力。边疆城镇化水平的提升无论是在人口的数量上，还是在人口质量上，都能顺理成章地壮大边民戍边规模、增强戍边实力，有利于促进边民戍边功能的整体发挥;有利于完善国家戍边体系、降低戍边成本、提升戍边能力;有利于促进中国与周边国家经济文化交流，提升中国对周边安全秩序和形势的塑造能力，减少输入型的安全风险[23]。戍边的基本功能就是守土护边、维护国家边境安全。“边境安全是国家安全的第一道屏障，涉及国土安全、国防安全、政治安全、文化安全、社会安全、生态安全等内容。中国边境线漫长而复杂，边境安全事务的无限性和戍边军队力量的有限性，决定了边境安全不能只靠戍边军队来承担，而要靠组织和发动边境群众参与和担责。戍边军队的责任是守点和守线，而群众的责任是守面。‘人民战争理论在边境安全治理方面也是适用的。”[23]“合力治边”是边疆治理现代化的重要方略，是指统领并指导“合力治边”实际行动及其过程的有效方法和实施策略的总称。“合力治边是一种区别于以往基于行政等级秩序垂直管理模式的边疆治理新模式，它提倡政府、社会和市场多方力量协同共治。”[24]守边固边、维护国土完整和边境安全稳定、实现边疆社会长治久安，是国家对内实现经济繁荣、国民生活幸福安康，对外维护尊严、保障主权完整的必要条件。进入新时代之后，“合力治边”方略逐渐演变成为一种常态化的“党建戍边、政府固边、军队安边、警察稳边、全民守边‘五位一体的党政军警民合力治边”[24]的运作模式和实施机制。

文化戍边是新时代“治疆方略”的新样态。中华民族“来源于中华大地上繁衍生息的众多古代民族，是经过近现代百余年来各族儿女共同应对民族生死存亡危机的血火锤炼，发展融合形成的现代民族”[25]。弘扬中华民族文化、培育地域优秀传统文化，是铸牢中华民族共同体意识和实施文化戍边战略的重要举措，具有保留和传承“集体记忆”的特殊功效。在边疆政治安全、文化安全、意识形态安全受到境外文化冲击的情势下，文化戍边就成为保卫边疆安全的一种独特的方式。大到国家、小到家庭，有意识地进行中华民族文化的传承，经过持续不断地文化建设过程，文化戍边的功能和实效就会充分释放出来。“灭人之国，必先去其史。”[26]历史维系着一个国家抑或民族的凝聚力和向心力，不懂得抑或不了解中华民族的历史，就难于了解和解读完整的中国历史和中华民族文明史。“文化认同是指个体或者群体对自己所遵循的文化符号、文化理念和价值观念进行系统的确认。中华文化是国家和民族血脉与灵魂的凝结，中华文化认同是民族凝聚力和国家向心力的动力之源，是中华民族共同体形成和巩固的粘合剂，也是整合民族认同与国家认同二者关系的中介形态”[27]。共有精神家园主要由共同的历史记忆和共享的中华文化共同构成，是中华文化认同所产生的精神归属，是“中华民族在长期的历史积淀中所形成的特有的传统、习惯、风俗、精神、心理、情感等非物质内容”[28]。其中的“历史记忆”与国家认同有着千丝万缕的联系，对共同记忆的挖掘有益于强化公民的国家认同感、维护国家的统一和民族的团结。在新时代边疆治理的实践中，“我们把文化作为一种柔性治理工具，在发展边疆、巩固边疆和稳定边疆中开发其独特功能、发挥其独特优势，从而形成文化戍边现象。如果我们把文化戍边上升到边疆治理长期应该坚持的方法和策略，则形成文化戍边方略。”“文化戍边方略就是通过主动构建和积极传播有利于维护国家整体利益、维持边疆社会秩序、提高边疆治理效能的先进文化样态。包括充分地开发该文化样态的引导力、规范力、控制力、约束力、凝聚力、激励力、感召力、协调力等，对边疆各种社会主体复杂而多元的思想意识和行为方式进行正确引导、合理疏导和有效规约过程中，所采取的较稳定的方法及策略的总和。”[29]文化戍边方略对边疆治理的独特功效作用，“意味着边疆治理实践逐渐走向体系化、法治化、民主化、科学化、协同化、精细化、高效化、信息化等。文化戍边方略就是开发利用戍边文化的固边、卫边、安边功能，来提升边疆治理的‘八化水平。”[29]

三、实施新时代“治疆方略”的主要路径

扎实推进新一轮西部大开发战略和兴边富民行动。发展不平衡、不充分问题，仍然是新时代边疆地区社会主要矛盾的重要方面。党中央以前所未有的力度推進精准扶贫、精准脱贫，2020年底已经实现国务院确认的14个集中连片贫困区域的脱贫摘帽。为保证巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴对接，党中央、国务院于2020年5月发布《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，对新一轮推进西部大开发形成新格局，再次做出重大决策和专项规划。边疆地区必须“着力书写好大开发与新发展理念相结合、大开放与共建‘一带一路相结合、大保护与加大美丽西部建设相结合、大举措与深化重点领域改革相结合、以各族人民为中心的根本立场为新内涵的大文章，采取有力举措推动西部地区高质量发展，进而形成新格局，为中华民族共有家园建设提供了根本动力和依据。”[30]需要把握好新时代西部大开发新格局面临的新任务和新要求：（1）坚持大开发与新发展理念相结合，引领中华民族共同体经济高质量发展;（2）坚持大开放与共建“一带一路”相结合，为中华民族共同体持续发展拓展新空间、新领域;（3）坚持大保护与加大美丽西部建设相结合，推动美丽西部建设发展再上新台阶;（4）采取大举措与深化重点领域改革相结合，为中华民族共同体新的高质量发展提供根本动力;（5）坚持以各族人民为中心的根本立场，持续增强各民族获得感、幸福感和安全感[30]。新一轮西部大开发维护边疆地区民族团结、社会稳定、国家安全的任务依然繁重，需要把维护国家安全、边疆稳定纳入高质量发展的框架体系之中，从“总体国家安全”思考边疆地区的安全治理工作。人民安全是国家安全基石的地位必须得到充分彰显，西部地区国家安全屏障的独特作用必须得到更好地发挥。“既要在推进西部经济发展、民生建设上形成新格局，也要统摄民族、边疆、宗教、文化、安全等议题，处理好统一性与多样性之间的关系，加强各民族之间‘心通、情通、语通、文通、政通”[31]。作为新一轮西部大开发战略的专项规划与配套工程，“兴边富民行动既是实现边疆民族地区共同繁荣发展的国家战略，也是促进各民族共同团结进步的政策平台。”[32]要进一步明确以加快边疆民族地区县域经济建设为着眼点，通过“十四五”规划措施的落地实施，促使边疆地区尽快实现又好又快发展，最终达到“富民、兴边、强国、睦邻”[33]的目的。

持续夯实边疆地区安全稳定社会基础。近代以来，边疆地区外患异常突出，帝国主义列强通过与清政府签订一系列不平等条约，肆无忌惮地侵占和瓜分我国领土，蓄意挑拨民族关系，加强对边疆民族地区各种渗透，为边界争端和民族分裂主义种下了祸根。改革开放以来，“在冷战后民族分离主义为主要特征的新民族主义浪潮冲击下，边疆民族地区的民族分裂主义思潮抬头，西藏、新疆等地社会稳定大局受到冲击，暴恐活动打而不绝”[31]，严重地影响了边疆地区的安全稳定和人们正常的生产生活秩序。为此，党的十八大以来，党中央明确提出要加强基层社会治理，提高边疆治理能力和治理科学化水平，持续夯实边疆地区安全稳定的社会基础。地方政府要把边疆安全治理和基层社会治理贯穿于民族地区物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明和党的建设全过程。“边疆民族地区基层社会治理理念转变的根本一条，就是要让基层群众满意，这是基层社会治理创新的唯一价值指向，是提高基层社会治理体系现代化水平的本质。”[35]各级地方政府要扎实提高为边疆地区安全稳定和基层社会服务的水平，增强边疆民族地区基层社会治理的系统性，体现边疆地区基层社会治理体制机制创新。各级地方政府是边疆安全治理和边疆社会治理的组织者、领导者和责任主体，社会治理的落脚点是做好民生保障和社会服务。基层政府要想边疆安全之所想、急边疆安全之所急，按照边疆治理“十四五”规划要求，全局规划基层社会治理和社会服务目标和任务，进一步细化组织者、领导者和职能部门的职责，充分调动基层群众的自信心、增强社会凝聚力，依法保障基层群众在社会事务治理中的知情权、参与权、决策权和监督权，共同推进边疆地区安全治理和基层社会治理工作，确保边疆民族地区安全治理和基层社会治理沿着预期的正确方向顺利推进。

继续实施对口支援边疆民族地区工作。乌兰夫早在改革开放初期的1979年指出：边疆民族地区“底子太薄，人力、物力、财力都十分缺乏，没有国家的大力帮助，单靠边疆、少数民族地区的力量，要有一个大发展，是办不到的。”“国家需要采取有远见的政策和特殊照顾办法，给予大力支持。”[36]乌兰夫的这个讲话标志着“对口支援边疆”政策的正式提出。40多年来，对口支援边疆工作取得了扎实、显著的成效。譬如，对口支援边疆已经由一般援助民生工程，扩展到边疆重大建设工程、重大自然灾害恢复重建工程，以及近十多年来的东西部扶贫协作、区域协调治理、城乡基本公共服务均等化等领域[37]。对口支援边疆民族地区经济社会发展，已经成为一项具有中国特色的边疆民族政策和国家制度安排。边疆民族地区治理的实际效果，直接关系到国家主权安全和领土完整，直接关系到边疆民众的现实生活质量状况。譬如，“党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从战略全局高度对新疆工作进行全面部署，全面援疆、精准援疆、长期援疆，投入资金之巨、参与人员之多、覆盖领域之广前所未有，极大改变了天山南北的发展面貌，极大促进了各民族交往交流交融，极大彰显了中国特色社会主义制度巨大优越性。”[38]在2020年底边疆民族地区全面实现脱贫摘帽后，为了巩固脱贫攻坚成果并实现与乡村振兴无缝对接，国家在“十四五”规划实施期间，需要继续抓紧抓实对口支援边疆民族地区工作。学界有人认为，对口支援边疆看起来是在帮扶其经济快速发展，实际上仍然是“输血型经济”和“嵌入式现代化”[39]，有可能会导致新的“援助依赖”[40]等等。从总结经验教训的视角看，对口支援边疆确实推动了受援方经济社会又好又快发展，对于国家实施对口支援边疆民族地区的历史价值和现实意义，怎么评价也不为过。但是从实践层面看，“对口支援系列政策在运行过程中的确存在一些需要加以克服的问题，不同研究者和政策参与者因此而产生不同的政策认知与评价实属正常。”[40]应当把对口支援边疆政策视为对边疆守护者、建设者的一种反哺，把边疆民族地区对内地的无私奉献视为一种政治性“馈赠”[40]。在“十四五”乃至更长的时期内，不仅要继续实施对口支援边疆民族地区的政策措施，而且要通过对实践的总结和提炼，逐步将这些对口支援行之有效的政策制度化、法治化。

着力抓好边疆地区风险治理制度建设。由于制度的、历史的、自然的诸多因素的综合影响，边疆民族地区潜在的一些社会风险，事实上突破了地域与族群、地理与文化的边界，“具有人为性、现代性、内生性、不确定性和系统性等特点。”[41]“边疆地区政治制度的运行往往会涉及边疆地区利益格局和利益关系的调整、政治制度体系内部的体制改革和完善，涉及国家政策在边疆地区的贯彻和政策支持，甚至会涉及边疆地区族际关系的协调与治理等问题。”[42]良善的社会治理体系要靠制度和人心做支撑，需要通过个人自主、社会自治和公共规制等要素的共同作用来实现。在边疆地区法治社会建设进程中，人们在很大程度上习惯于通过优良的法律规范和具有强制力的国家规制，对基层社会进行科学指引和合力控制。完备的法治应当是而且必须是“法律的统治”，即通常所说的“良法善治”，而不能沿袭“拍脑袋说了算”的人治。在“良法善治”的社会环境里，不只是国家和社会生活必须依法治理，即使法律制度自身以及运行过程也需要体现包含权力制约与权利保护精神的德性。“德性”这个词在这里强调的是法律制度自身所具有的良好品质和善良运行原则。社会主义法治“在本质上是以制约政府权力和保障公民权利为核心、以法律的一般性和至上权威性等为准则的一套制度设计及其秩序状态”[43]。“作为最低标准，法治要求建立一个使政府和人民都平等地受到法律的有效约束的体制”[43]。完善的法治体系和社会治理机制，需要把“个人自主、社会自治和公共规制”等要素，都纳入基层治理法治化的框架体系之中。因此，边疆地区地方政府必须集中精力抓好风险治理制度建设，边疆地区法治化的社会治理制度，实质上就是风险社会场域中的一种必然设置。就本人近年来在新疆、内蒙古、云南、广西等边境村寨调研的实际情况看，随着法治社会建设尤其是建设社会主义法治国家的稳健推进，边疆民族地区基层法治化建设和乡村社会治理，已经步入了法治化运作的轨道，边疆安全治理和基层社会秩序治理法治化，正在成为边疆治理的基本路径和主要渠道。在社会风险治理问题上，“法律体系的价值和意义就在于规范和追求技术上可以管理的哪怕是可能性很小或影响范围很小的风险和灾难的每一个细节”[44]。“在法治成为主要运行机制与秩序形态的现代社会，法治既是协调利益关系和维持社会稳定的有效途径，也是实现或创新社会治理的基本方式，法治对于防范和化解社会风险、恢复并重整社会秩序发挥着无可替代的作用。”[45]

精心打造边疆地区周边的命运共同体。边疆民族地区所处的特殊地缘区位，使得在与周边国家地区的交错互动中，呈现出治理能力薄弱、处置矛盾纠纷缺乏“共生”性等问题。边疆区域治理需要从价值层面关注“共生”性问题，把边境地区治理同国家治理结合起来，以求同存异、共同繁荣发展的价值理念处置矛盾纠纷。边疆地区周边命运共同体是人类命运共同体的缩影，是“嵌合”周边特殊区域，打造周边命运共同体是边疆治理的题中应有之义。习近平强调指出：边疆周边地区是“我们安身立命之所，发展繁荣之基”[46]。21世纪周边命运共同体构建，需要秉持“亲诚惠容”的治理理念，主动塑造边境地区与周边国家同心同向、守望相助的睦邻关系，这是检验边疆地区政府与周边关系“和合共生”的重要举措。中国与周边国家努力寻求各种方式的合作共赢且中国在区域治理中的身份角色，已经由国际公共产品供给的一般参与者向更高层次的制造者转变。这里以本人实地调研的“湄公河联合执法、维护西南边疆安全”为例展开论述。湄公河是一条著名的国际河流，在中国境内称“澜沧江”，流入中南半岛后称“湄公河”。湄公河干流全长4909公里，既是東南亚第一长河，也是中国西南最长的河流之一。它发源于中国青海省玉树藏族自治州杂多县，从西藏、云南出国境，流经老挝、缅甸、泰国、柬埔寨和越南，于越南胡志明市流入南海。中国基于西南边疆安全治理需要，向老挝、缅甸、泰国提出“湄公河联合执法”构想，四国通过发表联合声明形成共同治边的一致意见。中国这一举措通过多边治理机制的相互对接，把中国话语、中国模式和中国方案，成功地转化成为周边国家共同的常规跨境治理行动，从而有效地维护了西南边疆安全和边境地区的繁荣稳定。在湄公河次区域经济合作中，云南、广西两个省区代表中国政府参与合作，并且提供了大部分区域公共产品。中国与周边国家外交是一个软实力与硬实力、利益与价值协调推进、均衡增长的过程，主动进行区域公共产品供给，有利于实现中国与周边国家命运共同体的构建。中国与周边国家的合作或共同治理，旨在通过提供优质区域公共产品来实现共赢，促使自身的发展在诸多领域产生积极的外部效应[47]。在未来相当长的一段时期内，边疆地区治理结构需要在正确义利观的基础上，克服特殊化、简单化的倾向，形成多维交织的治理新结构和新格局，精心打造边疆地区周边的命运共同体。2013年北京举行的周边外交工作座谈会，是提出周边命运共同体理念的一个标志性节点。精心打造周边命运共同体的一个基本目标，就是要把边疆民族地区从传统的地缘空间上进行重构，致力于把边缘区域打造成为对内对外双向开放的新中心区。周边命运共同体“以‘平等的义利观为导向，充分尊重周边各国边境事务治理，同时积极发动边境各族人民共同参与边境事务治理，通过经济发展实现物质平等，发挥法律效能实现人格平等，构建社会保障体系实现发展平等，铸牢中华民族共同体意识实现心理平等，构建一个‘平等‘和谐‘安全的边境民族地区。”[48]

参考文献：

[1]中共中央.关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-06（1）.

[2]李晓玲，杜斌.为什么说不到新疆都不知道中国有多大？ [EB/OL]（2019-09-17）[2021-07-28].https：//zhidao.baidu.com/que stion/1836970113529640860.html.

[3]胡佳玲.边疆治理的逻辑进路研究——基于边疆异质性的分析[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2020，37（1）：121-130.

[4]中华人民共和国国务院新闻办公室.人类减贫的中国实践[N].人民日报，2021-04-07（12）.

[5]习近平.在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话[N].人民日报，2021-07-02（2）.

[6]李庚倫.习近平新时代边疆治理体系初探[J].贵州民族研究，2019，40（5）：1-7.

[7]习近平.在第二次中央新疆工作座谈会上发表重要讲话[EB/OL].（2014-05-29）[2021-07-28]. http：//www.xinhuanet.com/photo/2014-05/29/c_126564529.htm.

[8]李庚伦.习近平总书记关于边疆治理重要论述的逻辑体系[J].广西社会科学，2020（1）：1-6.

[9]徐荣凯.大力实施“兴边富民工程”，加快边境地区经济社会发展[J].风光，2005，（2）：4-8.

[10]本刊记者.构筑和谐稳固的边疆——我省实施“兴边富民工程”综述[J].云南支部生活，2008，（2）：18-19.

[11]浦永.新时代中国边境守土护边问题及其治理[J].贵州师范大学学报（社会科学版），2020（4）：42-49.

[12]习近平.在全国民族团结进步表彰大会上的讲话[N].人民日报，2019-09-28（2）.

[13]谢尚果，张洪实.“合”边聚民：新时期边疆社会治理的有效方略[J].广西民族大学学报（哲学社会科学版），2017，39（3）：10-15.

[14]习近平.人民群众对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标[A].十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014：70.

[15]国家发展改革委.国家发展改革委关于印发《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知[EB/OL].（2019-04-08）[2021-07-28]. https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1630220019 732580839&wfr=spider&for=pc.

[16]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28（1-5）.

[17]张飞.边民的国家属性与地位功能[J].广西民族研究，2019（3）：59-67.

[18]宋才发.每座毡房就是一个固定的哨所，每个牧民就是一个流动的哨兵[N].中国民族报，2011-03-04（5）.

[19]白利友.陆地边境安全治理的多维向度[J].社会科学战线，2020（12）：195-204.

[20]习近平给西藏隆子县玉麦乡卓嘎、央宗姐妹的回信[N].人民日报，2017-10-30（1）.

[21]夏文贵.以家固边：边民家庭发展政策的目标取向与路径选择[J].广西民族研究，2020（5）：48-57.

[22]周俊华，周丽华.边疆政治学视角下边境县基层政府守边固边机制研究——以云南省金平县为例[J].西北民族大学学报（哲学社会科学版），2020（4）：38-47.

[23]方盛举，赵若州.国家安全视角下边境城镇的戍边功能及其开发[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2020（5）：1-8.

[24]张云飞.群众路线：新中国70年国家治理的重要法宝[J].国家治理， 2019（10）：23-34.

[25]陈连开.中华民族研究初探[M].北京：知识出版社，1994：1.

[26]龚自珍.龚自珍全集·古史钩沉论二[M].上海：上海人民出版社，1975：23.

[27]张文树，包有或.文化认同视阈下的国家认同与民族认同关系研究[J].贵州民族研究，2015，36（11）：1-4.

[28]高永久，陈纪.论中华民族共有精神家园的内涵与价值核心[J].科学社会主义，2008（2）：75-77.

[29]方盛举.边疆治理现代化视域下的文化戍边方略[J].思想战线，2019，45（6）：101-108.

[30]赵新国，毛燕，金炳镐.新时代西部大开发与中华民族共有家园建设[J].北方民族大学学报，2020（6）：12-19.

[31]纳日碧力戈，陶染春.“五通”铸牢中华民族共同体意识[J].西北民族研究，2020（1）：5-18.

[32]刘玲.兴边富民行动与民族团结进步[J].云南师范大学学报（哲学社会科学版），2020，52（2）：37-44.

[33]李德洙.实施西部大开发战略的必然选择[A].兴边富民行动：富民、兴边、强国、睦邻[M].北京：民族出版社，2000：41.

[34]李学保.边疆民族地区安全稳定研究：不同视角的分析[J].湖北省社会主义学院学报，2019（6）：50-55.

[35]方素清.论边疆民族地区基层社会治理创新[J].黑河学刊，2015（5）：128-130.

[36]内蒙古乌兰夫研究会.乌兰夫论民族工作[M].北京：中共党史出版社，1997：412.

[37]杨龙，李培.府际关系视角下的对口支援系列政策[J].理论探讨，2018（1）：148-156.

[38]白之羽.对口援疆彰显制度优势[N].人民日报，2019-12-24（5）.

[39]吴开松，侯尤峰.对口援助政策属性与评价原则[J].学习与实践，2017（2）：38-41.

[40]丁忠毅.对口支援边疆民族地区政策属性界定：反思与新探[J].湖北民族大学学报（哲学社会科学版），2021，39（1）：76-86.

[41][德]尼克拉斯·卢曼.风险社会学[M].孙一洲，译.南宁：广西人民出版社，2020：43-45.

[42]王永明.当代中国边疆治理的社会环境分析：行政生态学视角[J].前沿，2019（1）：24-29.

[43]杨知文.风险社会治理中的法治及其制度建设[J].法学，2021（4）：16-30.

[44]夏勇，李林，[瑞士]丽狄娅·芭斯塔·弗莱纳.法治与21世纪[M].北京：社会科学文献出版社，2004：273.

[45][德]乌尔里希·贝克，王武龙.从工业社会到风险社会（上篇）——关于人类生存、社会结构和生态启蒙等问题的思考[J].马克思主义与现实，2003（3）：39.

[46]钟声.分享发展机遇共创美好未来[N].人民日报，2015-11-09（3）.

[47]宋效峰.区域公共产品供给：中国周边外交的行动力机制[J].广西社会科学，2019（11）：5-59.

[48]王伟，苏韦铨.打造周边命运共同体对边境民族地区治理的启示[J].西北民族大学学报（哲学社会科学版），2021（1）：41-50.