民族地区社会风险与公共危机：内涵、逻辑、治理

摘  要：民族地区的社会风险主要表现为生存风险、稳定风险、认同风险和治理风险。风险一旦转化为现实，就表现为危机。民族地区的“风险一危机”之间存在着一种逻辑对照关系，即生存风险是显性的生存危机，稳定风险是显性的社会危机，认同风险是隐性的合法性危机，治理风险是隐性的政治危机。为规避风险化解危机，国家需推动民族地区经济发展，创新民族地区社会管理，加强民族地区认同教育，优化民族地区治理结构。

关键词：民族地区;社会风险;公共危机;治理

中图分类号：G206;D035                                                文献标识码：A                                                 DOI：10.12296/j.2096-3475.2021.07.015

工业化后，生态环境条件继续严重恶化，工业安全事故屡禁不止，自然灾害频发，群体性灾害事件日趋严重，社会风险日益增强和扩大。这些现象严重而反复地出现在人类面前。至此，贝克、吉登斯等代理人提出了经济风险转型的社会经济理论，完全取代了亨廷顿的政治经济转型社会理论，成为当今社会的有力理论解释。在当前全球储蓄风险危机社会背景下，中国长期依赖储蓄的矛盾和可能性将随时随地爆发，从隐性储蓄风险危机到显性风险危机，从而推动整个中国经济走向“高风险社会”。民族聚居区由于其脆弱的自然生态环境体系和复杂的自然文化环境，长期以来遭受着政治风险和经济危机的双重考验，社会经济治理问题更加复杂。

在我国，民族地区是少数民族自治区、自治州或自治县的统称，从省区划来看，一般有内蒙古、广西、西藏、宁夏和新疆等八个欠发达的地区。民族特殊的地缘因素和社会环境，使其在政治、经济、文化和社会方面面临多重危险，这些风机潜在于显性和隐性，表现出明显的"风险一危机"逻辑对照关系。为了避免风险，化解危机，实现国家稳定、团结发展，实现民族地区繁荣和发展，需要采取积极措施，识别风险和危机，以换取国家长治久安的民族地区。基于这一点，本文展开了民族地区的社会危险与公共危机的研究，试图鉴别民族地区的社会危险与公共危机内涵和逻辑对照的关系，并提出相应的治理方针，以期在民族地区社会管理方面有所帮助[1]。

一、民族地区的社会风险

民族区域大都在中国边疆，发展条件差，生存环境较差，具有特殊的生态文化与社会环境。此外，由于国家的大部分少数民族地区基本上都与境外接壤，维护社会安全和稳定社会的任务也异常艰难。此外，民族地区的信仰与风俗习惯各不相同，极易引发现存政权价值观念的认同危机。上述因素导致民族地区一直处于高风险状态，社会治理难度大。概括地说，民族地区社会危险主要有以下几类。

1.生存风险

所谓生存危险，是指居民在最基本的生存条件下，即食、穿、住和用等生活状件处于高度不确定、无保证的状态，生存和生命随时可能遭遇危机。在此，民族特殊的天然条件和气象因素使自然灾害成为危险生存的主要原因。从历史和现实来看，民族地区自然灾害类型繁多，发生频率大、强度高，给当地居民生产和生活带来极大风险。

据统计，自20世纪以来，我国少数民族发生自然灾害的次数较为频繁。青海、西藏牧区大致两到三年内就发生了一次雪灾，新疆准葛尔西部山区冬牧场和春秋牧场雪灾的发生频率高达50～70%，内蒙古雪災发生频率也高达30%以上。2010年，西南阿坝藏族自治州发生大面积旱灾，截至4月份，仅农业损失就达17亿元，贵州省有84个县市受灾影响，受影响人口多达17万，广西全区农作物受旱面积116.38万亩，农作物受旱面积达116.38万亩。18.1万人缺水。其他的自然灾害有，2010年8月，在云南省思茅地区发生的山崩和泥石流，造成31人死亡。同年，舟曲大泥石流，造成1364人死亡，401人失踪。自然灾难的突然性和巨大的破坏，使民族地区的居民处于生活危险较高的状态，生存危险随时可能成为现实，这是民族地区的一种突发性破坏[2]。

2.稳定风险

所谓稳定风险，主要指社会的稳定危险，即包括党群关系、阶层关系、民族关系和国家政治秩序在内，社会制度和国家政治秩序运行都处于不确定的状态，随时可能发生冲突。在我国，民族地区的地缘因素、人口组成和宗教信仰的独特性，使这一地区成为反对恐怖主义和民族分裂的前沿，多种政治力量激烈斗争，维护社会稳定的任务十分艰巨。

近几年来，云南、贵州、新疆和西藏爆发了多起集体性事件，更加突出了民族地区的社会稳定风险和巨大的破坏性。例如，2008年西藏拉萨发生的”3.14”大规模打砸抢烧，不仅造成了当地民众的生命和财产损失，而且也使当地的社会秩序陷于混乱之中。2016年，贵州省发生了一起大规模群体事件，无论参与的人数、时间和持续程度，还是发生的冲突和强烈程度，都堪称是一次群体性事件，对当地的社会秩序造成严重破坏[3]。2015年云南省发生的孟连事件，不仅伤亡群众，也破坏了社会稳定。民族地区群体事件频发，既是稳定风险集中体现，也导致了该风险的实际转化。

3.治理风险

治理风险是国家维持统治的一种方式和一种手段，其后果是不可控制的和不能预测的。民族特殊地缘因素和认同的差异，决定着其治理方法和办法，一旦这种治理方法不能正确表达，就会导致国家政治的不稳定性。因此，民族地区的治理风险较高，对执政者的智慧和水平都有较大考验[5]。

与内陆相比，民族区域的治理具有其特殊性。首先，民族地区一般比较落后，由于自然条件不佳，地方政府的财政资金有限，贫困问题严重。因此，民族地区有高度经济治理的风险，经济发展是否缓慢与不确定。第二，民族区域往往是多国聚居地，在社会管理中，不同的文化、风俗和信仰，不同的价值观之间很容易发生冲突，从而产生矛盾，成为社会稳定影响的重要因素，对当地的社会管理带来更大的风险。最后，我国民族地区多位于边疆较为落后，一些现代治理方式很难迅速应用于社会治理，而且政府的监督能力很容易缩小或削弱，从侧面导致了地方政府部门及当政者的不法行为，对民族群众造成恶劣影响，动摇了民族地区社会的根基，增强了民族地区社会的根基性。增加了国家社会治理风险。

二、民族地区社会风险与公共危机的逻辑对照

风险社会理论认为，风险在社会的层面上是社会危险，所以其在公共危险中是社会风险的一种，在逻辑上具有连续性。因此，风险和危机之间存在内部逻辑联系，风险累积到一定程度后就转化为危机了。如果民族地区存在认识不充分和治理不当的风险，那么不能充分地识别并治理的风险就会变成生存危机，社会危险，合法性和政治危机。

1.生存风险是显性的生存危机

风险是潜在的，如果其一旦变成了现实，就会表现出危机，而生存危险一旦变成了现实，就会成为威胁人类生存的一场危机。对于民族地区的居民，自然灾难频发，自身脱贫的能力弱化，都使他们很容易陷入生存危机。从现实的情况来看，即使是一场持续时间较短、规模不大的干旱，也会迅速导致数万名民族居民因人畜饮水和食物供应危机而遭受严重挑战，导致他们的生存危机。因此，民族地区生存的风险是一个容易被感觉到的显性风险，一旦这种危险转变成现实，就会导致当地居民遭遇严重生存危机。

2.稳定风险是显性的社会危机

与生存危险的特性相同，稳定危险也是一种容易被感觉的显性危险，其突出表现为社会不稳定性和社会秩序混乱，失范。民族区域多民族聚居的特征增加了稳定风险发生的可能性，因为由于不同民族的生活习惯和宗教信仰不同，在日常交往中极易产生矛盾，一旦放大这种冲突，就会引起强烈的民族冲突，从而影响到社会的稳定性。此外，在我国的55个少数民族中，有30多种民族毗邻国外的同一个民族，其中8种在国外建立了独立民族，4种在邻国建立了以该民族为主的行政区。这一形势加大了民族地区的社会治理难度，民族关系不善处理极易引起重大社会动荡[7]。

3.认同风险是隐性的合法性危机

与生存风险、稳定风险不同，认同风险是隐性的、不容易察觉和潜在的。受血缘关系的影响，民族地区的居民具有自然的民族认同，对其它民族具有自动的排斥的感觉。这种中国民族文化认同对中国社会的进步发展不仅有不利推动作用，甚至还有可能会直接导致出现极端的中国民族主义，进而导致放弃继承中华民族这一最重要的民族认同文化观念。尽管这种行为较为极端且狭隘的民族认同心理逐渐开始形成，并且不断呈现出"低烈度"的认同情况，但其中的社会经济危害也依然是巨大的[8]。

如果让这种认同的风险持续存在，發展，就会给当前的政权造成危机。狭隘的民族认同主义认为，在其居住的民族区域，只有自己的民族是应该合法统治的，其他民族都是非法的、没有权力的和不受认可的。民族地区复杂的民族结构和差别很大，风俗信仰与沿海内陆地区差距日益扩大，这些现实的差距使得认同的风险逐渐增加，并对当前的政权造成危机。认同风险是整个社会的风险链的中间阶段，是最小和最大的危机过渡介质。因此，民族地区认同的风险是隐性的，一旦这种风险转变为现实，就会引发严重危机。

4.治理风险是隐性的政治危机

与认同风险一样，治理风险的不可量性决定着治理风险的隐性。虽然治理风险为隐性风险，但其是显而易见的，可以看到。例如，为使国家摆脱贫穷落后的状态，国家实行扶贫发展、城镇化推进等政策，但由于一些政策未能同时考虑到民族传统和民族习惯，使反贫困政策的效果微乎其微，这实际上是一场经济治理的风险。政治领域的治理也是如此，一些为社会所广泛接受的民族政治程序，在民族地区实行的可能会与民族传统和忌讳相冲突，从而使政治治理失败。

长期的政府治理经济危机，最终可能引发严重性的政治危机，并对一个执政者自身造成了严重统治危险。因为，国家在少数民族自治地区的各项民族治理发展政策与少数民族自治地区的社会政治经济统治直接密切相关，若多种民族管理政策风险一旦集中暴发，那样就会导致少数民族自治地区内部出现严重政治危机。民族聚居地区这种"风险一危机"的角度转化，其逻辑也正如下面图中所显示。

三、社会危机和民族地区的治理

民族地区是我国的重要地理版图，民族社会的稳定与整个国家社会的稳定有关。但如上所述，民族地区社会运作存在很多风险，一旦这些危险转化为现实，就会导致严重治理危机，并对整个国家社会安全造成危害。因此，针对这些危险和危机的内涵和特点，结合国家实际情况，我们可以从政治、文化和社会等角度，对民族地区实行"风险一危机"的治理。

1.推动民族地区经济发展

为了避免生存风险，使民族地区居民不受生存危机的影响，最有效的方法就是大力发展民族经济，充足的民族地区社会财富，夯实解决民族居住、穿戴等的经济问题。改革开放后，尽管民族地区的经济发展程度有了较大的增加，但受地理环境、工业结构等问题的制约，当地居民绝对收入仍不高，贫困的人数仍然较多。

2.创新民族地区社会管理

社会经济管理理论创新就是指根据我国社会的总体运行发展规律，把握我国政治、经济、社会发展的新状态和旧状态，研究和推广运用新的现代社会经济管理政治理论，知识、技术和管理方法，创新社会经济管理的政治思想、体制上的机构和管理方式，实现新的社会经济善治管理活动的全过程。

为了实现国家地区社会的稳定，应适当创新国家社会的管理方式。首先，提高民族地区对社会事务的参与性，让更多普通居民进入社会管理，让他们知道事情的真相，不要被谣传、讹传蒙蔽。第二，注重对网络的使用和管理。网络对社会以及民族地区的社会管理作用，已在历次集体性事件及冲突中得以充分体现。因此，政府应该高度重视民族地区网络社会的重要性，利用和管理好网络社会，使其在国家以及地区的稳定和社会治理中发挥积极的作用。最后，培育社会组织。从内涵上看，社会管理的"社区"是指社会组织，而“会议”是指民间组织。因此，社会服务管理与各类大型社会管理组织密切相关，包括各类基层居民社区和其他民间组织，政府部门应该通过正确的方式引导和加强管理，壮大少数民族聚居地区的各类社会管理组织，实现社会多元化并使其成为管理的主体。

3.加强民族地区认同教育

针对中华民族意识和风俗习惯文化传承在我们国家教育中的特殊重要地位，政府部门要充分考虑到民族教育教学内容的普遍和特殊，加强对各民族不同地区文化认同传统教育的文化普遍性，在努力保持本国各民族优秀文化的传统同时，也要重视培育民族文化和中华民族的文化同情。

在具体教育活动中，首先应在中华民族认同爱国主义教育的基础上，允许当地政府、教育主管机构，根据地方经济、社会和文化情况，制定并实施适合民族地区的教育方针、教育内容和教育手段，以体现对少数民族文化的尊重和重视，消除民族隔阂，以形成中华民族强大的凝聚力。第二，实行对多元文化适应的价值观教育，让民族地区的人们充分了解文化多元性，不至于在文化有分歧前产生焦虑、误解，应充分了解本民族的文化传承和中华民族的文化传承是统一整体。最后，对中华民族的认同教育，不仅应体现在学校的教育上，而且应体现在社会的各方面。因为，"无论是由各种族际文化交往还是经由族际文化差异因素引发的对一个民群、民族文化认同，还是由其他外部环境因素的文化宣传或者引导，都应该是一个客观存在于一个族群、民族的共同发展进化过程中，并在不同很大程度上直接影响人的族群文化认同和形成民族文化认同。

4.优化民族地区治理结构

民族地区是我国社会矛盾与冲突的重发区，民族地区的社会治理也是国家全面治理的一个重要组成部分。民族地区的社会经济迅速发展，迫切需要政府摆脱传统治理观念，建立现代化治理体系，避免政治危机的发生。从实际上看，民族地区传统的治理体系主要存在以下弊端：一是政府民族的角色不够体现，政府常常照搬非民族地区的政府角色、功能定位等职务，没有充分体现出民族地区的特殊性;二是政府治理的焦点出现了偏颇，民族地区的社会治理始终集中在城市，忽视了广大基层社会的善治;三是基层政府的官僚主义严重，政府官吏的形式主义导致了社会的不公正。

因此，民族地区必须优化治理结构，走上现代善治的道路。一是强化民族地区政府的国家性，在保障国家利益的前提下，尽量满足民族群体的合理利益要求，体现行政职能、方法和手段民族性的特点。二是加强服务型政府的理念，改变以往那种错误的"天高皇帝远"思想，牢固地树立公仆的执政意识，由管制式政府向服务式政府转变。三是加强依法管理，规范政府的行为。解决一些政府部门的"重人治、轻法治"，粗暴执行、不按程序办事等问题，依法规定地方政府的行为规范、合理性，以避免发生冲突、危机。

总之，民族特殊的地缘、信仰和传统因素等都决定着其社会危险的特殊和难以控制，一旦社会危机转变为现实，就会产生严重的公共危机。民族地区的"风险一危机"发展到现在，存在一种逻辑的对照关系，国家要从民族地区实际情况出发，探索规避危机化解的治理方法。

参考文献：

[1]李珍刚，胡佳.信息技术优化：民族地区基层社会风险治理约束性条件的改善[J].广西民族大学学报（哲学社会科学版），2016，38（02）：12-19.

[2]韦正富.我国少数民族语言特性下的社会风险问题探析[J].贵州民族研究，2015，36（04）：183-187.

[3]张华一.论民族地区社会管理的社会风险[J].南方论刊，2014（06）：36-37.

[4]羌洲.我国少数民族地区社会治理体系创新探析：基于社会风险的测度[J].西北民族研究，2014（02）：187-194+157.

[5]杨宏山.探究民族地区公共事务的善治之道——评《族群和谐与公共治理》[J].广东行政学院学报，2020，32（01）：38-41.

[6]邱波.民族地区政府公共危机管理能力提升研究[J].西部学刊，2019（20）：24-26.

[7]王丹. 民族地区地方政府公共危机财政投入研究[D].甘肃农业大学，2019.

[8]張磊. 民族地区应急管理研究[D].内蒙古大学，2018.145.

作者简介：张景方（1986.04-），女，河南睢县人，管理学硕士， 中共商丘市委党校讲师，研究方向：公共管理，应急管理，社会治理。

（中共商丘市委党校  河南商丘  476000）