突发公共卫生事件档案管理机制分析

陈霞

摘 要：档案信息的资源优势为应对新冠肺炎疫情提供了坚实保障，发挥的重要作用日益凸显。文章对新冠肺炎疫情档案管理进行多层次分析，以期为突发公共卫生事件档案管理机制进一步完善提供参考。

关键词：公共卫生；档案；管理机制；突发事件

2020年初湖北省武汉市暴发新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称新冠肺炎疫情），全国人民齐心协力，抗击新冠肺炎疫情迅速取得成效，在此过程中档案资料收集、分类、整理、查考利用和科学分析等应急管理措施发挥了特殊贡献。特别是2004年抗击“非典”疫情档案应急管理实践，为正确有效应对新冠肺炎疫情提供了宝贵经验。新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称“新《档案法》”）实施为突发性重大公共卫生事件档案工作提供了重要的参考保障，也为我国档案管理机制完善补上了至关重要的一环。本文从国家治理现代化视角，分析我国档案管理机制在应对突发公共卫生事件时存在的难点和问题，结合档案管理经验与启示，提出进一步健全和完善我国档案管理机制的对策，以期对档案管理融入服务经济社会和档案事业发展有所裨益。

一、突发公共卫生事件档案的概念

2005年5月7日国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》中明确指出，突发公共卫生事件主要是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。突发公共卫生事件档案指国家机构、社会组织和个人在突发公共卫生事件应急处理活动中直接形成的具有查考利用价值的文字、声像、图表、磁性载体、电子文件等各种载体的历史记录。自“非典”事件以后，我国建立了从中央到省、市、县、乡镇的法定传染性疾病报告系统，也就是突发公共卫生事件监测体系。

二、档案管理在应对突发公共卫生事件时存在的难点和问题

突发公共卫生事件档案，是广大党员干部群众、医护人员、社区工作者、抗疫志愿者在党中央的正确领导下，一次又一次战胜疫情的真实记录。其形成与其他门类档案相比，具备完整性、准确性、真实性的特点。现实中的档案管理机制在应对突发公共卫生事件时存在一些难点。

1.档案形成突发性，过程管理很被动。突发公共卫生事件本身就让人们猝不及防，无论是“非典”，还是新冠肺炎疫情均产生于人们毫无思想准备的情况下。此时，包括档案工作在内的各项应急处置都面临时间仓促、头绪繁多等问题，突发公共卫生事件档案的形成、收集等具体工作易出现顾此失彼、忙中出乱的被动局面，疏忽对突发公共卫生事件发生、发展过程中的档案管理，很可能造成无法弥补、难以估量的后果。

2.档案信息碎片化，收集整理有难度。在处置突发公共卫生事件时，人们处于高度忙碌和紧张状态，把重点放在组织与协调各方力量落实防控措施上，形成的各种载体的档案信息比较分散，内容多、范围广，且具有碎片化的特点。例如此次抗击新冠肺炎疫情档案的内容既有反映各地区、各部门、各单位贯彻上级党委和政府的决策部署、具体措施、工作预案、疫情报告等文件资料，又有疫情病案、防治方法、诊断标准、科技攻关、环境卫生、流行病学调查等医疗专门材料；既有记录社会团体捐赠财物以及分配使用情况的图表资料，又有记录战斗在抗击一线医护人员的声像、照片资料；既有特殊载体文件及相关实物，又有反映英雄模范人物有价值的个人手稿、论文、证书等。形成材料的分散性、复杂性给收集整理带来巨大难度。

3.档案类别多样性，系统分类较特殊。突发公共卫生事件应急工作是一项系统工程，档案形成的渠道多、涉及面广、门类繁杂。档案分类是多角度、多层次的分类，分类方法比较复杂。可以根据档案形成者、档案内容性质、档案载体形式、档案记录信息形式、档案记录信息时间以及档案所有权形式等进行分类。例如，按照档案记录信息方式可分为文字档案、图表档案、声像档案。声像档案又分为照片、录音、录像、影片等。上述类型档案分类方法在档案管理、提供利用方面都有特殊性。新冠肺炎疫情档案涉及行政、教学、科研、财会、设备、病案等多种门类，在档案分类时要求不影响其系统性，否则将对查考利用带来不便。

三、突发公共卫生事件档案管理机制构建

随着中国特色社会主义进入新时代和“全面依法治国方略”的推进，构建现代化的国家治理体系成为当下的主流思想，对档案工作也提出了新的要求。新《档案法》于2021年1月1日起正式实施，更是为我国今后应对突发公共卫生事件、构建突发公共卫生事件档案管理機制提供了法律保障。

1.加快理顺档案工作机制

新《档案法》明确“坚持中国共产党对档案工作的领导”原则，强调各级人民政府应当加强档案工作，把档案事业纳入国民经济和社会发展规划，将档案事业发展经费列入政府预算，确保档案事业发展与国民经济和社会发展水平相适应。并明确国家和地方各级档案主管部门的行政管理职责。同时，明确档案馆加强对突发公共卫生事件应对活动相关档案的研究整理和开发利用，为应对突发事件提供文献参考和决策支持。总之，新《档案法》既为国家档案主管部门建立健全突发公共卫生事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用等工作机制构建提供法律支持，又能有效适应地方机构改革的实际情况，有助于发挥“党要管档”体制优势。

2.规范档案管理制度设计

档案管理制度包括归档范围、立卷要求、保管期限、保密级别、借阅利用、档案鉴定与销毁以及电子档案管理等多方面内容。做好档案管理制度设计，有利于档案管理工作提质增效。新《档案法》明确了适用范围和应归档范围、立卷要求、保管期限等档案管理制度相关规定。受“非典”事件启发，增加与突发公共卫生事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用等机制，并针对近年来档案寄存、档案数字化等服务发展新情况，在制度安排和法律责任等方面都做了规范。

（1）界定立卷归档范围。凡是在处置突发公共卫生事件工作中直接形成的有利用和保存价值的文字、图表、录音、录像、照片、电子文件、标志物等形式的真实记录，均属于突发公共卫生事件档案材料归档范围。

（2）规范收集整理标准。严格执行档案收集整理标准，要求各级地方、各部门要有针对性地开展各种门类载体的文件材料收集工作，确保疫情防控文件材料应收尽收、应归尽归、整理规范。

（3）确保档案安全保密。突发公共卫生事件档案中往往有相当一部分涉及国家秘密和患者个人隐私。因此，在档案整理过程中要切实注意安全保密。

（4）加大档案开发利用。突发公共卫生事件档案不仅可以为决策者提供参考、为医疗科研机构研究人员提供研究资料，也能加以开发利用，创新档案科普方式，提高公民科学素养，有针对性地开展传染病防控知识宣传，发布健康提示和就医指南，科学指导公众正确认识和预防疾病，引导公众规范防控行为。

3.加快档案管理信息化建设

新《档案法》为档案管理信息化、现代化开辟了新路径，在电子档案的合法要件、地位作用、安全管理和信息化系统建设等方面作出明确规定。要求各级人民政府将档案信息化纳入信息化发展规划，保障电子档案、传统载体档案数字化成果等档案数字资源的安全保存和有效利用。电子档案必须来源可靠、程序规范、要素合规，电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以作为凭证使用。对电子档案管理信息系统、数字档案馆、档案信息资源共享服务平台的建设也提出了要求。

四、建立健全突发公共卫生事件档案管理机制的相关举措

在新冠肺炎疫情防控工作过程中形成的各种门类与载体的文件材料和数据，对今后研究应对重大突发事件具有重要参考价值。因此，在打好抗击新冠肺炎疫情阻击战的同时，档案部门要主动出击、主动作为，建立和完善突发公共卫生事件档案管理机制，切实加强新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件档案管理力度，开展各方面的档案管理活动，提供高质量档案服务。以新冠肺炎疫情档案管理机制框架构建为例，主要有以下几个方面的举措：

1.细化档案收集整理重点。在抗击新冠肺炎疫情过程中，无论是国家、社会还是个人，都表现出不同的分工和作用。因此，在档案资料收集和整理中，应重点收集国家对于此次新型冠状病毒肺炎疫情所做出的重大决定；社会对于此次新冠肺炎疫情所做出的反应，特别是切实有效的措施；医护人员、科研人员、社区工作者、抗疫志愿者等的突出贡献。

2.加强系统组织分工协作。抗击新冠肺炎疫情再一次展现了中国特色社会主义制度化的巨大优越性，展现了中华民族的凝聚力，国家统一指挥，社会按部就班，个人听从指挥，上下一致，团结一心，共同完成了诸如方舱医院、全民防疫、医疗方案优化等多项“重大工程”，在抗击新冠肺炎疫情战役中，表现出了系统性的管理方式。而对于疫情档案管理框架构建而言，也应该加强系统性的管理。档案部门要加强与医疗、卫生、防治等多个不同职能部门的联系与交流，在编制突发公共卫生事件的应急预案时，将包括档案部门在内的各职能部门应急能力进行统一评估，便于日后应对重大公共卫生事件时分工协调。在建立应急处理机制时，基层组织不能被排除在外，通过强化各方交流机制，化解分歧与矛盾，为疫情档案管理框架构建助力。

3.保障疫情档案管理机制健全。突发重大公共卫生事件档案管理机制的构建，尽管有新《档案法》提供重要的法律保障，但还是要全力做好贯彻实施工作，确保疫情档案各项管理规定和制度落到实处。要面向全社会开展新《档案法》宣传活动，提高全社会档案意识，共同推进突发重大公共卫生事件档案管理机制的构建。要尽快启动《档案法》实施办法等相关配套法规制定和修订工作，地方和有关部门也要对各自的档案规章制度进行梳理和立改废，确保与新修订的《档案法》有效衔接。各级档案行政管理部门要依法履行好法律赋予的职责，加强和改进执法监督工作，建立规范高效的执法机制，坚决依法查处违法行为，切实把档案法律制度转化为档案治理效能。

4.加快档案信息化建设步伐。进入信息化时代，各行各业的发展都离不开信息技术。档案是记录信息并且实现信息传播的载体，积极探索档案信息化建设，构建档案信息化管理模式是时代的要求。要构建档案信息化标准体系，调整疫情档案管理模式，完善管理制度，规范管理流程。

5.创新档案人才培养路径。当今社会信息技术飞速发展，对各行各业优秀人才培养提出新的要求，档案专业人才培养应站在时代前沿，用社会发展的视角，培养高层次、综合能力强的高素质人才。要创新人才培养机制，一方面，鼓励人才筑牢专业基础，掌握正确的学习方法；另一方面，培养档案专业性人才的创新型思维和独立思考能力，熟练掌握现代化信息技术资源的整合和使用。

突发公共卫生事件档案作为重大历史事件的客观记录，在应对今后的危机事件中有着极大的借鉴意义。党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”重大战略任务后，突发公共卫生事件档案管理机制构建更加不容忽视，这在应对新冠肺炎疫情中有着切实的体现。因此，建立科學的突发公共卫生事件档案管理机制十分重要且刻不容缓。

注释与参考文献

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